行政問責制度探討論文

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一、行政問責制度的基本內(nèi)涵及價值理念

（一）行政問責制度的基本內(nèi)涵

行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔的職責和義務(wù)的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。[王莉花，張善喜：《淺析行政問責制的內(nèi)涵及其價值理念》，載《宜賓學(xué)院學(xué)報》2006年第4期，第39頁。]行政問責意味著問責主體對政府機關(guān)及其公務(wù)人員的不當行政行為進行質(zhì)疑并追究責任，對不當履行職責和義務(wù)的政府首長、行政領(lǐng)導(dǎo)，乃至普通公務(wù)員實施質(zhì)詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等懲戒措施，作出黨紀政紀處分，直至移送司法機關(guān)依法處理。它不僅要求犯錯違法要追究，而且公務(wù)員能力不足、推諉扯皮等官僚主義作風，甚至公眾對政府及其行為的合理懷疑等方面都要追究責任。行政問責制的內(nèi)涵主要包含以下幾個方面:

1.行政問責的主體，是指“由誰問”

行政問責的主體，既有同體問責，即行政系統(tǒng)自身層級的問責，也有異體問責，即行政系統(tǒng)以外的主體包括人大、各派、司法機關(guān)、人民團體、新聞媒體、公眾等的問責。異體問責較之于同體問責，更具有約束力和公信力。

2.行政問責的客體，也稱問責的對象，是指“向誰問”

行政問責的客體是各級政府及其公務(wù)員，但主要是負有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責任的領(lǐng)導(dǎo)者即各級政府首長及各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，以及不當履行職責和義務(wù)的公務(wù)人員。

3.行政問責的范圍，是指“問什么”

不僅要對發(fā)生的重大事故問責，而且要對行政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)作出的錯誤決策問責，不僅要對濫用職權(quán)的行政作為問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責，問責不能僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域的安全事故，對政治、社會等其他領(lǐng)域的事故也要納入問責范圍，不僅對犯錯違法要追究，甚至連能力不足、有損政府形象的小節(jié)等方面也要問責。總之，從管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等都應(yīng)納入問責的范圍之內(nèi)。

4.行政問責的程序，是指“如何問”

行政問責必須依照法定程序進行，涉及質(zhì)詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等方方面面的程序要求，如問責主體回避的規(guī)定、質(zhì)詢答復(fù)時限的規(guī)定、問責人員組成的規(guī)定、罷免通過人數(shù)的規(guī)定、問責客體申辯程序的規(guī)定、聽證程序的規(guī)定、復(fù)議程序的規(guī)定等等。

5.行政問責的責任體系

政府機關(guān)及其公務(wù)員承擔責任有四個層面:一是政治責任，即向執(zhí)政黨和權(quán)力機關(guān)負責；二是行政責任，即向上級行政機關(guān)和行政相對人負責；三是道德責任，即向受害者和公眾負責；四是法律責任，即向相關(guān)法律規(guī)范負責，承擔法律制裁后果。

6.行政問責的后果

行政問責的后果是政府及其公務(wù)人員承擔相應(yīng)否定性制裁的責任。承擔責任的主要方式有:公開道歉、責令作出書面檢查、通報批評、公開譴責、誡勉、引咎辭職、責令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。總之，行政問責制作為系統(tǒng)化的政府治理規(guī)范，明確權(quán)力、界定責任、健全程序和經(jīng)常化、制度化的追究責任是其核心內(nèi)容。需要強調(diào)的是，行政問責制是有效實現(xiàn)政府責任，建立和完善責任政府，實現(xiàn)依法治理，進而構(gòu)建和諧社會的必由之路、理性選擇。

（二）行政問責制度的價值理念

行政問責制度是在政治學(xué)、公共行政學(xué)以及法學(xué)等諸學(xué)科的理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種新的責任追究制度，它有其內(nèi)在的價值理念。

首先，行政問責制的基本價值理念是政府及其公務(wù)員對人民負責，構(gòu)建服務(wù)政府，即實現(xiàn)“對上負責”到“對下負責”的轉(zhuǎn)變。行政問責制的全部正當性在于“權(quán)為民所授”。根據(jù)人民主權(quán)原則，國家權(quán)力的本源在于人民。政府及其公務(wù)員必須處于人民的監(jiān)督之下，一切政策和行為也必須以人民的意志為歸屬，即以民為本，對人民負責。行政問責制作為一種控制行政權(quán)力濫用和擴張的民主訴求和政治制度，其產(chǎn)生便是這種理念的邏輯結(jié)果。

其次，行政問責制的核心價值理念是政府及其公務(wù)員承擔責任，構(gòu)建責任政府。從實質(zhì)意義上講，一個政府只有在其能夠保障社會利益，促進社會意志所提出的目的，即真正履行其責任時才是合理、合法的。因此，代議民主政府在本質(zhì)上也是責任政府。權(quán)力和責任是行政系統(tǒng)中兩個最基本的概念。承擔責任，是現(xiàn)代政府應(yīng)具備的首要品質(zhì)，也是當代政府一個非常明顯的特征。對于政府及其公務(wù)員來說，責任是第一位的，權(quán)力是第二位的。權(quán)力是盡責的手段，責任才是其真正屬性。責任政府意味著政府及其公務(wù)員應(yīng)積極地對立法機關(guān)及其制定的法律負責，很好地回應(yīng)、滿足和實現(xiàn)民眾的正當要求，負責任地行使權(quán)力。只有對民眾負責且權(quán)力受到限制的政府才是責任政府。在責任政府理念之下，行政責任與行政權(quán)力是對等的、平衡的，政府及其公務(wù)員行使的每一項權(quán)力背后都連帶著一份責任。而行政問責制秉承“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的理念，突出了公共行政管理中行政權(quán)力與行政責任之間的一致性，其實質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”的行為，也將著力強化“無功便是過”的新為官之道。可見，行政問責制正是現(xiàn)階段構(gòu)建責任政府的關(guān)鍵和題中之義。

再次，行政問責制的重要價值理念在于控制政府及其公務(wù)員行政權(quán)力的濫用和擴張，構(gòu)建有限政府。在行政活動中，作為行政主體的政府及其公務(wù)員與相對方處于非對等的地位。同時權(quán)力本身具有腐蝕和擴張性質(zhì)，孟德斯鳩認為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。”[孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。]因此，“行政權(quán)的行使與其公益目的的相偏離的現(xiàn)象是無法避免的”。[羅豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第5頁。]由于受中國傳統(tǒng)“官貴民賤”觀念與“畏官”心態(tài)的禁錮，加上法律制度不健全等因素的影響，目前我國“人治重于法治”的現(xiàn)實并沒有完全改變。從這個意義上說，控制政府及其公務(wù)員行政權(quán)力的濫用和擴張，有其合理的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。行政問責制作為我國干部制度改革和行政體制建設(shè)的一項重大舉措，強調(diào)“權(quán)為民所用”的執(zhí)政理念和權(quán)力與責任的不可分離性原則，強調(diào)越權(quán)無效原則，提倡陽光行政，把公民參與問責作為重要方式之一。隨著行政問責的經(jīng)常化和程序化，必將有利于控制行政權(quán)力的濫用和擴張，實現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的和諧互動，加快構(gòu)建有限政府的步伐。

二、我國行政問責制度存在的問題

我國的行政問責制自2003年啟動以來，已經(jīng)取得了有目共睹的成效。然而，行政問責制在我國推行畢竟只有短短的五年多時間，而且受限于大體制環(huán)境的制約，不可避免地帶有一定的缺陷和不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.問責主體不明確，異體問責相對薄弱

我國現(xiàn)行行政問責主要是同體問責，幾乎全部是由上級政府或黨組織促成啟動的，作為權(quán)力機關(guān)和代議機構(gòu)的各級人民代表大會反而未能主動起到監(jiān)督的作用。這種由政府或黨組織責令人大選舉或任命的官員辭職，背離了人大與政府之間的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。行政問責的重點應(yīng)是異體問責，即行政系統(tǒng)之外的主體對行政機關(guān)及其公務(wù)人員的問責。因此，目前中國行政問責實踐中較為突出的問題是問責主體缺乏法定的明確性，執(zhí)政黨與政府權(quán)力機關(guān)的定位較為模糊，而異體問責相對薄弱，特別是各級人大作為中國的權(quán)力機關(guān)，其問責效能尚未充分實現(xiàn)和發(fā)揮。[顧杰：《論我國行政問責制的現(xiàn)狀與完善》，載《理論月刊》2004年第12期，第15頁。]

2.問責客體即責任人的界定不清，責任界限模糊，問責對象泛化

從理論上講行政問責的對象是各級行政機關(guān)及其公務(wù)員，但主要是負有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責任的領(lǐng)導(dǎo)者，即各級政府機關(guān)和各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。在我國各級各類有關(guān)行政責任追究的法規(guī)制度中，在追究的責任人前面，常常冠以“有關(guān)”二字。這種泛化的責任人指定，給操作帶來了困難。在具體責任認定時，哪些是有關(guān)”責任人，哪些是“無關(guān)”責任人，由于權(quán)責不清，難以界定。具體表現(xiàn)在:一是直接責任人和間接責任人劃分不清。發(fā)生責任問題時，直接責任人的責任比較好確定和追究，而間接責任人是誰則難以確定。二是個人責任和集體責任劃分不清。由集體決策執(zhí)行的事項出了問題的責任就很難界定，因為集體決定的事項往往難以界定具體的個人責任，而名曰“集體負責”，實際上誰也不承擔責任。責任人的泛化成為行政問責制實施的一大障礙。

3.問責內(nèi)容較少、范圍偏窄，問責標準彈性過大，影響問責效果

近幾年來備受關(guān)注的問責事件，其問責的內(nèi)容和范圍都存在一定的不確定性，缺乏規(guī)范性規(guī)定。問責事件似乎僅限于那些引起中央高層重視，涉及人命關(guān)天的重大安全生產(chǎn)事故、公共安全事故上，而決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過失等領(lǐng)域尚未引起重視，顯然是內(nèi)容較少、范圍偏窄。目前實施的行政問責制缺乏一套普遍、公開、詳盡的問責事由標準，同時，問責種類沒有法規(guī)的明確劃定。在責任人應(yīng)承擔的政治責任、行政責任、道德責任、法律責任四類責任中擇其利者取之，避重就輕，這種現(xiàn)象并不少見。此外，直接責任和間接責任、執(zhí)行責任和領(lǐng)導(dǎo)責任缺乏可操作性的界定準則，責任劃分上的彈性空間過大，導(dǎo)致問責缺乏剛性，失之公正。

4.問責程序缺乏操作性，問責效率低

合法正當有效的程序是行政問責向法治的軌道健康、持續(xù)發(fā)展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的差別，也只有程序才能把內(nèi)在擴張的行政權(quán)規(guī)束在法律架構(gòu)中。問責之所以被稱作“風暴”，意在其嚴厲、果敢、迅猛，同時也反映了行政問責在程序設(shè)計上尚未完善。行政問責在程序操作層面存在諸多難點，具體程序缺乏法律規(guī)范性，無章可循，公眾缺乏知情權(quán)，大眾媒體報道的真實性、權(quán)威性不足，甚至出現(xiàn)同一事件眾說紛紜的現(xiàn)象。更為重要的是，被問責官員的抗辯申訴權(quán)利沒有得到充分的保障，權(quán)力救濟渠道失序無效，處理過程基本上還是幕后權(quán)力操作，缺乏應(yīng)有的透明度。因此，問責程序缺乏法定操作性，處理過程不透明，在一定程度上影響了行政問責效能的持續(xù)提升。

5.行政問責缺乏法律保障和制度支撐

行政問責需要依法實施：在什么情況下應(yīng)當追究行政官員的責任？問責如何啟動？由何人依何程序認定官員失職？官員究竟應(yīng)當承擔什么責任？這一系列問題都需要法律明確加以規(guī)定。然而，我國至今還沒有一部關(guān)于行政問責的全國性法律，問責的依據(jù)主要是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，此外還有一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件不僅存在著法律位階低、問責標準不明確等問題，而且在問責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，因而目前行政問責尚缺乏全國性統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的立法支持。各地在問責內(nèi)容、問責方式等諸多方面往往各行其是、五花八門，處理的結(jié)果存在很大的差異性。

三、完善我國行政問責制度的思考

責任政府建設(shè)是當今世界各國政府著力追求的方向，建立健全行政問責制度，是其重要內(nèi)容之一。行政問責制度是一個龐大的制度體系，健全和完善我國目前行政問責制，應(yīng)從以下幾方面著手。

1.加強異體問責制實施的力度

異體問責是一種更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問責方式，因而加強我國異體行政問責意義更為重大。在我國憲法以及其它法律體系中，對異體問責均有一些規(guī)定，目前的任務(wù)是健全和落實問題。為此，一是強化各級人民代表大會及其代表對各級政府的監(jiān)督和問責作用。人大在啟動行政問責制程序過程中，可以行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)。隨著民主政治的發(fā)展，人大不僅要強化原有的監(jiān)督職能，而且可以在此基礎(chǔ)上開拓新的監(jiān)督渠道，進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，增強人大監(jiān)督的問責手段和力度。二是強化司法機關(guān)行政問責的作用。司法機關(guān)必須要有公平的心態(tài)，公正的行為，以法律為準則，以事實為依據(jù)，正確履行自己的權(quán)力，依法追究行政過失行為和行政不作為行為者的責任。三是強化媒體的輿論監(jiān)督作用。利用新聞媒體的報道權(quán)對行政機關(guān)及其行政人員實行輿論監(jiān)督，從而對其產(chǎn)生政治壓力，發(fā)揮問責作用。四是強化公民及公民團體的行政問責作用。人民群眾是社會的主體，也是國家權(quán)力的主體，目前在我國廣大公民及公民團體運用法律武器維護自身的合法權(quán)利和利益已不再是個別事例，人民群眾對行政機關(guān)及其行政人員的批評、建議和行政申訴、控告和檢舉已成為經(jīng)常性現(xiàn)象。為此，必須確立公民及公民團體行政問責的主體地位，以法的形式加以確定和保護，必須健全公民行政問責的程序，解決公民如何問的問題，根據(jù)公民具體問責事項，明確規(guī)定問誰、誰受理、答復(fù)時限、處理過程、賠償標準等問題，確保公民行政問責作用的發(fā)揮。

2.圍繞公共權(quán)力，規(guī)范問責客體的范圍，科學(xué)、合理、公正地界定責任人

界定問責客體具體對象的范圍應(yīng)該以是否握公共權(quán)力為依據(jù)，凡是擁有公共權(quán)力的組織及其工作人員，都必須對所掌握的公權(quán)力負責，根據(jù)權(quán)責一致的原則，都應(yīng)納入行政問責的客體范圍。因此，這就意味著不僅要對行政機關(guān)及其工作人員問責，也要對各級黨組織、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公共部門等組織及其工作人員問責。盡快完善職位分類制度，明確權(quán)、責、能統(tǒng)一，加強行政人員的責任觀念，劃分責任區(qū)，明確責任主體，改變權(quán)責不對等狀況。明確公務(wù)人員的責任身份，逐步建立健全干部選拔任用工作責任追究制度，完善執(zhí)政黨問責機制。只有嚴格黨政之間、黨政兼職之間、正副職之間、各層級之間的事前職責劃分，才能科學(xué)、合理、公正地確定事后責任人及其應(yīng)負責任的范圍和程度。因此，我國應(yīng)盡快制定一部《行政責任法》，從實體上規(guī)范問責的具體對象，界定責任人所負責任的范圍和程度。

3.界定問責內(nèi)容，強化問責剛性，實現(xiàn)問責標準法定化

當前我國行政問責的內(nèi)容模糊不清，問責事由主要是重大安全生產(chǎn)事故、重大公共安全事故等，尚未涉及決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過失、指揮不當?shù)阮I(lǐng)域。我國不僅應(yīng)盡快以法令的形式厘清問責的內(nèi)容和事由，更要建立一套相對細致、完備的問責標準。問責的事由、免責的事由，必須以規(guī)范的列舉形式予以表達，以法令的形式予以公布，實現(xiàn)問責內(nèi)容和標準的法定化。強化問責剛性，杜絕行政問責的主觀隨意性和不徹底性，從制度中激發(fā)問責的體制內(nèi)動力而不是以高層權(quán)力啟動問責行動，以制度化、法治化引導(dǎo)行政問責從權(quán)力問責走向制度問責。

4.完善問責程序，增強可操作性，提升問責的政治效能

完善問責程序是提升問責效能的關(guān)鍵，其核心是強化對問責客體的權(quán)力救濟，其重點是增加問責的透明度，擴大公眾知情權(quán)。政府必須讓人民知道自己所做的一切，如果公眾不知情，就無法知道誰對公眾負責，誰沒有對公眾負責，就無法對不負責者追究行政責任，因此行政問責制的前提是政府信息公開。《政府信息公開條例》為行政問責制的實施提供了信息條件。各級政府要轉(zhuǎn)變觀念，政府信息是否公開、如何公開以及公開的范圍不再是政府的“自由裁量權(quán)”，而是政府必須承擔的責任[李又才等：《政府公共管理論》，中國廣播電視出版社2004年版，第92頁。]，各級政府必須按照《條例》的要求依法公開政府信息，確保公眾的知情權(quán)，徹底扭轉(zhuǎn)政府和社會對政府信息獲取和使用的非對稱性狀況，對未按《條例》要求公開政府信息，或在公開信息中有愚弄公眾蒙騙上級的行為者，必須依法追究其責任。還要建立信息征集制度。社會是行政行為的作用對象，行政行為是否負責，是否適當，社會公眾最清楚，各級政府及職能部門應(yīng)不斷完善舉報制度、信訪制度、社會考核制度、公民投訴制度，徹底改變信訪找不到人、投訴舉報熱線電話總是占線的狀況，確保行政責任追究信息渠道的暢通。

5.加快推進行政問責制度的法制化進程

行政問責體系的發(fā)展和完善應(yīng)當以憲法、行政訴訟法和行政復(fù)議法等重要法律法規(guī)的發(fā)展和完善為基礎(chǔ)，修正和完善行政訴訟制度、行政復(fù)議制度以及信訪和舉報制度等，著重建立起具有前瞻性的憲法訴訟制度和行政公益訴訟制度。應(yīng)完善相關(guān)的法律法規(guī)，如監(jiān)督法、信息公開法、輿論監(jiān)督法等，為公民維護個人權(quán)利和公共利益建構(gòu)起廉價而高效率的救濟機制。應(yīng)以立法形式對有關(guān)規(guī)定加以“整合”，形成包括問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體、問責救濟在內(nèi)的、全國統(tǒng)一、結(jié)合實際的問責法律法規(guī)。

總之，行政問責制是我國順應(yīng)現(xiàn)代國際形勢發(fā)展的一項行政體制改革措施，是對應(yīng)然狀態(tài)責任政府的補充，也是我國加強政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。雖然我國的行政問責制目前還處于萌芽階段，但是隨著政治文明的發(fā)展和行政問責的制度化建設(shè)，我國的行政問責制將不斷完善，實現(xiàn)從“新制”到“良制”的根本性轉(zhuǎn)變。

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摘要：行政問責制是現(xiàn)代政府強化和明確責任、改善政府管理的一種有效制度，是構(gòu)建和諧社會、建設(shè)責任政府的必然要求。行政問責制的推行和完善，對于提高政府管理水平，建設(shè)責任政府，建立一套有效的權(quán)力運行和制約機制等具有重要的意義。目前，我國行政問責制建設(shè)已取得了一些明顯成效，但是從我國目前行政問責制的制度建設(shè)和實施的情況看，還存在較多的問題。分析我國行政問責制存在的問題，思考和尋求完善對策，對責任政府的構(gòu)建具有十分重大的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：行政問責制度；行政責任；責任政府；政府責任