行政執法研究論文

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內容提要：行政從“管理”到“執法”的轉變是我國二十多年經濟體制改革和政治體制改革的產物，是我國從幾千年的人治逐步走向法治的標志。行政的“執法”性質和“依法”特征是由國家實行市場經濟、民主政治和法治國家的發展目標和治國方略所決定的。“行政執法”在不同的場合可能有不完全相同的涵義，但其實質是行政主體實施行政行為要有法律根據，是執行法律（人民的意志）而不是執行長官的意志，是受法律規范、制約而不是任意所為。在未來一個相當長的時間，我們必須繼續推進行政執法改革。改革是全方位的，不僅涉及執法的方式、方法，而且涉及執法體制、執法范圍、執法目標及執法主體與執法相對人的關系，是整個執法機制的轉換。

關鍵詞：行政執法、行政管理、行政行為、行政體制、行政執法機制

一、偉大的轉變：從“管理”到“執法”

長期以來，人們一直將行政等同于管理。我國古書中所謂“召公、周公行政”，即指國家政務管理1。《漢語大詞典》對行政的釋義有二：其一為“執掌國家政權，管理國家事務”；其二謂“機關、企業、團體等內部的管理工作”2。可見，無論古今，行政均指管理，管理無論內外，均可謂之“行政”。在許多外國學者的著述和詞典、辭典中3，通常也將行政與管理等同，如德國學者平納特在其所著《德國普通行政法》一書中說，“行政”一詞常用于超出公法的其他地方，例如“家務管理”、“財產管理”等形式。這里提到的行政（作為行政法依歸的行政），乃是國家機器及其組織的“公共行政”（公共管理）4。原蘇聯行政法學者更是不僅將行政等同于管理，而且將行政法定義為“管理法”5。

行政雖然長期以來一直被人們視同于管理，或謂公共管理、國家管理。但在西方資產階級革命以前，行政通常指國家整個政務管理，是指管理整個國家事務，而在西方資產階級革命以后，立法、行政、司法三權分立，行政則僅指除立法、司法以外的國家管理。西方許多傳統的行政法學家都曾這樣給行政下定義：所謂行政，乃除立法、司法以外的一類國家（及其他公權力主體）職能（作用、活動、行為）6。至于作為行政的國家職能（作用、活動、行為）的實質和內容，則可歸結為執行與管理。所謂執行，可包括執行法律、政策、命令、指示、決議、決定，等等。所謂管理，可包括組織、指揮、命令、禁令、實施許可、征收、進行監督、檢查、對違規者給予處罰、強制，等等。

執行并不等于執法。執法在執行中的比重決定行政的性質。古代的行政雖然可界定為國家整個政務管理，但這是就廣義的行政而言。在古代，同樣存在狹義的行政，狹義行政不包括宏觀決策，宏觀決策是作為最高統治者國王（皇帝）的行為，而狹義行政則是國王之下的官僚機構執行國王的命令、指示，下級官僚機構執行上級官僚機構的命令、指示，對國家具體事務進行管理的活動。古代社會雖然也存在某些法律（一些國家的法律可能多一些，一些國家的法律可能少一些，卻不可能存在完全無法律的國家），但是，數量無疑很少（主要是刑法），而且，古代一般沒有由人民選舉產生的，反映人民意志的專門立法機關（像我國這樣的東方國家更是如此）。因此，古代官僚機構的行政主要是（或基本上是）執行最高統治者和上級官僚機構的命令、指示，而不是執行法律。即使其中有一星半點的執法因素，它也完全不能影響古代行政的整體性質。古代行政整體上只能是行政管理，而不可能是“行政執法”。

在現代，國家事務有了立法、行政、司法等的分權或分工。從理論上說，行政作為執行和管理，其執行主要應該是執行法律，其管理主要應該是依法實施法律。當然，除了法律以外，行政還要執行中央政府和上級政府制定的政策，執行本級行政機關所作的決議、決定，執行行政首長的命令、指示等。行政的職能和任務是多方面的。但不管有多少職能和任務，執法應該是現代行政的基本要素。但是，從事實層面說，由于各國的國情不同，民主法治的水平不同，執法在各國行政中所占的比重仍然是很不一樣的。有的國家執政者重視法治，在各個方面、各個領域都制定了比較完善的法律，因此，這些國家的行政主要是執法，其行政管理實質即是行政執法。而在另外一些國家，執政者輕視法律，他們習慣于以政策代法、以命令代法、以言代法。這些國家雖有立法機關之設，但多只重其形式而并不寄希望它發揮多大作用。這些國家自然不可能有完備的法律，既使有一些這樣那樣的法律，也并不準備真正使之付諸實施。因此，這些國家的行政主要不是執法，而是執行領導人的命令、指示，執行執政者的政策。其行政的實質是依領導人、執政者的隨心所欲，且往往是反復無常的意志管理社會，管理相對人，而不可能是行政執法。

我國在計劃經濟時代，國家機關也有立法機關、行政機關和司法機關之設，但作為立法機關的人民代表大會很少立法，甚至很少開會，很少制定和決議、決定。從而行政的基本職能和任務不是執法，不是執行人民代表機關的決議、決定，而是執行黨的政策，執行政府的計劃，執行領導人的指示，執行上級的命令等。行政的依據主要是紅頭文件和行政長官的指示、命令。直至七十年代末八十年代初，我國行政各領域（公安、工商、交通、城建、稅務、海關、貿易、商檢、環保、質監、計量、醫藥、衛生、文化、教育、科技、體育等）尚處于基本無法，甚至完全無法的狀態，此時的行政還只是“管理”（行政管理），而不是“執法”（行政執法）7盡管這個時期的行政管理與半個世紀或一個世紀以前的行政管理在內容和范圍上已經有了很大的變化，但性質上并沒有根本轉變。我國行政從“管理”到“執法”的轉變（即性質上的根本轉變）是從八十年代中期開始的。1984年，當時的全國人大常委會委員長彭真同志在一次與新聞界人士的座談會上明確提出我們國家要開始一個歷史性的轉變：“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”8。此后，國家立法，特別是行政領域的立法，明顯加快了步伐。1984年至1990制定的法律和重要行政法規就達幾百件之多。其中：

涉及公安管理的有：《公民出入境管理法》、《外國人出入境管理法》、《集會游行示威法》、《保守國家秘密法》、《治安管理處罰條例》、《消防條例》、《居民身份證條例》、《道路交通管理條例》、《民用爆炸物品管理條例》等；

涉及工商、稅務管理的有：《企業法人登記管理條例》、《廣告管理條例》、《工商企業名稱登記管理暫行規定》、《城鄉個體工商戶管理暫行條例》、《私營企業暫行條例》、《投機倒把行政處罰暫行條例》、《農業稅條例》、《工商統一稅條例》、《產品稅條例》、《增值稅條例》、《營業稅條例》、《資源稅條例》、《鹽稅條例》、《國營企業所得稅條例》等；

涉及外經、外貿管理的有：《外資企業法》、《中外合作經營企業法》、《涉外經濟合同法》、《進出口商品檢驗法》、《進口貨物許可制度暫行條例》、《邊境小額貿易暫行管理辦法》、《技術引進合同管理條例》等；

涉及醫藥、衛生管理的有：《國境衛生檢疫法》、《傳染病防治法》、《藥品管理法》、《公共場所衛生管理條例》、《醫療事故處理辦法》、《學校衛生工作條例》、《化妝品衛生監督條例》、《麻醉藥品管理辦法》、《醫療用毒性藥品管理辦法》、《精神藥品管理辦法》、《放射性藥品管理辦法》等；

涉及海關管理的有：《海關法》、《關稅條例》、《海關法行政處罰實施細則》、《海關工作人員使用武器和警械的規定》等；

涉及農業、林業管理的有：《草原法》、《森林法》、《漁業法》、《野生動物保護法》、《種子管理條例》、《家畜家禽防疫條例》、《獸藥管理條例》、《森林防火條例》、《森林病蟲害防治條例》等；

涉及土地、水、礦產資源管理的有：《土地管理法》、《水法》、《礦產資源法》、《河道管理條例》、《土地復墾規定》、《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》、《礦產資源監督管理暫行辦法》等；

涉及城建、環保管理的有：《城市規劃法》、《地名管理條例》、《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《風景名勝區管理暫行條例》、《環境噪聲污染防治條例》等；

涉及交通、郵電管理的有：《郵政法》、《水路運輸管理條例》、《航道管理條例》、《公路管理條例》、《漁港水域交通安全管理條例》、《鐵路運輸安全保護條例》、《鐵路交通檢疫管理辦法》、《民用機場管理暫行規定》、《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》等；

涉及教育、科技、文化、體育管理的有：《教育法》、《高等教育管理職責暫行規定》、《普通高等學校設置暫行條例》、《掃除文盲工作條例》、《高等教育自學考試暫行條例》、《學校體育工作條例》、《幼兒園管理條例》、《廣播電視設施保護條例》、《水下文物保護管理條例》、《關于嚴禁淫穢物品的規定》、《專利法》、《技術合同法》、《科學技術進步獎勵條例》、《關于技術轉讓的暫行規定》、《關于進一步推進科技體制改革的若干規定》、《實驗動物管理規定》、《國家體育鍛煉標準施行辦法》等；

涉及國防、外事管理的有：《兵役法》、《中國人民解放軍軍官軍銜條例》、《中國人民解放軍現役軍官服役條例》、《軍事設施保護條例》、《征兵工作條例》、《中國人民解放軍現役士兵服役條例》、《外交特權與豁免條例》、《外國記者和外國常駐新聞機構管理條例》等。

至上世紀九十年代以后，我國進一步加快了行政法的立法步伐，不僅部門行政法逐步趨于完善，而且開始逐步制定和健全作為行政法基本體系架構支柱的基本法，如《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政監察法》、《立法法》、《國務院組織法》、《地方組織法》以及即將出臺和正在制定的《行政許可法》、《行政強制法》、《行政程序法》等。

作為行政法基本體系架構支柱的基本法不完全同于部門行政法。首先，部門行政法只適用于相應行政管理部門或領域，而行政基本法適用于所有或多個行政管理部門。如作為部門行政法的《治安管理處罰條例》只適用于公安管理的治安管理領域，而作為行政法基本法的《行政處罰法》則適用于所有行政管理部門（公安、工商、海關、稅務、文化、教育、科技等）的行政處罰，作為行政法基本法的《行政程序法》更是不僅適用于所有行政管理部門的行政處罰，而且適用于所有行政管理部門的所有行政行為。其次，部門行政法通常只為各行政部門的行政管理提供法律依據，而行政基本法同時為整個行政法制監督、行政責任和行政救濟提供法律依據，例如，《行政監察法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》即為對行政行為的監督，對行政機關及其工作人員違法、失職行為責任的追究，對合法權益受到侵犯的行政相對人的救濟提供了法律依據。第三，部門行政法為行政從“管理”轉化為“執法”提供了直接的動力和條件，沒有部門行政法，執法即失去了前提：相應部門，相應行政領域沒有法，無法可執，則只能按政策辦事，按長官指示辦事，“管理”不可能轉化成“執法”；而行政基本法則為部門行政法的健全、完善提供了動力和條件，因為行政復議、行政訴訟、國家賠償啟動了對各部門行政行為的合法性審查，如果某部門行政法不健全、完善，敗訴，賠償的壓力就會促使該部門盡快去健全、完善該部門行政法，而《行政程序法》一類的行政基本法亦可以指導部門行政法的健全、完善。

改革開放二十多年來，我國各個行政管理部門和領域都已陸續出臺了不少法律、法規和規章，雖然尚未達到健全、完善的程度，某些部門（如新聞、出版、結社等）可能還很不完善，但整體上應認為已初步實現了有法可依。就行政基本法而言，作為構成行政法體系的支柱的基干法律，現在大多數也已制定出來了，并且由這些法律設計的制度（如行政復議制度、行政訴訟制度等）也已陸續開始運作。因此，我國的行政在整體上應認為已初步實現了由“管理型”到“執法型”，由“人治型”到“法治型”的轉變，“行政管理”在很大程度上已轉化成了“行政執法”。

行政由“管理”到“執法”的轉變是一項具有重大歷史意義的轉變。首先，這一轉變反映了民主政治對行政的要求。民主，意味著人民當家作主，政府和政府機關工作人員是人民的公仆。政府執行行政職能不應是以“主人”的身份“管理”人民，而是受人民的委托，根據人民的意志辦理國家內政外交事務。因此，在民主制度下，行政的實質是執行人民的意志，而人民意志的集中體現是法律，故民主制度下的行政的實質即是執法。其次，這一轉變反映了現代科學對行政的要求。科學行政，意味著行政要尊重和遵循事物的客觀規律性，避免主觀武斷，隨心所欲，而法律則通常是通過嚴格的立法程序，通過慎重討論，廣泛聽取各方面意見，盡量反映民意，盡量反映客觀規律的產物。因此，政府和政府機關工作人員依法律行政，即能使其行為較好地符合客觀規律，防止重大失誤，并避免因主觀隨意性造成重大失誤而給國家和人民生命、財產和利益造成重大損失。第三，這一轉變反映了市場經濟對行政的要求。市場經濟是法治經濟，政府與市場主體的關系是法律關系，政府必須依法對市場進行干預和調節，政府不能像在計劃經濟時代一樣，隨意給企業發號施令，隨意命令企業做什么，不做什么。在市場經濟體制下，政府要求市場主體做什么和不做什么都必須有法律根據。從而它向市場主體提出這些要求即是“執法”，而不同于計劃經濟體制下“命令－服從”式的“管理”。第四，這一轉變反映了現代文明（政治文明和精神文明）觀念對行政的要求。一國行政的模式－—“管理”模式還是“執法”模式，或者說“人治”模式還是“法治”模式－—首先決定于一國的國體和政體，決定于一國的政治制度和經濟制度，但它同時也決定執政者的文明（政治文明和精神文明）觀念。執政者具有專制、獨裁的觀念，必然極力推行人治，推行“管理”型、“統治”型行政，執政者具有現代民主觀念，必然努力實行法治，實行“執法”型、“服務”型行政。我國行政逐步由管理”到“執法”的轉變可以認為正是我們的執政者觀念逐步轉變的體現。二、行政執法的涵義：行政行為之全部或一部？

關于行政執法，目前我國法律實務界和學術界對之內涵和外延有不同的界定。有的將之等同于行政行為，謂行政執法乃行政行為之全部；有的將之區別于行政行為，謂行政執法僅為行政行為之一部。至于一部之大小，又有各種說法，有僅指行政行為中的行政處罰的，有指行政監督檢查加行政處罰的，有指行政監督檢查加行政處罰再加行政執行（主要指強制執行）的，還有認為行政審批亦應屬行政執法范疇的。總之，有關行政執法的概念，存在著廣義、較廣義、狹義、較狹義的不同認識和主張。

許崇德、皮純協教授主編的《新中國行政法學研究綜述》歸納了行政執法廣義論的觀點：“行政執法是就國家行政機關執行憲法和法律的總體而言的。因此，它包括了全部的執行憲法和法律的行為，既包括中央政府的所有活動，也包括地方政府的所有活動，其中有行政決策行為，行政立法行為以及執行法律和實施國家行政管理的行政執行行為”。9

羅豪才、應松年教授主編的行政法教科書《行政法學》提出了行政執法較廣義的觀點：“行政執法是行政機關執行法律的行為，是主管行政機關依法采取的具體的直接影響相對一方權力義務的行為；或者對個人、組織的權力義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為”。10

楊惠基先生所著《行政執法概論》一書對“行政執法”的界定則是較狹義的：“行政執法是指行政機關及其行政執法人員為了實現國家行政管理目的，依照法定職權和法定程序，執行法律法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利義務的行為”。行政執法不包括“行政機關制定行政法規和規章等行政立法行為”以及“解決和處理爭議和與行政管理密切相關的民事爭議的行政司法行為”，“行政執法是與行政立法、行政司法相對應的”。11

國務院辦公廳2002年10月11日轉發中央編辦的《關于清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法試點工作的意見》中使用的“行政執法”顯然是狹義的涵義，即僅指政府部門監督檢查、實施行政處罰等職能。該文件提出，要“將制定政策、審查審批等職能與監督檢查、實施處罰等職能（即行政執法）相對分開”，“將監督處罰職能（即行政執法）與技術檢驗職能相對分開”。也就是說，行政執法不包括制定政策、審查審批和技術檢驗，而僅指監督檢查和實施處罰。12

原國家經貿委法規司2002年7月23日完成的《關于國家經貿委行政執法職責調查情況的報告》中使用的“行政執法”則屬較廣義的范疇，“具體包括行政許可、行政處罰、行政確認、行政裁決和行政強制等職責”。13

交通部科技教育司、體改法規司和上海海運學院2002年12月20日完成的《交通行政執法綜合實施模式研究報告》中使用的“行政執法”概念的內涵似乎更豐富些，外延似乎更廣泛一些：“行政執法是行政機關為實現行政管理職能，依據法律、法規、規章以及其他規范性文件的規定，通過命令、許可、提供指導、訂立合同等方式，針對特定事物所作的影響相對人權利義務的行為”。14

北京市海淀區人民政府2003年1月16日提出的《綜合執法改革思路》中使用的“行政執法”概念則主要指行政處罰及與之相關職能，原則上不包括行政審批。《思路》中有一節專門闡述執法與審批的關系，提出處理二者關系遵循下述五項要求：（一）凡按照權限實行層級管理的審批事項，原則上誰審批誰負責；（二）如果是審批與執法（處罰）相分離的，執法部門對審批事項有知情權，審批機關要通過正常的工作機制通報執法部門；（三）凡涉及海淀區域內有關事項的市級審批，區政府有知情權；（四）對已知審批項目，執法部門要及時行使監管職權，審批不當，執法部門有監督反饋建議權；（五）在審批與管理和執法的關系上，區政府與街鄉（鎮）的關系和處理原則同上述要求。15可見，《思路》是將審批與執法并列，而不是將審批納入“執法”范疇之內的

以上關于行政執法概念的理解、認識、界定和實際使用，何者正確，何者是錯誤的呢？我們能否在其中找出或歸納出一個關于行政執法的唯一正確的，能為學界和實務界普遍接受，并能適用于任何時間、任何地點的普遍性的定義呢？恐怕不能。因為社會科學不同于自然科學，人們研究的許多問題往往不是或不只是“是什么”的問題，而是或主要是“應該是什么”的問題。對“應該是什么”的問題往往難于有唯一正確的和普適的答案。人們對這類問題雖然也能達成共識，但這種共識往往是以特定時間、地點和條件為前提的，離開了特定時間、地點和條件，其共識就可能不再存在。就“行政執法”這一概念來說，在不同的場合，針對不同的事物，人們對它的內涵和外延會有不完全相同的界定。這種不完全相同的界定在社會科學中，在法學中應該是允許的。當然，在特定的場合，我們使用任何概念必須確定。否則，我們就會出現形式邏輯混亂，人們之間就無法進行思想的或學術的交流，說話者就不可能說清楚任何問題和不可能讓別人明白你所說的任何問題。

人們通常在下述三種場合使用“行政執法”，并賦予其以相應的涵義：

其一，為說明現代行政的性質和功能而使用“行政執法”。此種場合使用這一術語，旨在強調，（一）行政是執法，是執行法律，而不是創制法律，因此，行政從屬于法律；（二）行政是執法，是依法辦事，而不是和不能唯長官意志是從；（三）行政是執法，是基于法定職權和法定職責對社會進行管理，依法作出影響行政相對人權利義務的行為，而不能對相對人任意發號施令，對相對人實施沒有法律根據的行為。在這種場合，在這個意義上，“行政執法”即等于“行政”。

其二，為區別行政的不同內容而使用“行政執法”。在行政法學研究中，許多學者習慣于將行政的內容一分為二或一分為三。一分為二即將行政的內容分為兩類：一類為制定規范行為（行政機關制定規范的行為在性質上不同于立法機關的立法行為，在實質上仍屬行政而不屬立法）；一類為直接實施法律和行政規范（包括行政法規、規章和其他規范性文件）的行為。前者謂之“行政立法”，后者謂之“行政執法”。一分為三即將行政的內容分為三類：一類仍為制定規范行為，另兩類即將前述“行政執法”行為再一分為二：一類為直接處理涉及行政相對人權利義務的各種事務的行為；一類為裁決行政相對人與行政主體之間或行政相對人相互之間的與行政管理有關的糾紛的行為。在這兩類行為中，前者仍謂之“行政執法”，后者則謂之“行政司法”。在這種場合，在這個意義上，行政執法只是行政行為的一類。

其三，作為行政行為的一種特定方式而使用“行政執法”。行政行為有各種各樣的方式，如許可、審批、征收、給付、確認、裁決、檢查、獎勵、處罰、強制等。在行政實務界，人們一般習慣于將監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式稱為“行政執法”。某種行政行為方式被確定為“行政執法”并無完全統一的標準，大致的依據有：（一）法律、法規或規章對這類行為的條件、標準、程序以及相對人的權利、義務和違法責任通常有比較明確的規定，便于理解和適用。從而實施這類行為一般較為快捷，許多情況下是當場發現問題，當場處理。而行政機關實施許可、審批、征收、給付行為，往往需要較多時間：幾天、十幾天、幾十天，甚至更長時間；（二）這類行為的目的通常是直接維持某一行政管理領域（如治安、交通、城建、環境、衛生、文化等）的秩序，而行政征收、行政給付等行為的目的并不直接與秩序相關，更多地是為了保障公正，協調國家、社會公共利益與私人利益的關系；（三）這類行為通常由相應行政機關中一個相對獨立、相對專門的機構（如執法局、執法處、執法大隊等）行使，而行政審批、許可等行為通常由相應行政機關內的一般業務主管機構辦理；（四）這類行為通常在行政機關辦公室之外進行，執行公務的地點往往是流動的和不固定的，而且實施此類公務的人員一般統一著裝（人們戲稱為“大蓋幅”）和佩戴專門標志，而行政機關公職人員辦理其他公務通常在固定的辦公地點進行，一般也不要求統一著裝；（五）這類行政行為與行政相對人關系最為密切，最經常、最廣泛地涉及相對人權益，也最易于侵害相對人權益。因而這類行為的實施最直接影響人民對政府的評價，對政府的信任。也正因為如此，政府對這類行為特別重視，通過制定很多規范性文件（如中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法試點工作的意見》及國務院辦公廳2002年10月11日轉發此《意見》的通知）對之加以規范。根據各級政府規范性文件的規定和實踐中的作法，歸入“行政執法”的行政行為方式大致包括：檢查、巡查、查驗、勘驗、給予行政處罰、即時強制、查封、扣押及采取其他強制執行措施等。可見，在這種意義上，行政執法只是行政主體采取特定方式實施的部分行政行為，其范圍不僅小于第一種場合使用的行政執法，而且也小于第二種場合使用的行政執法。

因此，我們在探求“行政執法”的涵義時，一定要明確使用者是在什么場合使用這一概念。只有明確了使用者使用該概念的場合，我們才能比較準確地把握其所使用概念的內涵和外延。同樣，我們自己在使用“行政執法”這一概念時，也應首先明確自己使用的場合，然后再決定自己在何種意義上使用這一概念，以不至于發生邏輯混亂。

本文多在第一種意義上使用“行政執法”，但有時也會在第二、三種意義上使用。各種場合具體使用賦予該概念的涵義，作者將在上下文中予以明確。三、行政執法的改革：方式變革或機制轉換？

自上世紀七十年代末以來，中國進入了改革的時代：經濟改革、政治改革、行政改革，以及文化改革、教育改革、科技改革，等等。改革席卷了中國社會的各個領域，改革使中國社會發生了翻天覆地的變化。

什么是行政執法改革，行政執法改革與其他改革是什么關系，行政執法改革包括哪些內容，是管理方式、方法的變革，還是行政管理體制、行政執法機制的轉換？從“管理型”、“人治型”行政到“執法型”“法治型”行政，這顯然不只是一個單純管理方式、方法變革的問題，盡管其中包含著管理方式、方法的變革，并且，管理方式、方法變革在整個行政執法改革中也占有重要地位。

中國在二十世紀末開始，二十一世紀仍方興未艾的行政改革是涉及行政目標、行政體制、行政職能、行政作用方式、行政程序等的全方位的改革。在這種全方位的改革過程中，整個行政執法機制在逐步轉換。

中國的改革是從經濟領域開始的，經濟體制改革孕育和催生了政治體制、行政體制和中國整個社會的改革。就行政體制來說，其與經濟體制有著極為密切的關系：與計劃經濟體制相適應的必然是“管理型”、“人治型”行政，而與市場經濟體制相適應的只能是“服務型”、“法治型”行政。

在計劃經濟體制下，行政的中心任務和目標是保證國家計劃的實現。計劃就是政治，計劃就是法律，行政必須以計劃為出發點和歸宿。根據這種計劃邏輯，人的權利、自由和幸福只是第二位，是從屬性的。因為計劃是黨和人民政府制定的，黨和人民政府天然代表了人民的最根本利益，人民無疑應該相信黨和人民政府，相信、服從、執行黨和人民政府制定的計劃。行政的中心任務自然應是領導和組織人民在各個領域，各個部門、各個單位實現國家計劃，如企業實現生產計劃，學校實現教學計劃，科研機構實現教學計劃。至于這些計劃是否科學，是否符合客觀規律，是否能產生預期的經濟和社會效益，是否能增進人民的福祉，行政是無須過問的，行政也沒有法律責任采取相應形式、途徑、程序（如論證會、聽證會等）保證相對人對計劃的參與，以保證計劃的民主性和科學性。總之，行政就是一層一層、一級一級地貫徹和執行上級指示，一層一層、一級一級地貫徹和執行上級的計劃。

在計劃經濟體制下，行政的范圍幾乎是無邊無際的，政府幾乎無所不管，一切企業、事業組織、社會團體和公民個人的一切活動、一切行為幾乎都直接或間接地被置于政府和單位（單位實質是“小政府”）的管轄之下。政府管企業的人、財、物、產、供、銷；管學校、醫院、研究所的吃、喝、拉、撒、睡；管公民個人穿什么衣服（如不準穿喇叭褲），留什么發型（如不準燙發），戀愛談什么對象（如干預黨員和積極分子青年與“四類分子”子女談戀愛），等等。政府和單位如同一個傳統家庭的家長，個人的一切他都要過問，都要干預。小平同志曾經說，在那種體制下，各級領導機關“管了很多不該管、管不好、管不了的事”16，政府無所不能、無所不管，結果導致整個社會失去活力，經濟停滯，政府失靈。

在計劃經濟體制下，行政主體與行政相對人的一般關系是命令－服從的關系，行政更多地具有管理、命令、強制的色彩，而較少有服務、指導、合作的理念融入其中。政府通常直接向企業、事業組織、社會團體，乃至公民個人發號施令。個人附屬于單位，單位附屬于政府。政府不僅通過計劃對國家實行宏觀管理，而且通過各種紅頭文件、命令、指示對單位實行微觀管理，單位對個人實行直接控制。這種管理體制對于保障和維護“秩序”也許是有效的（那時很少需要現時這種狹義的“行政執法”來維持秩序），但是那種“秩序”是以犧牲人的個性、權利、自由，抑制人的主動性、積極性、創造性，從而窒息社會的活力，扼制經濟發展的潛力，阻礙生產力的發展為代價的。

很顯然，計劃經濟體制下形成的，且適應計劃經濟體制的上述行政管理機制不可能適應市場經濟。要建立和發展市場經濟體制，就必須改革和轉換整個行政管理機制，即不僅要改革行政管理的方式、方法，而且要改革行政管理的體制，轉換行政管理的職能，乃至改變行政對社會、經濟、文化作用的目標、范圍和方式。

首先，市場經濟體制要求政企分開，企業對自己的生產、經營必須享有自主權，政府不能直接干預企業的人、財、物、產、供、銷。為此，行政必須變以直接管理為主為間接管理為主，盡可能以宏觀調控代替微觀干預。政府更多地需要運用法律手段，而不是運用紅頭文件、行政命令對相對人發號施令。市場經濟體制下的行政管理方式具有以下特征：其一，以法律規定行政主體和行政相對人各自的權利義務，使二者的關系由純行政上的命令－服從關系轉化為法律上的權利義務關系；其二，既然雙方權利義務是法定的，行政主體對相對人的管理就應當依法進行，依法行政、依法執法是市場經濟體制對行政的必然要求；其三，行政相對人有權通過多種途徑和形式參與行政管理，行政主體實施任何涉及行政相對人權益的行政行為，都必須事前通知相對人，聽取相對人的意見，除非法律、法規有相反的規定；其四，行政執法要遵循正當法律程序，即公開、公正、公平的程序。行政主體實施行政執法，事前要向相對人公開相應執法行為的標準、條件和其他有關資訊，執法過程中要遵循回避、不單方接觸、平等對待（如通過招標、投票、拍賣等實施有關行政執法行為）和信賴保護、比例原則等要求；其五，為行政相對人提供有效的救濟途徑，任何行政執法行為，無論事前設定了多么嚴格的程序要求，仍難免發生這樣那樣的偏差和瑕疵，給行政相對人的權益造成這樣那樣的損害。因此，法律為相對人提供各種有效的救濟途徑（如行政申訴、行政復議、行政訴訟、行政賠償等）是必要的。市場經濟體制下的行政管理與計劃經濟體制下的行政管理的區別不僅在于法律是否為行政主體實施行政執法行為設定了事前、事中的嚴格的正當法律程序，而且，還在于法律是否為權益受到行政主體行政行為侵犯的行政相對人提供了有效的救濟途徑。

其次，市場經濟體制對計劃經濟體制下政府的地位和目標提出了挑戰。在市場經濟體制下，政府不僅是管理者，而且更是服務者。管理相對于服務只是手段，服務相對于管理乃是目的。政府管理的目的不僅是秩序，而且更是企業、組織的效益，個人的自由、幸福。管理相對于效益、自由、幸福只是手段，效益、自由、幸福相對于管理乃是目的。政府的此種地位、目標是由市場經濟體制所決定的，而政府的此種地位、目標又決定著政府行政執法的整個模式：政府對于行政相對人不再是高高在上的，不再被神化為人民利益的天然代表，不再能隨意向相對人發號施令。政府對于市場來說，其作用只是為了彌補市場的缺陷、失靈而對市場提供一定規制，為了克服市場的“信息不對稱”和“外部性”而向社會提供某種“公共物品”。政府對于公民來說，政府只是公民為了獲得秩序和保障其權利、自由而創造的一種設施，一項工具。政府的創設是為公民、為市場服務的。政府為了實現公民和市場主體創設政府的目的，在執法過程中有時要對特定市場主體，特定公民個人采取強制措施，實施行政處罰等，但這種強制、處罰不是目的，而是手段。行政主體如果為強制而強制，為處罰而處罰，甚至為了自己的利益而實施行政執法行為，或為了實現某種“秩序”而無視和侵犯行政相對人的權益，那就是政府“異化”。事實上，在健全的市場經濟體制下，這種“異化”現象雖然難以避免，但難于形成“氣候”。因為市場主體有強大的財力支持，公民（分別構成不同的利益團體）有強大的代表機關支持，他們在認為自己的權益受到行政主體違法侵犯時，會隨時向行政主體討“說法”。甚至直接“抵制”其侵犯，而不像在計劃經濟體制下那樣，人微言輕，個人只能服從集體，服從單位，服從政府，服從國家。集體，單位，政府、國家的利益就是個人的利益，個人是為了集體，單位，政府、國家而活著，而不是集體，單位，政府、國家為了個人而存在。

再次，市場經濟體制下行政管理的范圍和權限發生了重大的轉變。前已述及，行政由“管理”轉變為執法，這主要是行政方式的轉變。行政由主要追求“秩序”，主要追求集體，單位，政府、國家利益轉變為主要追求效益、權益，主要追求為相對人服務，這主要是行政目標的轉變。就整個行政執法機制而言，除了目標、方式以外，還有一個重要要素就是其作用的范圍：行政究竟管哪些事，不管哪些事，其權限的界限在哪里。市場經濟體制下行政的范圍和行政權的界限與計劃經濟體制下是很不相同的。計劃經濟體制下，政府萬能，行政無所不管。而市場經濟體制下的政府是“小政府”、“有限政府”，政府只行使為消除“外部性”和“信息不對稱”等而提供“公共物品”等必要的和有限的公共職能。那么，政府在計劃經濟體制下原有的那些職能到哪里去了呢，是不是完全廢棄或全部被送進了歷史博物館了呢？顯然不是。傳統行政管理體制（或稱“行政國家”體制）下政府的職能有許多確實是不必要的，是屬于行政相對人自由、自主、自治的范疇。這些事政府就不該管，不僅政府不該管，其他公共組織、社會團體也不應該管。對于這些政府職能，當然只能廢棄，只能送進歷史博物館。但是，傳統行政管理體制下政府的某些職能，對于現代市場經濟體制下的政府來說，可能是不必要的，但對于社會來說，卻仍然是必要的。如果社會沒有一定的組織來管理這些事務，社會的某一領域可能會出現“無序”，市場和社會的運轉可能會出現“失靈”。在這些方面，政府職能和行政權不是完全消失，而是向社會轉移，或與社會分享。例如，農村村民的公共事務、公益事業管理、民間糾紛調解、村民生產的服務和協調、村民集體所有土地和其他財產的管理等職能就轉移給農村基層自治組織――村民委員會行使，而有關農村社會治安維護等職能，則由政府和農村基層自治組織共管，政府為主，村民委員會協助。17城市社區居民的公共事務、公益事業管理、民間糾紛調解、社區服務活動、服務事業的興辦、相應財產的管理等職能就轉移給城市基層自治組織――城市居民委員會行使，而有關城市社區內社會治安維護、公共衛生、計劃生育、優撫救濟等職能，則由政府和城市基層自治組織共管，政府為主，居民委員會協助。18又如，在行業管理方面，政府將傳統上由政府主管的許多行業管理職能轉移給行業自治組織（如律師協會、醫師協會、注冊會計師協會等），如市場準入、職業資格確認、監督檢查、投訴受理與處理、糾紛裁決乃至對組織成員的處罰制裁，都可能逐步轉移給行業組織行使，或在完全轉移之前先由政府與行業自治組織共同行使。另外，在資源和環境保護領域，在社會救濟領域，許多社會團體、組織（如綠色和平組織、慈善組織、工會組織等）分享了政府的相應職能。總之，在現代市場經濟體制下，政府傳統行政職能中的許多職能（全部或部分）已經或正在轉移給社會。這些職能并沒有廢棄，這些事還得有人做，但不能再由政府做，至少不能再全部由政府做。因為實踐已經證明，政府做這些事不僅做不好、效率低下，而且滋生腐敗。

綜上可見，我國自上世紀后期開始，現在仍方興未艾的行政執法改革（廣義的行政執法改革即相當于行政改革）是一次全方位的改革，其不僅涉及到行政管理的方式、方法，而且涉及到行政的范圍、國家行政與社會公行政的關系，進而涉及到行政的目標、宗旨，是機制的整體轉換。當然，這種轉換不是一天兩天、一年兩年能完成的，而是需要一個長時期的過程，我們現在的改革正處在這個過程中。

注釋:

1參見夏書章主編：《行政管理學》，山西人民出版社1985年版，第1頁。

2參見羅竹風主編：《漢語大詞典》，漢語大詞典出版社2000年版，第915頁。

3參見《新英漢詞典》，上海譯文出版社1985年版，第15頁；《俄華大辭典》，時代出版社，1956年版，第11頁。

4參見［德］平納特著，朱林譯：《德國普通行政法》中國政法大學出版社1999年版，第15頁。

5參見［俄］瓦西林科夫主編，姜明安等譯：《蘇維埃行政法總論》北京大學出版社1985年版，第1－4頁；

［俄］波巴瓦伊著：《蘇維埃行政法總論》，法律文獻出版社1982年版，第1頁。

6參見［美］古德諾著《政治與行政》，［德］奧托．邁耶、薩爾魏、阿恩特文、弗萊納等人所著德國行政法著作以及［日］南博方、室井力、鹽野宏等人所著日本行政法著作。

7“行政管理”與“行政執法”在字面涵義上并非是對立的，在現代，行政管理應該和必須通過行政執法實現，行政執法就是實施行政管理。但是這里使用“行政管理”與“行政執法”是將二者作為行政的兩種模式，賦予了二者某種對立的涵義：“行政管理”是指人治狀態下的行政，此種行政以長官意志為依歸；“行政執法”是指法治狀態下的行政，此種行政以體現人民意志和利益的法律為依歸。

8見《人民日報》1984年4月8日第一版。

9許崇德、皮純協主編：《新中國行政法學研究綜述》，法律出版社1991年版，第293頁。

10羅豪才主編，應松年副主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1989年版，第133頁。

11楊惠基著：《行政執法概論》，上海大學出版社1998年版，第1－3頁。

12參見該《意見》第二、三項。

13見該《報告》第一部分。

14見該《研究報告》中“主報告”部分的“引言”。

15見該《改革思路》第五部分第三節第四項。

16見《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第328頁。

17參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第2、5條

18參見《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第3、4條