行政權力制約問題研究論文

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摘要

行政權力的主體從以往的認識來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權力的行政組織機構，通常包括國家行政機關和法律、法規授權的非行政機關的組織。從理論上講它并無不妥，因為行政權力是國家權力或稱公共權力，它不屬于任何個人，即使這種權力由任職于行政機關中公務人員來實際行使。但他們是代表國家行政機關，其權力行使的法律后果也歸屬于行政機關。但是，如果研究行政權力的制約問題，在這一層面上認識權力主體是不夠的。因為，將權力制約只限于行政機關這樣一個權力主體并不能更深入細致地觸及問題的關鍵，行政機關違法或者是濫用行政權力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機關中的人代表行政機關做出來的，任何錯誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，行政權力的制約，主要是制約行政權力主體的實際主體。即對“人”的制約。國家公務人員作為實際行為的例行者，又是普通公民。作為一個個獨立的“經濟人”有追求自身利益最大化的要求。因此我們應當在各部門內部建立目標責任制，固定并公開權利運用的標準，減少權力自由運用的空間。對行政權力形成有效的制約。

按照現代政治原理，國家權力來源于公民個人權利的讓與。政府代表公民行使國家權力，也是惟一可以行使行政權力的主體（注釋1）。行政主體作為行政權力中一個最基本的要素，它是抽象權力的實際載體，決定著權力的具體掌握和運用。行政權力沒有具體的掌握和運用是沒有意義的。因此，對行政權力的制約是一個極為重要的環節。一般認為行政權力的主體是政府部門。但是權力的實際例行是靠人來實施的。因此，筆者把行政權力的主體從名義上的擁有和實際上的掌握運用劃分為形式主體和實際主體。即抽象的政府部門和實際例行的人。首先我們來看一下行政權力的形式主體和實際主體。

一行政權力的形式主體與實際主體

行政權力的主體從以往的認識來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權力的行政組織機構，通常包括國家行政機關和法律、法規授權的非行政機關的組織。從理論上講它并無不妥，因為行政權力是國家權力或稱公共權力，它不屬于任何個人，即使這種權力由任職于行政機關中公務人員來實際行使。但他們是代表國家行政機關，其權力行使的法律后果也歸屬于行政機關。但是，如果研究行政權力的制約問題，在這一層面上認識權力主體是不夠的。因為，將權力制約只限于行政機關這樣一個權力主體并不能更深入細致地觸及問題的關鍵，行政機關違法或者是濫用行政權力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機關中的人代表行政機關做出來的，任何錯誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，要么它是行政機關首長個人的決策錯誤，即使是集體討論的決定也是領導層中每個成員個人的錯誤行為。如錯誤地作出了行政處罰、行政強制的決定等等。要么它是下屬公務人員個人的共同錯誤，如下屬公務人員在承辦案件時未查明事實錯誤定性，作出錯誤的匯報并擬定錯誤的處理決定，而領導人員因工作疏忽，馬虎，隨隨便便相信并簽署批準等。

行政機關公務人員在行政管理中因個人的不良因素所做出的行使職權的行為，最后均以行政機關的名義出現。在外部表現上則都成為行政機關的違法或不當的行為。如利用職權蓄意打擊報復，暴力執法等問題。因此，制約行政權力主體如只談制約行政機關而不涉及制約行政機關中的人，是不能從根本上解決問題的。為此，在研究對權力主體制約時，我們要對權力主體作形式主體和實際主體的劃分，并分別討論兩類主體的制約問題。

筆者認為行政權力的主體從名義上的擁有和實際上的掌握運用來看，可以分為形式主體與實際主體。形式主體即由憲法、法律授予行政權力的行政組織機構，包括國家行政機關和法律法規授權的非行政機關的組織。他們對外以其名義上的依法擁有和行使國家行政權力。但是，任何行政機關實際上都只是一個組織結構形式，從一定意義上講是一個抽象物，真正填充這個結構形式的實際上是人，即行政機關公務人員。在實質上行政機關的權力無法由一個“抽象物”來行使運用，而只有行政機關中的“人”才是具有行政權力的主體。為此，在行政機關這個權力的形式主體之內，還有具體運用行政權力的實際主體，即任職于行政機關中的各種具體公務人員，他們代表行政機關，實際上以行政機關的名義行使著行政權力。

二、行政權力的實際主體是受制約的重點

從一項行政權力在行政機關中的運行狀態來看，行政機關作為權力的形式主體事實上只是靜態的，名義上的擁有行政權力，一旦涉及這項權力的實際具體地運用，就必然要落實于該機關中的有關公務人員身上，如行政機關的首長、分管某項業務的那些專門工作人員，作為權力實際主體這一要素的行政機關公務人員個人，又是一個復雜的要素，行政機關這種權力的名義主體從抽象意義看，可以是千篇一律的組織結構，但行政機關中的每一個人則各不相同，因為他們都是有不同思想、情感、性格、廣泛社會關系并隨著環境的改變而變化的具有能動性的主體，行政權力實際行使主體的這種特性使他們處于不確定的變化狀態，他們可以此時按照法定的要求做，彼時又由于某些原因不按法規來做。因此，對他們權力的制約僅靠抽象論還是不可能解決問題的，行政權力的形式主體作為享有權力的組織結構，主要會在兩個方面形成對行政權力的不正確運用：一是機構的規模問題，機構設置如果臃腫重疊，人浮于事，通常要引起職權不清，相互爭權，推諉責任，多頭執法，重復用權，辦事效率低下等弊端。二是對機構的權力配置問題。如果權力配置過大或過小，也自然要帶來權利無邊，權利濫用或權力運用不足以實現工作目標的問題。為此，對權利形式主體的制約主要是制約機構設置、規模以及權利的配置。這主要包括：

第一，制約形式主體的設置和規模。組織機構的設置有兩個最基本的原則，即需要與精干原則。前者解決事務的需要來設立相應的機構，以約束設立不必要的機構；后者解決機構的精簡與高效的問題，以防止機構臃腫膨脹。從對機構的制約機制來看，它取決于對機構的恰當設置以及對機構的人員定編、定額的嚴格規定。

第二，合理的權力配置制約，所謂的合理即一個行政機構不能有超出它管理事務范圍的權力，也不應缺乏管理所必要的權力。

而對行政權力行使的實際主體加以控制就要復雜的多。因為權力行駛的實際主體是具有主觀能動性的人，這使得對行政權力實際主體的制約將大大不同于對權力本身的制約，主要從分配權力的大小，規定權力運行的程序和方法等來進行的，這些制約都具有不可確定性。但是，就是有再合理，恰當的機構設置，權力配置，規定了再嚴格的權力使用程序和方法，一旦行政機關公務人員個人實際運用權力時，也會出現違背規則，超越職權，濫用權力甚至不合理的情況。為此，對行政權力主體制約的重點應當是行政權力的實際主體，對行政權力實際主體的制約不是制約權力，而是制約具體行使權力的個人。個人超越法律來行使權力的主要原因來自于兩類：

第一，行政機關公務人員缺乏相應的法律知識，由于不知法，不懂法而濫用權力。但通過目前我國已建立的公務人員選拔，培訓，考核制度。特別是國家行政機關把嚴進入國家公務員隊伍的大門。以及一大批受過相當程度學歷教育的青年進入公務員隊伍之后，不懂法的現象將逐漸減少。因而，就這個層面的原因而言，仍需制約，但并非問題的主要方面。

第二，行政機關公務人員自身受某種私利的驅使濫用手中的權力。這是一種較多的現象且不易控制。因此應當是對實際權力主體制約的核心（行政機關公務人員）。行政機關公務人員作為國家官員本應只代表國家利益行使國家權力，為何會受其私利驅動而濫用手中的權力？這與集中于其身上的不同的法律身份有聯系。從行政法的角度分析，行政機關公務人員是兼具多種法律身份的人。而各種法律身份所代表的利益又是相互沖突的。國家公務員實際上具有三重法律身份，即普通公民、公務員和行政機關代表，上述三重法律身份各有其不同的法定權力義務。而且是在分別針對不同的對應主體時才有的。普通公民的該法律身份，一旦出生并具有國籍時便取得。其權力義務同于其他普通公民。國家公務員的法律地位一旦進入公務員隊伍便取得。其權力義務是國家公務員法規定的各種權力義務。行政機關代表的法律身份是在國家公務員執行公務與行政相對人發生行政法律關系時所具有的，任何一個對行政相對人執行公務的國家公務員都具有此種法律身份。如一個稅務征管員在向納稅人收稅時，他就是稅務機關代表的法律身份。國家公務員有此種法律身份時行使的全部是行政主體的法定權力，履行的全部是行政主體的法定義務，全部法律后果也歸于行政主體。這既不是國家公務員法規定的公務員的權力義務，也不是國家公務員作為普通公民所具有的權力義務。公務員的這第三種身份使他們實際上掌握并運用著行政權力。個人作為行政主體代表的身份行使行政權力，而這種身份擁有的行政權力又可以服務于他的其他法律身份，可以說行政機關公務人員多種身份使之既能運用行政權力又能運用權力隱形服務于自己的私利。

公務員以行政機關代表的身份與行政權力相結合，但他們同時又不能完全解脫另外幾種具有個人或群體利益的身份。這就可能形成一種危險的結果：利用前一種身份所掌握的行政權力為后幾種身份服務。這也就使得加強和嚴格對公務員其“人’的控制管理，成為極為重要的制約內容。

三，對行政權力實際主體制約的方式。

行政機關公務人員同時兼具的不同身份各代表著不同的利益。各種法律身份所體現的利益往往會互相沖突。沖突的結果如果是個人或小集體所代表的利益戰勝了行政機關所代表的公共利益時，權力濫用于謀私就有其基礎。經濟學理論認為公務人員的這種實際的權力主體實際上是一個個的“經濟人”（注釋2）即具有追求自身利益最大化大偏好。這就是促使這些權力實際主體背離法律賦予其權力初衷的根本原因。馬克思曾說過：“人們所爭取的一切都同他們的利益有關。”公務人員作為普通公民有其利益，包括追求更多的財富，更高的社會地位，作為公務員群體也有其群體利益，部門利益。如充足的經費，更好的辦公設施，更多的福利待遇等。為達此目的往往發生爭權越權的部門本位主義，為了得到更多的，更好的公務員群體工作待遇和相關福利爭經費，濫收費，濫罰款的現象就易于發生。由于公務人員各種法律身份所對應的利益并不一至，這些差別的利益種類又集中于同一個主體————國家行政權力的執法者————公務員，且無論個體的公務員還是群體的公務員都具有滿足自身利益最大化傾向，這就不難理解有時行政權力被他們違法使用的現象了。

為了國家行政管理的正常運轉，國家不能不把行政權力交給公務人員使用，而在社會資源相對短缺，國家公務員具有追求自身利益最大化的情況。權力有可能被他們用于謀私。如何解決這個悖論，以回歸法律賦予公務人員行使權力的初衷？按經濟學的理論，社會由復數的，獨立的行為元件構成的各行為主體為彼此的價值判斷對象，行為主體要實現自身利益，唯有與別的主體交易才能實現，然而這種主體間的交易是需要成本的。如機會成本，一個主體與另一個主體實現交易時在等時段內就失去了與第三個主體交易的機會。當行為主體作為經濟人面目出現時，其實還包含這一層意思，既行為主體在交易過程中如果所付出的交易成本大于所得到的交易利益，他將放棄此次交易。最能說明該例子的是科斯教授在其名作《社會成本問題》一文中，對農場主和牧場主之間的交易費用的分析，。這就給我們以啟示，制約公務員運用權力牟取私利的機制能在成本和交易機會上形成。如果公務員利用代表社會公益的身份為個人或部門群體牟取利益遠小于他們所付出的成本，或者能強有力的控制他們利用權力進行交易的機會，則能行成有效地制約。就行政機關公務員自身原因來講，根本上是利益機制在沖擊他們對權利的正確運用。為此，對他們予以較穩定的職業，較高的社會地位和工作與福利待遇是滿足他們正當的個人利益，群體利益的前提。同時，對于他們正確運用權力的行為也應當予以獎勵，必要時還應當建立類同于其他行業已實施的重獎制度。因為這種收益與他們付出的成本是相當的。當然這只是從正面約束他們手中的權力不被濫用的方式之一。而這達不到制約的目的，原因是這解決不了貪欲的問題，個人利益與群體利益是膨脹型的，一旦失控將難以滿足。因此有針對性的制約重點是：其一，盡可能設置使他們不敢濫用權力的機制。其二，設置使他們不能（或無法）濫用權力的機制。前者是通過利益與成本的巨大反差比較，使之一般不愿或不敢濫用權力，后者則在于解決不給或盡量控制權力主體濫用權力作交易的空間，使之即使有利益動機也難以運用手中的權力來加以滿足。第一種制約機制的基本思想是建立嚴格的目標責任機制。核心是使他們對違法行使行政權力所帶來的不法利益要付出極高的成本且必須由自身承擔，第二中制約機制的基本思想是固定并公開權力運用的方式，盡量減少使他們可以運用權力進行交易的機會。

1，建立國家公務員目標責任機制。

該項制定的核心內容是明確界定公務員的權力義務，具體確定行使行政權力時的責任人。在行政機關內部要形成一種制度，即承辦人員須對自己所承辦的具體事項直接負責任。行政機關無論將來是否會被提起行政復議或行政訴訟，其在事前都要在內部確定每個直接的責任人，以便檢查追究;各行政機關應在內部確定本部門行使行政權力的質量比例，如果某公務員承辦的事項其違法超過本部門規定的比例，就要承擔不利的后果。在綜合比較上應大大超出其通過濫用權利所得到的利益。即他們要付出極高的個人利益成本。這包括公務員個人工資，獎金等物質利益及職務上的任免升降等政治利益在內。這種目標責任制應包括以下幾點實質內容。

其一，行政機關中各級公務員的職權職責范圍及要求。

其二，各級各類公務員對行政行為作出時在過程上的責任事故標準。如醫院醫護人員出了一件醫療事故，工廠工人生產出了一次廢品。導致事故人員的醫護人員和工人都是要承擔責任的。行政機關公務人員在具體行政行為問題上也應如此。

其三，各行政機關根據本機關行政管理的情況確定并限制個人違法或不當行政行為的比例，并按時檢查考核。

其四，該比例的實現與否與公務員個人的工資、獎金掛鉤，增強其責任感。

總之，建立行政機關內部的一套目標責任制形成對公務人員個人利益的控制機制，將可以在較大限度內降低違法的行政權力行使的機率。

2，固定并公開權利運用的標準，減少權力自由運用的空間。行政機關公務人員違法濫用行政權力在自身原因上主要是源于私利，而在可行的條件下則主要是因為個人擁有對權力掌握使用的自由空間或者說有自由裁量的權力。

傳統的行政理論在制約自由裁量權時多是從主觀角度考慮標準問題，如要求行政權力合理使用具備法律規定的目的，必須有正當的動機應當符合情理，考慮機關的因素而不變不相關的影響等等，這些標準當然對約束自由裁量權起到了重要的作用，但僅有這些還不夠，仍存在一些缺陷。

其一，這種偏重對行政主體主觀方面的要求，沒有確定客觀的可把握標準，因而是不易為社會掌握并評判的。

其二，行政主體在有行政自由裁量權的同時，應承擔合理行政的義務。但這種義務卻未受社會，特別是行政相對人相應的權力的約束。

為此，應盡可能固定行政主體行使自由裁量權的客觀標準。同時應當賦予社會和行政相對人以其標準評價行政權力運用是否合理的重大權力，以制約行政自由裁量權的運用空間。

綜上所述，行政權力的制約，主要是制約行政權力主體的實際主體。即對“人”的制約。國家公務人員作為實際行為的例行者，又是普通公民。作為一個個獨立的“經濟人”有追求自身利益最大化的要求。因此我們應當在各部門內部建立目標責任制，固定并公開權利運用的標準，減少權力自由運用的空間。對行政權力形成有效的制約。

注釋：

1參見姜明安主編《行政法學》法律出版社1998年7月第一版第26頁。

2參見朱力宇著《論“經濟人”假設在法學研究中運用的問題》雜志名:法理學、法史學1998年期號:第3期第一頁

參考文獻：

《行政法學》法律出版社姜明安主編

論行政權力的要素即制約法商研究方世榮

二十世紀西方法哲學思想研究法律出版社張文顯