行政執行權力配置探究論文

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全國人大常委會法制工作委員會從1999年3月著手行政強制法的調研起草工作，經過反復征求各有關方面的意見，多次修改，于2002年4月形成了《行政強制法（征求意見稿）》。該項工作具有極其重要和深遠的意義，這一點毋庸置疑。本文作者提出的觀點是，為了實現“對行政強制行為進行規范，既賦予行政機關必要的法律手段，進行有效的行政管理，維護公共利益和公共秩序，又避免和防止權力的濫用，保護公民、法人和其他組織的合法權益”之目的，不應該局限于“行政強制”，而應該全方位地架構行政執行制度。

一、問題的提出

在行政強制法的調研起草過程中，關于該法的名稱及適用范圍，學術界提出了多種選擇方案：有人主張制定行政強制法，其中包括行政強制執行與即時強制等內容；有人主張制定行政強制執行法，非執行性的強制措施及即時強制措施不宜納入立法范圍；還有人主張制定行政強制措施法，以解決目前行政強制措施領域執法混亂的迫切需要；也有人主張制定行政執行法，將所有行政執行的情形網羅其中，為全面實現依法行政奠定基礎。我認為，應該制定行政執行法，基于全方位的考慮，在充分賦予行政機關以各種執行手段的同時，為其設定較為全面而周密的程序。

圍繞該法的名稱及適用范圍的上述爭議，反映出學術界有關研究的多視角性，也反映出實踐中有關問題的復雜性。實際上，到目前為止，除了《行政強制法（征求意見稿）》明確地單獨使用“行政強制”這一術語外，行政法學界大多是將其作為定語來使用的，如行政強制執行、行政強制措施等。“行政強制”，是由行政強制執行、即時強制、行政調查等組成的一個復合概念，指行政強制主體為保障行政管理的順利進行，通過依法采取強制手段迫使拒不履行行政義務的相對方履行義務或達到與履行義務相同的狀態；或者出于維護社會秩序或保護私人（公民）人身健康、人身和財產安全的需要，乃至為了獲得行政上信息的需要，而對（私人）相對方的人身或財產采取緊急性、及時性或臨時性強制措施的具體行政行為的總稱。很顯然，盡管它是由多種制度組成的，但是，它仍然不是行政執行制度的全部，不能成為行政執行的一般法，而只能是行政強制的一般法。

在行政執行領域，日常行政管理中的大多數義務是由義務人自覺履行的。這種自覺履行，可能是自愿的，也可能是由于某種形式的“被迫”，但是，其表現出的是一種溫和而自覺的行為。在現代國家，特別是在福利國家、社會國家和行政國家等一系列概念得以廣泛確立和深化的情況下，創造參與型行政或互動型行政，已經成為發達諸國的共通趨勢。簡言之，對行政執行應該有一個較為客觀和全面的認識。除了行政強制主體通過強制手段確保行政上的義務得以履行外，義務人自覺履行相關義務也是行政執行的形態，而且是最廣泛和最重要的行政執行形態。通過立法，應該對有關行政執行的方方面面作出系統、全面而有效的規定。然而，在有關體制架構的過程中，對于如何創造出義務人自覺履行，實現參與型行政、互動型行政這一現代行政狀態，理論界和實務界普遍重視不夠，對行政執行制度欠缺全方位架構的視角。

《行政強制法（征求意見稿）》業已形成，該法的適用范圍亦基本得以確定：包括行政強制措施和行政強制執行兩方面內容。我認為，在這種情況下，雖然不能全方位地架構行政執行制度，但至少也應該從廣義上來理解行政強制這個概念。在立法中，不僅應對行政強制執行、行政強制措施作出規定，而且應該對即時強制、行政調查等重要的行政領域作出相應的規定，并且，對通過民事手段解決行政執行的補充機制亦應該有必要的規定。

關于我國現行的行政強制執行制度，《關于行政強制法（征求意見稿）的說明》將其總結為“以申請人民法院強制執行為主，行政機關自己執行為輔的制度”，并對這一制度予以充分肯定的評價。這反映出，在行政執行權力的配置問題上，學界和實務界普遍存在過于強調制約行政權，而主張將行政執行權力全面賦予法院的傾向。我認為，這是值得進一步探討和研究的問題。

限于篇幅等方面的制約，本文對上述問題不能全面展開論述，僅圍繞“以申請人民法院強制執行為主，行政機關自己執行為輔的制度”模式，就行政執行權力，尤其是行政強制執行權力的配置問題進行探討。

二、對我國行政強制執行現狀的把握和法律解釋學的應用

改革開放以來，中國在各行政管理領域的強制執行制度已初步建立，尤其是行政訴訟法頒布實施以來，行政強制執行制度不斷得以完善。理論界大多認為，我國行政強制執行制度呈現出如下特點：在主體上，形成了“以申請人民法院強制執行為主（原則），行政機關自己執行為輔（例外）”的特有執行模式；在手段上，直接強制遠遠多于間接強制；在程序上，則以法院“非訴訟化”的“申請與形式審查”為主要形式（非訴行政執行案件）；在監督與救濟方面，則以行政復議、行政訴訟與國家賠償為主要途徑。本文僅就其第一個特點進行探討。

所謂“以申請人民法院強制執行為主（原則），行政機關自己執行為輔（例外）”的特有執行模式，其根據是行政訴訟法第六十六條。然而，基于這一規定而總結出這樣一個結論，是欠缺科學性和說服力的。不僅這一結論在學理上是否能夠成立是值得深思的，而且，這種權力配置模式本身更值得認真反思。

行政訴訟法第六十六條規定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”在這里，我們可以從法律解釋學的角度對該條規定和人們所得出的模式展開剖析。

首先，從學理上看，前述結論是難以成立的。單從行政訴訟法第六十六條規定而導出“原則”與“例外”的關系，顯然不符合法律解釋學的一般邏輯規律。這里使用了“或者”一詞，并沒有規定前者為原則而后者為例外。根據法律解釋學的一般常識，“可以申請人民法院強制執行”并不意味著任何時候都可以申請執行，而是可以申請，也可以不申請，其裁量判斷權屬于行政機關。并且，從行政強制執行的客觀屬性來看，亦存在適合于申請執行和不適合于申請執行的諸多不同情形。是否適合于申請執行，應該由行政機關根據具體情況作出判斷。更何況，從“或者依法強制執行”的規定中并不能必然導出“例外”的結論。問題的關鍵在于，要視其所依之“法”的分布狀況和在行政管理實踐中的比重而定。

其次，其所依之“法”的分布狀況和在行政管理實踐中的比重，不應該僅僅依其所分布的領域的數量而得出結論。有人認為，“可以申請人民法院強制執行”前面沒有用“依法”來限制，而“或者依法強制執行”強調了“依法”，在沒有具體法律規定的情況下，則不能自行強制執行，但可以申請執行；而中國目前規定行政機關可以強制執行的法律為數不多，因而斷定行政機關自行強制是例外情形。這種推論顯然是不能成立的，其忽略了如下兩點：第一，并不能以是否附加“依法”來作出“原則”與“例外”的判斷，因為在現代法治國家，即使法律并沒有明文強調“依法”，有關行為同樣必須依法進行，而不能因而導出可以“任意”進行的結論；第二，目前法律賦予其自行強制執行權的海關、稅務、工商、公安等領域，在數量上雖然占整個行政領域的少數，但是，其在整個行政管理過程中的無比重要性是不容忽視的，尤其不容忽視的是上述幾個領域中與相對人發生關系的情況遠遠多于其他眾多領域有關情形的總和。因而，僅僅著眼于專業領域的數量導出結論，難免欠缺說服力。

三、“以申請人民法院強制執行為主（原則），行政機關自己強制執行為輔（例外）”體制的弊端

行政機關申請人民法院強制執行，即行政機關提出申請，法院進行合法性審查，在作出肯定性判斷的基礎上，由法院代替行政機關去具體履行強制執行事務。那么，這種體制下的行政強制執行究竟是行政行為還是司法行為，抑或是行政司法混合的行為？難道真能夠像目前通說所解釋的那樣，是行政強制執行權的延伸嗎？由于立法的滯后性等諸多原因，不僅在理論上存在諸多難以解釋清楚的問題，而且目前我國行政機關和法院在行政強制執行領域的權限劃分方面亦存在諸多問題。

（一）關于二者的強制執行權力的配置沒有明確、統一、合理的劃分標準。雖然從理論上可以確立如下大致的標準：一般情況下，對于緊急的、應及時采取行政強制執行的行政行為，由行政機關負責執行，而對于經過一段時間不會影響行政行為效果的行政強制執行，出于對行政相對人權益的保護，則由行政機關申請人民法院執行。然而，目前并沒有法律的明確規定，且這種具有很大的不確定性的標準本身又沒有一種裁量判斷的客觀尺度和具有客觀、公正性的判斷主體，導致實際執行中出現諸多弊端。

一方面，很多行政機關因沒有法定強制執行權限而不得不訴諸于法院，大量的申請執行案件嚴重影響了行政效率。享有自行強制執行權的行政機關對拒不執行行政決定的情況往往力不從心，難以達到迫使相對人履行義務的目的。例如行政處罰法規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以每日按罰款數額的3％加處罰款。如果沒有其他強制措施相輔助，僅憑此種執行罰是無法迫使相對人履行義務的。此外，諸如沒收違法所得、沒收非法財物等行政處罰及其他行政行為如何執行，則找不到相應措施。因此，要真正實現行政法上義務的履行，只能申請法院執行。享有自行強制執行權的行政機關尚且欠缺必要的手段，不享有自行強制執行權的行政機關執行起來就更為艱難，由于其沒有法律的一般授權，所有行政決定的執行都須申請法院，以至于一些數額較小又無爭議的罰款、沒收處罰或責令停止違法行為的處罰難以得到及時執行。目前，法律對行政強制執行手段的規定也不統一。有些行政行為的執行，只有直接強制手段，而無間接強制手段；有些相反，只有間接強制手段，卻無直接強制手段。這在實踐中導致難以及時、全面地實現行政目的的尷尬局面。而且，在這種制度架構中，也增加了法院的負擔，嚴重超出了法院所能承擔的限度。

另一方面，由于法院對行政機關申請執行的案件通常只是采用形式審查，而不是進行實質審查，使得很多申請執行案件的審查流于形式，不僅浪費了寶貴的司法資源，而且在客觀上使法院成了行政機關的執行工具。更有甚者，行政機關與法院“聯手”設立派出法庭、巡回法庭等機構，法院出名義，行政機關出錢、出辦公設施，共同實施強制執行，以至于難以劃分清楚哪些是行政職能，哪些是司法職能，往往使本來違法的行政強制執行披上了合法的外衣，極其不利于甚至嚴重損害了法院的形象和權威性。進而，法院既居中裁判，又親自執行，難以集中精力于法律、法規的學習、理解和掌握，在客觀上也必將影響其判案水準。

這些均說明，將行政強制執行權的主要部分劃歸法院，顯然是一種簡單化的處理辦法，不僅難以保障行政行為執行的公正和效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位嚴重不相符。

（二）不利于相對人的權利救濟。本來，人們出于保護相對人權益的良好愿望，為了對行政執行加以“合法性”的安全閥而架構起行政機關申請人民法院強制執行的機制。然而，在目前這種機制下，法院如果予以支持（現實中大多數申請執行案件得到法院支持并付諸于執行），則相對人很難獲得相應的救濟。因為其經法院程序后已經不再是原來的行政行為，對其不服的，亦不能請求行政復議；因為其不是行政訴訟，一般不進行口頭辯論，相對人和相關人的權益往往容易被忽略；因為其不是行政訴訟，對其不服的，亦不能提起上訴。雖然有惟一的申訴途徑，但現實中基本上難以達到“救濟”的水準。這種狀況與前述“在監督與救濟方面，則以行政復議、行政訴訟與國家賠償為主要途徑”的特點是嚴重背離的。

（三）不利于法制的統一。眾所周知，我國行政復議法和行政訴訟法都規定了復議、訴訟不停止具體行政行為執行的制度。若將行政訴訟法第六十六條的規定理解為“以申請人民法院強制執行為主（原則），行政機關自己強制執行為輔（例外）”的體制規定，則顯然將停止執行視為原則，而將不停止執行視為例外，人為地造成法制的不統一。根據德國的經驗，在行政強制執行領域，確立異議（行政復議、撤銷之訴）停止執行為原則，不停止執行為例外的體制，也許更有利于體現保護相對人的合法權益和控制行政權濫用的現代法治原理。但是，從我國目前的制定法來看，若要確立這樣的原則和例外的體制，至少需要對行政復議法第二十一條和行政訴訟法第四十四條予以全面修改。簡而言之，根據行政訴訟法第六十六條的“或者”規定而導出“以申請人民法院強制執行為主（原則），行政機關自己強制執行為輔（例外）”的結論，不僅不符合該條的法理邏輯規律，而且與其他條款規定的基本制度精神相悖，不利于法制的統一。

四、行政執行制度的模式與行政執行權力的配置

（一）從比較法的視角看行政執行權力的配置。關于行政執行的模式，人們可以從比較法的視角歸納出所謂行政執行模式、司法執行模式和行政、司法混合執行模式。雖然有司法執行模式，但在整個世界范圍內為數不多，大多數國家實行行政執行模式。并且，從執行權力的屬性來看，行政上的義務強制一貫是應該由行政權自身實施的，一旦由法院來負責其執行，那么，行政強制執行已不再屬于“行政”，而是司法執行了。

在被劃歸行政執行模式范疇的日本等大陸法系國家，司法執行的情形亦不能完全排除，但是，為實現行政的目的而由行政權借助于司法權的幫助，卻被限定為個別的例外情形。并且，法院的作用往往僅限于令狀，而并非直接擔負具體的執行工作。這是由法院的地位和使命所決定的。尤其值得注意的是，在日本，并不是僅僅著眼于“強制”，而是從確保行政上義務履行的需要出發，全方位地架構行政執行制度。在日本行政執行制度中，不僅重視對行政執行權的規定，而且更為重視對確保義務履行手段的賦予，在確立行政廳或者行政機關執行權時，注意尊重其所轄事務的基本規律，賦予其充分的裁量權。當然，有關程序機制的架構，亦是不可忽視的重要經驗之一。

即使在英美等少數實行司法執行模式的國家，法院也并不具體負責行政行為的具體執行，而是專司裁判，具體執行依然交由行政機關去完成。換言之，即使實施所謂司法執行，也不宜由法院直接而具體地承擔有關執行任務，法院的使命在于居中裁判，在于對行政執行的某些環節加以審查，并在審查的基礎上決定是否支持行政機關的某些執行手段或方法。而具體承擔行政執行任務實施的，不應該是法院，而應該是行政機關。簡言之，行政執行的主體應該是行政機關，而不是法院。

（二）從中國的現狀來看，實行行政執行模式有利于樹立法院的權威。如前所述，過多的申請執行案件，不僅超出了法院的正常承受限度，而且嚴重損害了其權威性和公正的形象。只有將行政執行權返還行政機關，法院才能夠居于比較超脫的地位，才能樹立權威和威信。即使為了制約行政權的濫用而要求法院有所介入，也應該將法院的介入范圍限定在個別情況下，且其介入也應該嚴格把握限度，即僅裁判，不具體承擔執行任務。

（三）行政執行模式有利于提高行政效率。從效率性、專業性、合理性等視角來看，只有將行政執行權返還行政機關，才符合行政管理的客觀規律，才能體現其本來的“行政性”，才能充分發揮行政機關的專業特長，穩定行政法律關系，維持良好的社會秩序，及時、有效、充分地實現行政目的。至于人們所擔心的行政機關濫用職權的問題，與確保行政強制等執行權由行政機關行使之間并無直接和必然的聯系。我們知道，對其進行監控，完全可以通過建立和完善一系列責任機制、程序機制以及保護私人利益機制，建立和完善有關救濟途徑和機制來應對。比如，在將行政執行權賦予行政機關的同時，設置請求臨時中止執行的保全性訴訟制度，讓法院應相對人的請求而介入對行政執行行為的審查，有利于在維護行政效率的同時制約行政權的濫用。換言之，由行政機關自行強制，再輔之以保全性訴訟等機制，則可望全面而有效地兼顧行政效率和私人利益。

（四）行政執行模式有利于相對人尋求救濟。針對行政機關的強制執行決定，相對人及利害關系人不服的，可以提起行政復議；對復議決定不服的，可以提起訴訟；或者直接提起行政訴訟；對一審判決不服的，可以提起上訴乃至啟動再審程序。為了制止行政執行的繼續，避免造成難以挽回的損失，可以借助于請求臨時中止執行的保全性訴訟（當然，目前我國的制度中尚欠缺此種機制，有待于盡快建立和完善）。總之，從救濟途徑的多樣化角度看，這樣顯然比申請人民法院強制執行這種機制要有利于相對人及利害關系人尋求救濟。

（五）實行行政執行模式，必須明確規定各種行政執行機關、強化行政執行方法、詳細規定其應遵守的執行程序。這實際上是現代行政法原理在行政執行領域的具體要求。在行政需要越來越多元化的現代國家，確保行政執行的實效性是無法回避的重要課題。同時，對于確保行政執行實效性的手段必須規范化、專業化、合法化。因此，在行政機關內部應設立專門負責的機關和專業人員來承擔行政執行的具體實施。對直接強制、執行罰、斷水、斷電等強制方法的依據和限度也應該明確作出規定。尤其應明確規定比例原則、執行期間的限制、終止執行事由等內容，建立健全聲明異議和保全性訴訟制度、損失補償制度，在確保行政效率性的同時，基于信賴保護的原理，最大限度地維護私人權益。

（六）實行行政執行模式，并確立行政指導前置制度，在賦予行政機關以充分行政執行權的同時，對其科以必須慎重行使該權力的義務。根據日本近年來的經驗，過分強調行政指導往往會導致難以確保行政執行實效性的結果，但適當運用行政指導的手段，卻有利于糾正違法，實現參與型行政和互動型行政，更好地體現民主原理。

（七）通過立法，賦予行政機關以確保行政法上義務履行的其他相關手段，在完善行政強制執行、即時強制和行政調查等基本制度的同時，架構具有相互補充功能的其他制度。尤其是在和民事執行制度的關系方面，應該確立有限的民事執行途徑對一定行政執行（特別是金錢債權）的有效性和合法性。當然，關于該制度的具體架構，需要在全面分析和研究行政執行制度的基礎上展開。這無疑是中國行政法學者面臨的一個重要課題。