行政法觀經濟學研究論文

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在西方行政法治理論的發展史中，警察行政法觀與福利行政法觀分別是十九世紀和二十世紀行政法的基本觀念。前者將行政權看作是相對人權利的“天敵”，要求通過立法權或司法權限制其作用范圍，后者則認為行政權的作用在于為公眾謀取福利，只有不斷地擴大其作用范圍，才能為相對人提供更廣泛的服務。十九世紀末二十世紀初，隨著社會形勢的變遷，福利行政法觀逐漸成為西方行政法治理論的主流觀念。經濟學思想在這一演進過程中起了不容忽視的重要作用。本文擬以西方經濟學為視角，闡釋二十世紀兩大法系行政法治理論產生的歷史必然性及其演進的軌跡，以觸摸它們深層次的發展規律，把握其在新世紀的發展趨勢。

一、經濟自由主義與警察行政法觀

西方行政法治理論產生和形成于資產階級革命后的自由競爭資本主義時期。福利行政法觀就是從這一時期的警察行政法觀演變而來的。因此，我們必須首先了解經濟學思想在警察行政法觀的形成和發展過程中所起的重要作用。

十七至十九世紀是資產階級奪取并鞏固政權，發展資本主義的時期。在這一時期，資產階級為了防止封建復辟，促進資本主義經濟的發展，要求取消一切限制措施和政策，論證并且實現經濟自由。因此，在經濟學理論上，他們必須以代表其自身利益的，以經濟自由主義為核心的古典政治經濟學理論取代維護封建主階級利益的，以國家干預主義為宗旨的重商主義學說。這一任務是由代表那個時代的英國古典政治經濟學家亞當•斯密（AdamSmith）完成的。他以資產階級人性論為基礎，以“經濟人”的利己主義本性為依據，以“看不見的手”的論斷為核心，系統地提出了經濟自由主義思想，并論證了行政權力的擴張對于公共利益的危害。他認為，每個人“他通常既不打算促進公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促進那種利益。……由于他管理產業的方式目的在于使其生產物的價值能達到最大程度，他所盤算的也只是他自己的利益。在這種場合，像在其他許多場合一樣，他受一只看不見的手的指導，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會利益。”斯密所推崇的那只“看不見的手”，實際上就是資本主義競爭的自發勢力。他堅信，如果給予人們以追求私利的自由，就會形成具有自我調節作用的市場機制。而這種機制的建立和運行，都是政府無法代勞的。他說：“如果政治家企圖指導私人應如何運用他們的資本，那不僅是自尋煩惱地去注意最不需注意的問題，而且是在僭取一種不能放心地委托給任何個人，也不能放心地委之于任何委員會或參議院的權力。”斯密的思想在一百多年的時間里占據了經濟學的統治地位，對兩大法系行政法治理論的形成和發展也產生了深遠的影響。這使得在自由競爭資本主義時期，人們深信“最好的政府，最少的管理”，各國也無不圍繞“行政權力”構建本國的行政法制度。于是，在英法兩國分別形成了“控權論”和“公共權力說”。這一時期，行政法治理論的主題是通過立法權或者司法權將行政權的作用范圍限制在國防、外交、治安、稅收等有限的領域內，我們稱之為“警察行政法觀”。

到了十九世紀末二十世紀初，資本主義生產方式開始由自由競爭發展為壟斷經營。人與人之間的交往日益頻繁，社會關系日趨復雜，社會形勢的變化也更趨迅速，但個人的生存能力卻受到社會的嚴重制約。隨著周期性經濟危機的頻繁爆發，就業、教育、交通以及環境等都成了嚴重的社會問題，無產階級與資產階級的矛盾也日益尖銳。這對資本主義來講是一個嚴重的威脅。資產階級迫切地需要這樣一種理論，既能對經濟危機產生的根源做出合理的解釋，又能提出有效的對策，從而緩解和減輕經濟危機的影響，美化資本主義制度，緩和階級矛盾。于是，經濟學上和行政法學上都在醞釀一場深刻的“革命”。

二、非“正統”經濟學的興起——實踐中的政府干預

在經濟學家眼中，十九世紀七十年代是古典學派“壽終正寢”的時候。受邊際主義革命，特別是法國經濟學家瓦爾拉（L.Warlas）提出的均衡理論和均衡分析方法的影響，經濟學家們開始更多地關注對整個國民經濟的理性思考，宏觀經濟學也由此進入了一個嶄新的發展階段。

在這一時期，斯密建立起來的古典政治經濟學理論體系已經不復存在。但是，其中“自由放任”的思想內核卻被以后的宏觀經濟學說繼承并得到了進一步的發展。英國經濟學家馬歇爾(A.Marshall)是那個時代西方經濟學說的集大成者。他在《經濟學原理》第一版序言中指出：“借助于我們自己時代的新著作，并且關系到我們自己時代的新問題，本書打算對舊的學說加以新的解釋。”在這里，“我們自己時代的新問題”指的就是周期性經濟危機以及隨之而來的一系列社會問題，“舊的學說”指的是主張“自由放任”的古典政治經濟學，“新的解釋”不過是根據資產階級的需要，將古典政治經濟學改頭換面，提出新的主張而已。由此，馬歇爾以經濟自由主義為基礎，構建了系統而完整的理論體系。他的學說在經濟學界占據了“正統”地位，“以至他們的政治上和科學上的對手開始染上一種怕迫害的過敏癥。”

然而，面對這樣一些“我們自己時代的新問題”，資產階級要設法拯救資本主義制度，必須也確實要執行國家干預的政策。這樣一來，西方國家在經濟上的實踐和經濟理論便發生了矛盾。一方面，資產階級為了自身的利益要求國家干預經濟；另一方面，居于“正統”地位的經濟學說卻反對國家干預。在這種情況下，傳統的經濟自由主義學說受到了挑戰。以均衡理論和均衡分析方法為基礎，瑞典經濟學家繆爾達爾(K.G.Myrdal)等提出了動態均衡理論，以德國經濟學家施穆勒(G.V.Schmoller)為代表的新歷史學派和以美國經濟學家凡勃倫(T.B.Veblen)為代表的制度學派也相繼產生。在宏觀經濟政策方面，他們的理論與經濟自由主義截然不同。他們主張政府應對經濟進行干預，強調政府在社會經濟生活中的作用。在政治方面，他們宣揚階級利益調和，迎合資產階級加強統治的需要。美國經濟學家熊彼特(J.A.Schumpeter)在評價這些經濟學家時說：“他們的生活和思想極其接近于工商業和政治的實際，他們大多數是從切身經驗中認識這種實際的。他們的著作充滿現實主義和機敏的氣氛，由此而部分地彌補了科學靈感的不足。”因此，“所有各國的經濟學界都是擁護同自由主義相反的趨勢的，而不是擁護依然占統治地位的自由主義趨勢。……經濟學與自由主義的聯盟……已經瓦解了”，而“政治家們很少會喜歡一個不是維護自由貿易，就是沉迷于不切實際的自由主義派別。”所以，非“正統”的學說成了西方國家政府制定政策的指導原則，行政權的作用范圍也就開始拓展，政府在實施有限的間接調控的同時，也開始少量地直接投資，從事一些公共事業方面的活動。英國法學家韋德(H.W.R.Wade)在描述這一變化時曾說道：“有人曾說：‘直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在。''''但是，……到了1914年，大量的跡象表明政府的概念發生了深刻的變化。這些變化則是20世紀的特征。國家學校的教師、國家的保險官員、職業介紹所、衛生和工廠檢查員以及他們必不可少的同事——稅收員就是這些外在、可見的變化。現代行政國家正在形成，糾正社會和經濟的弊端是政府的職責，這種看法反映了人們的情感。”因此，我們認為當時資本主義經濟實踐的發展變化以及非“正統”經濟學的興起，不僅為政府干預主義和福利國家的形成創造了條件，也推動了行政法治理論的演變。

三、福利行政法觀的萌芽——“公務說”

周期性經濟危機的頻繁爆發，一系列社會問題的產生以及行政權作用范圍的拓展同樣使傳統的行政法理論與資本主義實踐發生了矛盾。進入壟斷資本主義階段后，行政法學上傳統的“公共權力說”已不能適應社會發展的需要，無法界定行政法的內涵和外延。于是，“公務說”在法國就應運而生了。

1873年法國權限爭議法庭在布朗哥(Blanco)案的判決中，提出了“公務”的概念，并以此作為對行政機關適用行政法的標準。然而，對公務概念的理論論證，卻是由法學家狄驥(L.Duguit)來完成的。

受杜爾克姆（E.Durkheim）的社會連帶關系理論的影響，狄驥對那個世紀之交的社會變革有著敏銳的洞察力。他說：“在每一個國家之中，一種經濟變革都在不斷地發生，……即在幾乎每一個活動領域之內，民族經濟都逐漸地在替代家庭經濟。所伴隨的結果是，同一個社會群體中的人們更加增強了相互依賴，即使是出于他們日常的和基本的需要。”

狄驥還以一個法學家的視角對當時居于“正統”地位的經濟自由主義進行了批判。他說：“事實上，確實存在著這樣一些經濟學家，他們極其過時的研究結果表明，除了提供國防、外交與司法服務以外，國家不再負有其他職責，其他的一切活動都必須讓個人自己來進行安排。因為通常情況下個人的這些安排足以保證所有的社會需求都能得到滿足。對于這樣的種種理論而言，事實是勝于雄辯的；因為現代意識是拒絕接受它們的。現代意識有著其他的一些需要，例如，要求國家不再將教育看成是私人的事情，并且在物質領域要求國家來組織慈善工作。”

在對社會現實的觀察和對傳統理論的批判中，狄驥發展了社會連帶關系理論。他指出，社會連帶關系是一種服務與合作的關系。“人是生活在社會之中，并且只可能生活在社會之中。組成社會的個人只有適合社會存在的規律，才能使社會存在下去。”人們有著一種不可推卸的社會責任，他們只能為社會連帶關系的維持而努力。因而調整這種社會連帶關系的法也只能是一種義務法，而不能是關于權利或權利義務的法。

狄驥還認為，社會連帶關系理論是行政法治理論的邏輯起點。以此為基礎，他提出并發展了“公務說”。他認為，“一旦人們認識到統治者由于其所享有的權力而必須承擔相應的義務，并且認識到權力的行使必須與義務的履行相輔相成，公務概念的含義就是顯而易見的了。”對此，他從以下幾個方面對此行了闡述：

第一，公共服務是政府職能得以產生和存在的基礎。他說：“在整個世界范圍內發生的經濟與工業的深刻變遷逐漸創設出各種新的、政府所負擔的義務。人們之間明顯存在的相互依賴關系、經濟利益的連帶關系、不斷加強的商業聯系、智力成果與科學發現的廣泛傳播，都向國家施加了組織提供這些公共服務，以及長期保障國際交流的責任。”他還說：“這樣的例子是舉不勝舉的。每個人都作為其自身的‘公共運輸員''''的時代已經漸漸過去了。”在狄驥眼里，“公共服務”成了“政府干預”的代名詞。

第二，行政法是有關公共服務的法。狄驥認為，行政法“不再是由某個享有命令權的，并有權決定在一個特定領域之內個人與群體之間相互關系的主權者來加以執行的大量規則。現代的國家理論設計了大量的、對組織公用事業進行規制、并保障這些公用事業正常和不間斷地發揮效用的規則。”

第三，行政行為也是一種服務。狄驥說：“所有的行政管理行為都具有一個相似的特征，因為它們所實現的是某個相似的、公共的目標。……政府及其官員不再是向其臣民命令的人們的主人。……他們只是國家事務的管理者而已。”他還認為，公眾不必為行政權的日益膨脹而擔憂，因為“國家行為的延伸與擴張不會必然強化政府的權力。雖然政府的事務增加了，其職責范圍擴大了，但它的控制權卻消失了，因為沒有人會再信奉這種權力。……增加政府功能，就是使某項公共服務處于它的控制之下，同時保證這項服務能夠不間斷地得到開展。”從而，行政行為也就成了“以公共服務為目的的個別性行為”。

第四，行政主體與相對人之間的關系是一種服務與合作的信任關系。狄驥認為，行政行為既然是一種服務，那么它也就“只能通過其臣民對于統治者履行他們所負職責的確信來維持自身的存在。無論這種確信是否正確，實際情況都是如此。”他說：“如果政府的權力已經走向衰落的話，它的義務仍然保留下來。……掌權者不能合法地要求服從，除非他們以履行某些職責作為回報，并且只能在他們履行這些職責的范圍內要求人們服從。”

按照上述標準，行政主體直接以滿足公共利益為目的的活動都是公務行為；政府的職能在于通過執行法律為公眾提供服務即公務，因而服務與合作關系就是公務關系；行政法的主要作用不在于確定“公共權力”的限度，而是使行政行為忠實于公共服務的目的；行政審判所制裁的行為也不再是“越權行為”，而是違反公共服務之目的的行為。“公共服務的概念取代了主權的概念而成為行政法的基礎”，行政法將隨著公務的需要而變化。從而，公務觀念成了壟斷資本主義時期法國行政法學的主流觀點，并影響到了大陸法系的其他國家和地區，從此發生了行政法觀念的世紀性偉大變革。

四、滲透了福利觀念的“控權論”

在資本主義由自由競爭過渡到壟斷經營的過程中，英美等國為了應付經濟危機，解決由此而引發的一系列社會問題，相繼采取了政府干預經濟的政策措施。這種似乎是不得以而采取的非“正統”的經濟理論，從二十世紀二十年代開始逐步占據了主流經濟學說的舞臺。

社會現實和經濟理論的發展，引起了行政權力兩個方面的變化：一方面，傳統的權力劃分原則逐步被打破。在美國，以1886年州際貿易委員會的成立為標志，新興行政機構越來越多地行使了傳統上被認為是議會獨享的立法權和法院獨享的司法權。“現代行政機構的顯著特點是，它擁有對私人權利義務的決定權，通常是采取制定規則或者作出裁決的方式。典型的行政機構既享有立法權，也享有裁判權。……在行政權的范圍之內，行政機關制定法令和執行裁判的權力，在重要性上至少可以和立法機關、審判機關行使的權力相比。”另一方面，政府承擔的日益廣泛的資源配置和福利分配的任務，使得政府的職能從消極行政向積極行政轉變。在日益專業化、復雜化的行政事務面前，立法和司法不得不讓位于行政。被傳統行政法理論“凍結”的行政自由裁量權成了行政權的重要組成部分。同時，行政指導、行政合同等較少受到法律嚴格限制的、非強制性的行政行為也日益突破了傳統的強制性行政行為的有限范圍。而行政權行使方式的多樣化，又使行政自由裁量權得到了更為充分的發揮。

然而，英美法系國家的學者對行政權有著天然的畏懼和敵視，經濟學界關于自由放任的呼聲也從未銷聲匿跡。面對政府干預的日益擴大，周期性經濟危機卻愈演愈烈的現實，“新經濟自由主義”應運而生，并在二十世紀三十年代至四十年代形成體系。而且，隨著英美兩國經濟實力的增強，經濟地位的上升，那里又成了“新經濟自由主義”的中心。奧地利學派的經濟學家哈耶克(A.V.Hayek)就是當時“新經濟自由主義”的積極擁護者。他對傳統的“無為而治”的經濟自由主義作了新的闡釋。他認為，斯密理論中關于“每個人最清楚自己的利益”的假定容易引起誤解。他說：“個人主義者論斷的真正基礎是，任何人都不可能知道誰知道得最清楚；并且我們能夠找到的唯一途徑就是通過一個社會過程使得每個人在其中都能嘗試和發現他能夠做的事情。……真正的個人主義并不否認強制力量的必要性，但是都希望限制它，即把它約束在某些范圍內，在這些范圍內必須有其他人來制止強權，以便將其總量減少至最低限度。”總之，新經濟自由主義雖然不再因循古典經濟學把政府權力限制在最小限度，只充當社會“守夜人”的認識，但是卻仍然堅持個人行為形成的市場及其競爭規則是最穩定的，最適應于自我調節的制度，而政府干預只能為市場機制的形成和完善做一些外在的、輔助性的工作。

新經濟自由主義的盛行，使得行政法領域中一度有所松動的“控權”觀念重新受到重視。然而，有一成不變的言語和詞句，卻沒有一成不變的理念。當時，狄驥的理論在英美法系國家也產生了深遠的影響。在英國，改良主義者拉斯基(Laski)對狄驥的理論進行了大力的宣傳。在美國，社會實證主義法學派的主要代表人物龐德(R.Pound)也接受了社會連帶主義。他認為，“今后法學的道路似乎是一條通向合作理想而不是通向相互競爭的自我主張理想的道路”，合作是二十世紀法律的文明觀念。他說：“我們現在對合作所賦予的價值，是在上一世紀賦予自由的個人自我主張那種價值如此之高，以至在我們今天看來是極其荒謬的東西，而在當時看起來卻不算是過高代價的情況下出現的。”在談及法的作用時，龐德還強調了“公共利益”的觀念。他說：“在前世紀，更確切地說前兩個世紀，法的職能被理解為保障和維護個人權利”，但是，“在本世紀，隨著社會法哲學的興起，我們所聽到的法已不是這種意義了，——其目的是為了維護社會利益，即為了維護在文明社會中從社會生活角度所提出的愿望與需要。”

英美法系國家的學者對“服務與合作”、“公共利益”等觀念的接受和認同，也使得他們不得不在經濟自由和政府干預之間尋找恰當的平衡。他們在強調行政法控權功能的同時，對它的理解已與傳統觀念有著相當的分歧。拉斯基、羅布森(W.A.Robson)和詹寧斯（W.I.Jennings）等一些比較現實的學者對傳統的控權理念提出了挑戰。他們認為，行政權為公共利益提供服務是正當的，“行政法的作用不在于對抗干預主義的國家，而是給予政府行為以便利。”在他們看來，“法學家的任務不是宣布現代干預主義是有害的，而是看到所有現代國家都采用的政策的情況下，就保證政策效率和賦予個人以正義所必需的技術性設置提出建議。……一種融合效率和公正的人道行政成為行政官員和行政法學家共同的目標。”

這種觀念上的變化在另一個層面上則表現為，行政合理性原則被納入到行政法基本原則的體系中來。學者們普遍認為，行政權一方面是維護、分配和發展公共利益的必需，它應該隨著公共利益范圍的擴大而拓展其作用范圍。而且，面對日益復雜化、專業化和多樣化的行政事務，還有必要賦予行政主體以自由裁量權。但是，行政權，特別是行政自由裁量權，如果不加以規范和控制，又將會被濫用，去侵害相對人權利，進而也會損害公共利益。因此，對行政權應該既控制，又保障。對此，傳統的行政合法性原則已經無能為力了，行政合理性原則應運而生，“法治原則”的含義也由此發生了變化。

在行政合理性原則的指導下，行政法和行政法學開始更多地關注行政程序。它要求在行政權的行使過程中，通過賦予相對人以一定的程序權利和為行政主體設置一定的程序義務，通過一系列程序機制的設計，來實現對相對人權利的保護，從而促進行政效率的提高、公共利益的實現。正如美國行政法學者杰斐（Jaffe）所說的那樣，“每個人有他關于政府的觀念，有他自己的目標，這在現實中就會發生各種各樣的沖突，合理的和不合理的動機，法律允許的和不允許的。由于行政官員比立法和司法人員享有更多更廣泛的權力，同時受到更多的利益集團的壓力，所以經常會發生權力濫用的行為。正是基于此，行政法是用來規定指導性原則和程序的法，以控制行政官員的‘沖動''''。”因此，壟斷資本主義時期的控權是動態的控權，控制行政權的運作過程是這一階段“控權論”的主題。從此，行政程序成了英美法系國家行政法的重要組成部分，并最終導致了戰后美國《聯邦行政程序法》的頒布。“控權論”的中心也由此而逐漸轉移到了美國。

至此，兩大法系的行政法學在邏輯起點——社會連帶關系，行政法的目的或功能——服務，以及行政法的價值評判標準——公共利益等方面取得了一致。這無疑為兩大法系行政法在以后的碰撞、對接以及趨同創造了條件。

五、“凱恩斯革命”與福利行政法觀

到了二十世紀二十年代末三十年代初，爆發于1929-1933年的世界性經濟危機，給資本主義世界帶來了致命的沖擊。這次經濟危機的時間之長、程度之深都大大超出了人們的預料。按照傳統的經濟理論，無論經濟繁榮或衰退，政府都不應當積極干預經濟活動，“看不見的手”會自動把經濟導向穩定狀態。可是，這只“看不見的手”并沒有把資本主義國家從經濟危機中拯救出來，政府不得已而采取的干預政策卻或多或少地減輕了經濟危機的“陣痛”。面對嚴峻的挑戰，經濟自由主義顯得軟弱無力。資產階級理論家們真正地認識到，對這種社會形勢，除了政府之外，沒有任何一個組織或個人能得以應付，政府的角色必須重新塑造。

1932年，倡導改革的羅斯福當選為美國總統，開始實施新的內政政策，史稱“羅斯福新政”。“新政”是一系列工業、農業、財政金融和對外經濟政策、法令的總稱，其基本精神是如何運用行政權力來調節國民經濟。美國經濟學家懷納(J.Viner)、克拉克(J.Clark)等提出的，有關國家應主要通過財政政策加強干預的政策建議，直接影響了羅斯福和他的經濟顧問們。特別是他們關于公共工程投資反蕭條作用的論述，以及關于公共工程投資“經濟穩定器”的設想則對行政私法行為的必要性和可行性在經濟學上進行了論證。

由此，“新政”使行政權的擴大從實踐中的必要發展為在理論上得到認可。羅斯福政府實現了對幾乎所有社會生活領域的全面管制。以此為契機，系統的公共福利制度也得以建立。正如美國歷史學家洛克騰堡所說的那樣，“1933至1938年這六年，標志著美國制度上的巨變。……首先是大大擴展聯邦政府的權力，加強國家的作用。……30年代的改革者們幾乎毫不懷疑地運用國家的強制作用，以達到改革的目的。……運用政府的權力，不僅管束企業界，而且支持成立工會，給上年紀的人發放養老金，救助傷殘人，救濟窮苦人，向被遺忘的人們伸出援助之手。”他認為，“新政”“使十九世紀的個人主義讓位于強調社會保障的集體行動”。

雖然“新政”實現了西方國家政府職能的一次根本性變革，但是“新政”時期的經濟學說卻未能引起西方經濟學史上的變革。時代呼喚出來一個全新的經濟理論——政府干預主義。英國經濟學家凱恩斯（J.Keynes）在1936年出版的《就業、利息和貨幣通論》一書中，系統地提出了政府干預的政策主張。凱恩斯認為，完全的市場機制是“看不見的手”充分發揮作用的基礎。但是，在現實生活中關于完全市場機制的假設往往并不存在。信息不對稱、交易成本、經濟行為的外部效應以及交通運輸約束等情況的存在，常常使得市場機制失靈（marketfailure）。據此，他認為應當放棄主張自由放任、無為而治的經濟自由主義，在市場失靈的情況下，國家應當積極地干預經濟，擴大政府職能，以刺激投資和消費。同時，他認為政府直接投資不僅可以彌補私人投資的不足，而且政府每增加一筆凈投資，還可以通過乘數效應帶動私人投資和消費，使國民收入量比最初的凈投資額有成倍的增長。因此，凱恩斯“希望國家多負起直接投資之責”。總之，政府的責任就在于運用各種政策以糾正市場失靈，保證資源優化配置，撫平經濟周期波動的創傷，促進經濟發展。只有政府為社會發展提供全方位的服務，才能使公共利益最大化。

后來，凱恩斯的理論發展為凱恩斯主義。并且，以1944年英國政府《就業政策白皮書》的發表以及1946年美國《就業法》的通過為標志，它成為了西方主要資本主義國家的“官方經濟學”。政府干預主義終于取代了經濟自由主義的“正統”地位，從而實現了政策上的“凱恩斯革命”。我們認為，如果說“新政”為西方國家政府職能的轉變提供了實踐基礎的話，那么“凱恩斯革命”則為行政權作用范圍的擴大在經濟學上提供了理論論證和依據。

從此，行政權力開始大舉滲透到社會生活的各個方面。在各種宏觀調控政策被廣泛運用的同時，政府又進行了大量的直接投資。特別是第二次世界大戰結束后，隨著各國經濟的恢復和高速發展，行政權更加日益膨脹，行政立法大規模出現。在社會生活中，行政權的作用已經是無所不在，無時不在，以促進公共福利為目的行政服務功能得到了極大的發揮。

面對新形勢，“福利國家論”應運而生。“福利國家論”認為，在社會關系日益復雜的形勢下，國家不僅應該保障個人自由，而且還應為個人提供充分的生存條件或福利保障，以促進個人幸福，并為此可限制個人自由。具體地講，在行政主體與相對人的關系中，行政主體被認為幾乎只有義務、職責或責任，即不斷為公民謀取“福利”；行政主體與相對人之間的關系，是一種服務與合作的關系。這一關系決定著行政法的性質及其發展，也決定了行政職能不斷擴大的必然性和必要性。

盡管隨著“福利國家”等現象的出現，“公務說”已經不能全面界定行政法的外延，“公共利益說”、“新公共權力說”等相繼產生，并由此出現了行政法治理論基礎多元論的局面。但是，行政法治理論中服務與合作的基本精神并未改變，即提供“從搖籃到墳墓”的服務，給相對人以“生存照顧”是行政主體的職責；享受服務，得到“福利”是相對人的權利。即使習慣于從行政程序角度理解行政法的英美等國學者也不得不承認：“越來越多的服務項目，如幫助殘疾人、分配福利、資助需撫養的兒童、醫療服務等都放在行政程序的監護之下。人們對環境保護事務越來越關注，這又導致了具有更大權力的新機關的誕生。傳統的管理領域，與正在不斷擴大的社會福利和環境保護領域相比，可謂小巫見大巫了。”在學者們看來，“這種現代社會只要不否定行政本來是追求實現公共利益這一概念（行政的公共性），今后仍將不斷通過各種理由繼續且必須介入我們的社會與經濟生活。”

總之，進入二十世紀以來，非“正統”經濟學的興起促進了行政權的擴大和“公務說”的產生，經濟自由主義的復興導致了“控權論”的延續。而“凱恩斯革命”帶給人們的“公共福利”、“公共利益”等觀念又使得兩大法系的行政法治理論在邏輯基礎、人文精神以及價值取向等方面取得了一致。這一時期行政法治理論的中心思想是：只有不斷地縮小市場機制作用的領域，而擴大行政權力作用的范圍，才能為相對人提供更為廣泛的服務，公共福利才能實現最大化。因而，我們可以稱之為“福利行政法觀”。