行政法理念分析論文

導語：行政法理念分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政法核心理念變遷的歷史條件

行政法核心理念自產生起共經歷了‘保權說”、“控權說”及“保權一控權均衡說”三個階段，可以在法律價值觀、政治體制、經濟形態(tài)這三個層次尋找歷史原因來說明這一變化。

(一)行政法核心理念隨法律價值觀的變化而變化

到目前為止，法的價值觀已經歷了義務本位—權利本位—社會本位這樣一個發(fā)展、演化過程。行政法核心理念發(fā)展的三個階段是與這一過程相吻合的。

1.義務本位與“保權說”:義務本位是指在權利與義務這一法的基本范疇之中，義務是目的，權利是手段。這種立法具有權利與義務不對等的特點。為了維護社會上層集團過多的權利即特權，而給社會廣大的下層公眾設定了過多的義務。所以這種義務的履行必須借助于外力，義務越多，這種外力就應越大。行政權作為一種最有效、最常用的國家強制力，在義務本位的法系統(tǒng)中，被統(tǒng)治者視為一種不可替代的、須臾不得離身的法寶。因此統(tǒng)治者希望行政權能被強化成為一種可以肆意踐踏個體權利的、無責任、無限制的權力?！氨唷崩砟钣纱诵纬伞４藭r，個體權利受到壓抑和排擠，行政權趨向無限擴大，權力的來源非出自法律，而是自我授權。

2.權利本位與“控權說.:權利本位指在權利與義務的關系中，權利是目的，義務是手段。這種法的特點是權利與義務對等。此時，秩序平等地體現(xiàn)著每個社會個體的權利，因此，社會個體對于義務的履行就有了主動性。權利本位法所面臨的最大任務已非秩序的維護，而在于保護法律主體的平等性，促進自由狀態(tài)的實現(xiàn)。權利本位價值觀則意味著社會個體對政府管理盡服從的義務，要以個體權利為界限。行政權若還是無限制、無責任地行使將勢必影響自由的實現(xiàn)。因此，.控權說”就成為反映權利本位價值觀的行政法核心理念。

3.社會本位與“保權一控權均衡說，:社會本位由權利本位發(fā)展而來.權利本位事實上是一種個人權利本位，這種立法大大刺激了財富的增長，但極端的個人權利本位易于加劇社會利益的沖突和對抗，帶來嚴重的社會問題.此時，社會的存在則成為法所日益關注的問題，權利本位開始過菠到社會本位。為了在個人和社會之間建立并保持一種均衡關系，行政權不得不注人進來，即行政權回歸于社會。由于社會本位與權利本位具有連續(xù)性和一致性，所以“控權”理念不可拋棄，但這種控制的方式應更加靈活，應在行政權適用范圍擴大和行政權能增加、增強的同時加以必要的限制。翻保權一控權均衡說”成為行政法的核心理念適應了社會本位價值觀的要求.

(二)行政法的核心理念隨政體類型的轉換變化而相應地轉換變化

與專制政體相對應的行政法核心理念是“保權說”;與民主共和政體相對應的行政法核心理念最初是“控權說介，后來發(fā)展為保權一控權均衡說”。

1.在專制政體中，整個國家權力掌握在同一集團之手，行政權沒有從中獨立出來，并且行政權事實上不是來自反映公意的法律而是來自于專制政府的自我授權。因此其權力運行是無規(guī)翔的，最高統(tǒng)治者任意決策，下屬在執(zhí)行中也毫無責任限制。專制的行政權只有益于少數(shù)人的特權，面有害于普遍的社會個體權利，其運行的阻力無疑是非常大的。為了排除阻力，權力所有者必須對行政權加以強化，這種需要反映在統(tǒng)治者與管理者的觀念上，首先就是將行政權加以神化。他們認為，行政權是一種傳統(tǒng)的神授的力量，不受任何既定規(guī)翔的限幼。因為立法權與行政權為同一集團所擁有，法律只不過是行政權的工具。比如，路易十五曾宣稱:‘膚之王冠受之于上帝，制定統(tǒng)治臣民法律的權力，唯膚是屬。”①類似這些觀念就構成“保權說”的行政法核心理念.

2.在民主共和政體中，行政權從公共權力中分離出來，并受到立法權、司法權的制約，這種政體設計是出于保護個體權利的目的.遠在羅馬奴隸共和時期，西塞羅就認為翻約行政權是共和政體的關鍵所在，他說:“因為執(zhí)政官的權力不是天然地賦予的權力，而是公民斌予的，當他獨自突起的時候，便應當看作是對公民權利的譜取和專斜因為行政權存在著侵犯人權的可能性，因此必須對它進行必要的限制。這種限制首先由法律加以規(guī)定，法律先于行政遂成為民主共和政體的一項基本原則。在18、19世紀，這一原則被嚴格地解釋為‘無法律即無行政”，議會把法律制定得極為周詳，行政機關無立法權，自由裁量權也是傲乎其徽。此時行政法的核心理念是“控權說”。

19世紀末2O世紀初，社會發(fā)展的高度復雜化使立法機關難以獨任立法之職，不得不授予行政機關一定的立法權和廣泛的自由裁量權，但是法律先于行政的原則并未被搶棄，而是在此基礎上被變通適用，“保權一控權均衡說，即是話晦該種需要的行政法理念.

(三)經濟形態(tài)變遷是行政法核心理念變遷的根本原因

自然經濟形態(tài)下，行政法的核心理念是保權說商品經濟形態(tài)下，行政法核心理念是一控權說扮，商品經濟形態(tài)進一步發(fā)展，則核心理念相應演化為“保權-控權均衡說。

1.在自然經濟條件下，占人口絕大多數(shù)的農民階級被固著于土地之上，為生存而終生忙碌，無暇顧及生存權以外的其它人權，這種經濟條件決定了他們只能作為政治客體，他們的權利要求不能直接在國家意志中得以休現(xiàn)，因面也就無力限制行政權。在這種情況下，經濟上占優(yōu)勢的地主階級、官僚階層及血統(tǒng)高貴的等級就完全地占據(jù)了政洽空問，成為政治主體，行政權成為他們攫取特殊利益的工具。

自然經濟是一種簡單再生產經濟，與這種生產、生活方式相對的社會結構也是僵化的、固定的.在西方，以人的依核關系為紐帶形成了等級制社會，國王通過各級貴族對勞動人民進行統(tǒng)治，國王的行政權雖受各級貴族制約，但對廣大勞動人民來說，行政權是無限的;在東方，以血緣關系為紐帶形成了宗法制社會，國王的行政權是無限的，它的觸角伸到社會各個角落。東方的專制制度較西方更加堅固，即使皇帝2O年不臨朝，專制統(tǒng)治照樣可以維持下去。因此可以說，專制政體是自然經濟條件下歷史的最佳選擇。在自然經濟條件下，.為君主所喜愛之物具有法律效力.;‘國王不能為非”;.夫為妻綱、父為子綱、君為臣綱”，這些觀念就必然成為深人人心的政治信條和生活準則，此時行政法的核心理念就只能是“保權說”。

2.商品經濟是在資本主文制度確立以后才開始成為一種占優(yōu)勢的經濟形態(tài)的。商品經濟符合人無限追求利益的本性，利益的實現(xiàn)通過交換來進行。它的基本原則是等價交換和公平競爭，因此商品經濟主張人權平等。

在自由競爭階段，經濟領域完全是私人活動的領域，由于勞動是人謀生的第一手段，面人人都有勞動的天贖，因面在觀念上認為人生而平等，即具有起點的平等權利。行政權的任務只應保護經濟主體的平等性，面不應無端干涉經濟生活，這種觀念有利于資產階級獲得更大的利益，于是“控權說，成為行政法的核心理念。

自由競爭大大激發(fā)了人的積極性、創(chuàng)造性，社會財富大大增加，但同時也導致了財富的不公平分配及資本的壟斷、集中。進人壟斷資本主義階段以后，資本主義內部利益沖突加以，同時無產階級的階級意識覺醒，不僅要求權利起點的平等，還要求過程、結果的平等，不僅要求經濟權利平等，還要求政治權利、社會權利的平等。為平息內部沖突、緩和階級矛盾，行政權被要求介人經濟生活和社會生活，“控權說”的理念顯然不能滿足這種需要，因此在“控權說”基礎上結合“保權說”而形成“保權一控權均衡說”.

二、行政法制度內容的變遷

法律價值觀、政治體制和經濟形態(tài)的歷史演化引起了行政法核心理念的變遷，在哲學意義上講，行政法核心理念的變遷過程是一個連續(xù)的辯證否定過程，因此每一種核心理念都對應著不同的制度內容，在形式上顯示出各自的特殊性，下面一一說明。

(一)“保權型”行政法的制度內容

“保權型”行政法以控制社會為目的，價值取向是行政管理法，即整個行政立法的重心在于強化政府和行政權力對社會的單向控制。因而，在制度設置上行政權居于支配一切的地位。只有自上而下的內部行政監(jiān)督，而無外部行政監(jiān)督，即社會對行政權的監(jiān)督;只有行政系統(tǒng)內部下級對上級的行政責任，而無行政系統(tǒng)對社會的外部行政責任。行政責任制度也不包括行政訴訟，其內容包括:

1.原則上行政權不受任何規(guī)則約束，而且法律是行政權的工具，因此其運行超越、違反規(guī)則時不負任何責任。

2.行政組織制度具有無規(guī)則、非專業(yè)化特點，有時官職甚至可以出賣，但強調下級服從上級，最終服從中央，使行政權一體化。

3.行政立法、執(zhí)法兩制度是合二為一的。立法具有隨意性，無立法程序的限制，也無立法監(jiān)督;執(zhí)法也少有來自社會的外部限制，且充滿對社會的懲罰色彩，側重于強制執(zhí)行和處罰手段的運用。

4.在行政程序上選擇控制模式③，該模式以控制下級行政機構，防止其偏離統(tǒng)治者意志為目的，其特點:(1)多層級的審批制度;(2)由上而下的監(jiān)察制度;(3)復雜的控告和抗告制度;(4)秘密的內部偵控制度。

(二)“控權型”行政法的制度內容

“控權型”行政法是以個體權利為目的，價值取向是管理行政法，即整個行政立法的重心在于加強社會公眾對政府謐用行政權力的防范和控制。因而，在制度設置上突出對行政權的限制，其制度內容一般包括:

1.把法律先于行政奉為首要原則，并嚴格解釋為“無法律即無行政”。因而，無行政立法制度，即禁止行政機關分享立法權，自由裁量權也有限得很。

2.行政組織必須依法建立。在西方，政府領導人一般通過按《選舉法》來進行的選舉產生;公務員一般要按《公務員法》的規(guī)定，經考試合格方可錄用。在我國，《選舉法》與《國家公務員暫行條例》的出臺標志著我國‘控權型，行政法時代的到來。

3.行政執(zhí)法過程中，行政機關必須無條件服從立法機關制定的法律，尤其是程序法，在西方被視為公平的保障。另外行政執(zhí)法的內容不僅僅是命令、禁止，在越來越多的情況下是斌與相對人某種權利，如許可和確認。

4一行政司法制度:一般有專門部門(行政機關內部、專門行政法院或普通法院)解決行政糾紛、行政爭議或行政案件，而且行政復議、行政訴訟都有嚴格的程序。另外，在訴訟中貫徹保護權利原則，如行政機關負舉證責任就體現(xiàn)了這一原則。

5.行政監(jiān)督制度得到完備。為保護公民權利，在設立內部監(jiān)督(包括上下級行政機關的互相監(jiān)督、行政監(jiān)察和審計監(jiān)督等)的同時，設立了強有力的外部監(jiān)督，包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會組織監(jiān)督等。

6.行政賠償制度建立并逐步完善。西方各國以過失責任為原則，綜合國情、公務員素質和行政效率因素確定賠償?shù)姆秶?shù)額、方式。這一制度的主要功能是對公民權利的救濟和違法行政的制約預防，是對行政權最有力的控制手段。

7.在行政程序上選擇權利模式④。該模式以保障個人、組織權益為主要目的，其特征是:(l)行政程序的設置以公平為目的，突出保護公民權利;(2)注意劃清行政職權與公民權利的界限;(3)主要行政程序都應有個人、組織的參與，其典型程序是聽證。

(三)“保權一控權均衡型”行政法的制度內容

“均衡型”行政法對“保權”與“控權”兩種理念加以均衡，既強調權利，又注重行政效率、行政程序。是“控權型”行政法充分發(fā)展的結果，體現(xiàn)了“保權”與“控權”理念在勢均力敵條件下的平衡。因而在制度設置上，首先肯定“控權型”行政法的行政組織制度、行政執(zhí)法制度、行政司法制度、行政監(jiān)督制度等主要內容，然后在此基礎上擴充和發(fā)展了如下制度:

1.仍將法律先于行政視首要原則，但已被變通適用，法對行政權的限制相當抽象籠統(tǒng)，確立了行政立法制度，自由裁量權也擴大了。

2.行政立法制度建立并完善起來。立法不能與高位階法律相抵觸，而且要嚴格按程序進行。

3.行政合同制度是一種全新的行政行為方式，將“契約”、“合同”這種私法領域中平等主體間常用的行為方式引人行政法領域，給行政權罩上一層溫和的色彩，更易于被相對人及社會所接受。既利于政府管理，又利于社會個體利益的實現(xiàn)。

4.行政賠償制度在‘’控權型”行政法基礎上由過失責任原則發(fā)展為無過失責任原則。行政機關不但要對違法行政承擔賠償責任，而且要對受合法行政行為損害的相對人承擔補償義務。

5.行政程序上選擇“權利與效率兼顧”的模式⑤。其特點:(1)既尊重公民權利，反對違法及不當行政，又賦予行政官員以更大的自由裁量權;(2)在程序足以體現(xiàn)公平的前提下，盡可能使行政行為過程步驟緊湊、簡便易行，注意程序的科學性;(3)在劃清行政職權與公民權利界限的前提下，注意明確行政官員的職權與職責。

經過以上分析可知:經濟形態(tài)導致相應的政體和法律價值觀的產生，從而最終與行政法核心理念和制度之間產生明顯的專屬性。不同的經濟形態(tài)必然產生出不同的行政法核心理念，核心理念又物化為不同的制度，這三者之間相輔相成與社會歷史同步發(fā)展。

在我國大力展社會主義商品經濟無疑是解放生產力的最佳選擇，但人們的思想受傳統(tǒng)文化中消極因素的長期影響，權利意識很差，無從產生“控權”理念。另外，在與計劃經濟相匹配的行政法律制度下，“政府決定一切”，經濟主體毫無自由可言。以上現(xiàn)狀，如不盡快改變，商品經濟難以發(fā)展。因此當前全社會，尤其是政府機關，應在對社會規(guī)律清醒認識的前提下，轉變觀念，尊重個體，培養(yǎng)權利意識，使“控權”乃至“均衡”觀念成為行政法核心理念。與思想建設相對應，在制度建設上，現(xiàn)在要立足于建立、健全“控權型”行政法制度，待社會發(fā)展對政府提出更多、更高要求時，再增設相應制度，逐漸轉為“均衡型”行政法制度。

【論文關鍵詞】行政法保權理念控權理念均衡理念

【論文摘要】歷史地考察，行政法核心理念已經歷了“保權理念”、“控權理念”、“均衡理念”三個階段，它們分別與法律價值觀、政體類型的不同歷史發(fā)展階段相對應，又為經濟形態(tài)所最終決定。不同的理念先后物化為不同的制度，即“保權型”行政法制度、“控權型”行政法制度、‘均衡型”行政法制度。就我國的行政法發(fā)展目標而言，“均衡型”行政法理念與制度應是一個努力的方向。

注釋:

①佑藤功(日)著《比較政治制度》(中譯本)法律出版社·第50頁。

②張宏生主編《西方法律思想史》，北京大學出版社，1982年版，第263、67頁-

③④③羅豪才主編《行政法學》，中國政法大學出版社，1989年版，第251頁(略作修改)。