行政法模式分析論文

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一、降低政府管制模式

降低管制模式以美國行政法為典型。這不但因為美國的政府管制制度比較典型，而且還因為美國行政法模式的形成主要依據(jù)司法審查中的法院判決，而不是依據(jù)像行政程序法那樣的成文法，因此能夠比較及時和全面地反映社會變革。以美國最高法院1983年農(nóng)場案判決為主要標志，已經(jīng)形成司法機關(guān)對行政過程性質(zhì)的新認識。

在1983年農(nóng)場案判決以前，有關(guān)人士曾經(jīng)提出法官不應(yīng)當像處理管制案件那么嚴格地審查降低管制案件。主要理由是:第一，降低管制維護了私人自治中的社會利益。第二，降低管制相當于行政不作為。因此應(yīng)當與管制案件相同對待。第一個理由的前提，是認為美國法律傾向于私人自治，保護私人自治反對政府侵人是行政法的傳統(tǒng)關(guān)注點。法院未支持這種看法。在法院看來，新政開始管制法律的大量出現(xiàn)已經(jīng)使這一前提實際上不存在了。就案件涉及的1982年機動車安全法來說，國會并沒有以反對管制為假設(shè)前提。相反，無論社會一般假設(shè)是什么或者多么愿意將私人自治作為一般社會價值，但是管制法律已經(jīng)清楚表明，國會的目的是在一些領(lǐng)域限制私人自治以實現(xiàn)其他社會目標。這種法律一般認為，無論正確或者錯誤，一些管制對于糾正市場缺陷是必要的，在一定程度上管制應(yīng)當代替市場機制。第二個理由的根據(jù)，是認為行政機構(gòu)降低管制與行政機構(gòu)不作為有相同后果，即都導(dǎo)致出現(xiàn)一個不受管制的市場，因此法院應(yīng)當對行政機關(guān)在管制要求的不作為持順從態(tài)度。法院最終也未支持將降低管制類同于不作為的主張。雖然有許多理由支持這一駁回，但是司法意見一般地只是強調(diào)降低管制，構(gòu)成了對行政機構(gòu)以前所執(zhí)行政策的背離。法院所擔心的是，這種背離表明行政機構(gòu)對國會政策的不忠實，或者是行政機構(gòu)以不適當?shù)膭訖C行事。[2]美國最高法院不支持上述兩個理由的主張，奠定了經(jīng)濟全球化時代美國行政法降低管制新模式的基礎(chǔ)。

根據(jù)美國學者MerrichB.Garland的概括，美國行政法模式分為傳統(tǒng)模式、代表模式和降低管制新模式。[3]所謂傳統(tǒng)模式是保護私人自治和對國會授權(quán)目的的忠實，這一模式延續(xù)到20世紀的60年代末70年代初。傳統(tǒng)模式強調(diào)被管制人的自治利益，作為被管制一方反對政府侵權(quán)的一個盾牌。這種模式下司法審查的作用，是監(jiān)督管制的實施效果。特別是反映私人自治要求對政府管制進行平衡(reconcihng)，要求政府按照國會的目的實施管制，保護被管制方的私人自治要求。20世紀60年代后期70年代初期美國行政法轉(zhuǎn)向了所謂利益代表模式。這一模式將行政機構(gòu)看作是一個準立法機構(gòu)，它的主要工作目的是在競爭性社會集團之間進行利益平衡。利益代表模式強調(diào)管制項目受益人的利益，即普通公眾和國會認為需要給予特別保護的某些群體利益。提出這一模式的出發(fā)點，是認為傳統(tǒng)模式忽視了管制項目受益人的保護，在行政機構(gòu)決策過程中受益人的利益在很大程度上沒有得到體現(xiàn)。根據(jù)缺乏應(yīng)有代表的判斷，認為解決辦法是增加受益人對行政程序的參與。因此法院放松了起訴資格的要求，以便保證受益人能夠進人行政程序。法院要求行政機關(guān)制定混合性規(guī)則，以便保證受益人有充分機會在行政機構(gòu)面前解釋他們的利益。由于利益代表模式將行政機構(gòu)制定規(guī)章看作本質(zhì)上是政治利益平衡過程，所以在司法審查范圍上并不對行政決定進行實質(zhì)性審查或者對事實問題審查。對“準程序”進行嚴格審視(hardlook)的‘目的是保證行政機構(gòu)考慮受益人利益。因此，在審查標準上，法院很少以專橫任性的理由判決行政機構(gòu)決定無效。在救濟手段上，如果行政機構(gòu)沒有考慮受到該決定影響的全部利益，那么法院將發(fā)回行政機構(gòu)重新考慮。到20世紀70年代中期，利益代表模式似乎取得勝利并主導(dǎo)了司法界和學術(shù)界。但是到80年代，法院已經(jīng)認識到，只是保證全部相關(guān)利益人的參與，并不能提供對國會擔心事項(Solicitude)的保護。降低管制案件的法院判決代表了行政法重大觀念轉(zhuǎn)變，表明法院已經(jīng)改變了它們認識行政機構(gòu)一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新強調(diào)保證行政機構(gòu)對國會目的的忠實，即強調(diào)法律要求行政管制所保護的公眾利益。該模式認為管制法律的立法原意是保護公眾利益，而不是限制私人自由。這一司法審查新原則有兩個基本因素:一個是對國會立法意圖的忠誠，一個是按照制定法意圖保護受益人。這種新模式對國會立法意圖的忠實，并不是簡單地重新回到傳統(tǒng)的忠實概念(作為被管制一方反對政府侵犯的一種盾牌)，而是轉(zhuǎn)向擴大了的忠實觀念，即不僅要求行政機關(guān)不能超越國會授予的權(quán)力，而且還要按照國會的意圖使用這些權(quán)力，以便能夠?qū)⒈Ｗo延伸到立法受益人。

美國行政法這一新模式有兩方面意義。第一，將一直由行政機關(guān)主導(dǎo)的降低管制運動納人法律框架。美國降低管制運動是由行政部門發(fā)起的。雖然通過國會修訂了一些重要的法律，但是行政部門一直起著主導(dǎo)作用。這不但表現(xiàn)為由美國總統(tǒng)行政命令規(guī)定一般指導(dǎo)方針，而且還以行政不作為方式實際上停止了一些管制法律的執(zhí)行。國會和司法機構(gòu)對行政部門降低管制的活動在一定程度上失控。法院意圖使降低管制的運動回到法律框架中，因此降低管制模式又被稱為對國會意圖的忠實模式;第二，新模式的本質(zhì)是市場與政府作用的平衡。這是美國法院關(guān)于降低管制方向的重大政策抉擇，也是區(qū)別于早期行政法對國會立法忠實原則的標志。市場作用和私人利益不是絕對的，法院支持政府和國會繼續(xù)保持對市場的某些管制和履行保護社會利益的責任。這種平衡性政策不但表現(xiàn)了法院對降低管制進程的穩(wěn)健立場，而且平衡了各個社會階層對降低管制的不同利益訴求。市場作用與社會和諧的協(xié)調(diào)是經(jīng)濟全球化時期美國行政法新模式的真正內(nèi)涵。

二、公法與私法結(jié)合模式

經(jīng)濟全球化時期的行政法，不但降低政府管制以擴大市場作用，而且還將市場機制引人行政過程以降低行政成本.。引入市場機制的法律表現(xiàn)就是適用私法規(guī)則解決公共行政問題。公法與私法的結(jié)合成為經(jīng)濟全球化時期行政法的另一種模式。

適用私法規(guī)則解決公共行政問題的關(guān)鍵，是如何處理公法與私法的關(guān)系。雖然這一問題在許多國家普遍存在，但是遭受沖擊最大的是大陸法系國家。大陸法系國家法律制度的基本特征是嚴格劃分公法與私法，公法與私法的結(jié)合將使這些國家的法制結(jié)構(gòu)動搖以至于解體。因此以大陸法系代表國家法國為對象討論公法與私法結(jié)合的行政法新模式具有典型意義。

法國行政法的基礎(chǔ)是公法與私法的分立，行政法院與普通法院的分立。法國大革命后確立的基本司法原則是普通法院法官永遠不得審理行政案件。

法國行政法的基本規(guī)則是根據(jù)行政法院的判例形成的。20世紀的行政改革使公共部門與私人部門在完成公共事務(wù)方面進行合作并形成伙伴關(guān)系，因此法國傳統(tǒng)的行政法基礎(chǔ)和標準遭受嚴重沖擊，行政法的傳統(tǒng)核心概念實際上已經(jīng)被行政改革的實踐架空了。法國學者分析說，一個特定的活動越來越同時含有公法與私法的特性，界限越來越難以劃分，國家活動的制度被肢解。這種肢解首先表現(xiàn)為公共服務(wù)概念的危機。私法在公共服務(wù)中得到應(yīng)用，以至于在一些地方成為法律適用的原則。在某些公共部門主要受私法規(guī)范的情況下，公共服務(wù)不再構(gòu)成行政法和特殊公法制度的唯一依據(jù)，公法也開始適用于公共服務(wù)以外的領(lǐng)域。如國家將公共權(quán)力的特權(quán)授予一些私人性組織，如管理公共服務(wù)的某些業(yè)務(wù)(社會保險管理總署，地區(qū)抗癌中心，體育運動聯(lián)合會等)。這些都加劇了公共服務(wù)的概念危機和它作為行政體制根據(jù)的危機，人們正在尋找傳統(tǒng)公務(wù)標準以外的新標準，尋找行政法的新的核心概念。有人主張將行政法與行政訴訟完全分開。行政法不是行政法官用來約束行政部門的全部特殊規(guī)則，而應(yīng)當是適用于行政部門和行政行為的法，無論它包括私法制度，或是根據(jù)公法制度，還是由行政法院或者普通法院來實施。關(guān)于行政法的定義和標準以及司法權(quán)限分配準則方面的分歧和困難，只不過是現(xiàn)代社會和行政行為的復(fù)雜性的反映。法律，特別是行政法應(yīng)當隨社會的發(fā)展而演變，但是它顯然難以適應(yīng)當今社會所發(fā)生的快速發(fā)展。

還有人認為，法國行政法中命令和單方行為法，應(yīng)更多地發(fā)展成為行政監(jiān)督和提供對公民有利保障的法。今天，有關(guān)對公權(quán)和行政機關(guān)特別義務(wù)的理解已經(jīng)不同了。公權(quán)必須證明和確保以合法、合理和有效的方式工作，且贏得公民的參與。公權(quán)與私權(quán)之間的區(qū)別仍然繼續(xù)存在，這一區(qū)別是建立在公共行政具有與私人不同功能的基礎(chǔ)之上。但是與以前行政機關(guān)的特殊地位產(chǎn)生一系列的特權(quán)不同，今天更確切地說是從中產(chǎn)生了特殊義務(wù)。雖然行政法賦予行政機關(guān)尊貴的權(quán)限，但是行使這些權(quán)限比行使私權(quán)受到更嚴格的規(guī)則約束。為了合法地行為，行政機關(guān)必須確保它的決定不僅是合法的，而且是適當?shù)摹⒎罟胤ǖ摹⒂行У摹⒔?jīng)濟的、意見一致的等等。

上述法國學者提到的行政法應(yīng)當是“適用于行政部門和行政行為的法”，就是融合公法與私法規(guī)則的行政法新模式。它的特征是放棄在規(guī)則性質(zhì)上對公法與私法的嚴格區(qū)分，放棄在訴訟機構(gòu)上對行政法院與普通法院的區(qū)別。公法與私法融合對法國行政法形成的制度危機和威脅，很大程度上是因為法國行政法由行政法院的管轄標準確定，這種標準的主要方面是對核心行政職能的原則表達。近一個多世紀以來的主要標準是所謂“公共服務(wù)”，所以十九世紀以來的法國行政法被稱為“公務(wù)行政法”。公務(wù)行政法的主要規(guī)范對象是公共部門，因為公共服務(wù)主要是由行政機關(guān)和行政機關(guān)舉辦的企業(yè)和事業(yè)單位來提供。上世紀后期開始的行政改革，以公共部門和私人部門合作提供公共服務(wù)為重要特征。這不但動搖了傳統(tǒng)公務(wù)行政法的基礎(chǔ)，也為公法私法結(jié)合的行政法新模式的形成提供了根據(jù)。

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論文關(guān)鍵詞：行政法降低政府管制公法私法結(jié)合模式

論文摘要：通過對美國行政法和法國行政法模式的分析，指出降低政府管制模式和公法與私法相結(jié)合的模式是經(jīng)濟全球化時期與政府職能相適應(yīng)的行政法的新模式，這為我國行政法及相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的改革發(fā)展提供了很好的參照。