行政程序法與行政法法典化研究論文

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研究行政法法典化，首先要對行政法法典化涵義取得共識。通常所謂法典化，是指將眾多雜亂的成文法，予以分門別類，將同性質的法律規范，有系統地編纂于同一法典之中。因行政法涉及國家權力，不僅發展遲緩，其法典化與民、刑法典不同，有特定涵義。從行政法治實踐看，所謂行政法法典化，應為將行政法規范，以及行政判例和行政機關行為慣例等，其中具有各類行政行為共同適用的規范、規則，制定成為系統的成文法律、法規，構成一國行政法的總則部分。盡管行政法總則的內涵仍有討論的必要，但通常以專門適用于特定行政領域的法律、法規為行政法分則或各論；而以一般通用于所有行政行為的原理、原則、規范與準則，訂為總則。行政法律規范規定權利義務，又分為實體法規范與保障其實現的程序規范。因此，完整意義上的行政法法典化，應當是指總則部分行政實體法規范與行政程序法規范的全面整合后，整理、編纂制定為成文法的過程。這也是人類認識自律性法律規范總規律及其體系的極其艱難的探索過程。

當人們理性考察完備的行政法律規范的內容，并包括了成熟的形式時，在行政立法中，實體規范和程序規范不僅獨立存在，各自發揮著相互不可替代的功能，而且行政法律關系雙方當事人的權利與義務，在實體規范與程序規范的分配上遵循著其固有的、并正被人們認識的規則：即在行政實體規范雙方當事人權利義務的分配中，行政主體的權利（力）多，而相對實體義務少；行政相對人則實體義務多而相對實體權利少。在行政法程序規范雙方當事人權利與義務的分配中恰恰相反，行政主體承擔程序義務多，而享有程序權利少；行政相對人卻享有盡可能多的程序權利，而較少承擔程序義務。行政法律規范就這樣在規則支配下精致地權衡、公允地分配著雙方當事人之間的權利與義務；在實體權利義務與程序權利義務的統一中最終兌現了法的平等。

研究各國（地區）行政法法典化的進程，可以得出以下結論：

首先，行政法法典化不僅比刑法典、民法典甚至成文憲法要晚百余年，而且難度也大得多。主要原因有二：一是行政法涉及權力的法律控制，影響國家權威；二是國家管理事務的龐雜與變化性加大了規范進程的難度。總之，人類設定自律性規范比認識掌握自然法則要困難，特別是制定直接約束權力的規范比劃分權力的規范還要艱難。

第二，各國對行政法法典化的探索始于大陸法系國家，是從實體法規范開始的，受阻后轉向一般手續法規范的制定。20世紀中期以美國為代表的《行政程序》（APA）頒行，標志著行政法法典化取得了初步階段性成功。美國的APA開行政程序司法化的先河，解決了當事人參與、政務公開，特別是切實有效地找到了事前與事中監督行政規章制定行為、行政裁決行為的具體方式與制定，即聽證、公開的程序制度。這些創新制度成果是人類共有的法律文化的寶貴財富，尤其值得堅持人民監督理論的社會主義國家汲取。多年來，在社會主義國家中人民參與管理、人民監督公仆的理想和愿望缺少制度的保證，而在美國人民斗爭中逐步完善的公開、聽證等程序制度，很好地保障了行政相對人實體的參與權、監督權以及對人身權、財產權予以保護并及時補救權利的實現。因此，我們必須認真研究學習。

第三，大陸法系國家以奧地利、德國、荷蘭為代表，在不同時期的行政法法典化的探索中，都保留實體規范必不可少的那部分內容；三國立法者與學者始終不放棄在對行政程序規范研究擬定的同時，努力推進實體法規范的法典化進程；一貫保持著法典化必須是程序規范與實體規范在同一法中規定，不可能截然分開的理性認知。

第四，各國（地區）經百余年的艱辛探索，逐步認識到：行政法律規范和民、刑法規范一樣，分為程序性規范與實體性規范，這是法的共性。同時各國行政法學界也發現：行政法規范不只限于訴訟階段的程序規范，行政程序性規范相對獨立地貫穿于行政管理活動的全過程；它與管理過程中各環節的實體規范相輔相成，共存于同一法律規范之中。緊接著人們又進一步認識到，行政法律規范中的實體規范和程序規范不僅是相對獨立，程序權利與義務和實體權利（力）與義務各自發揮不同的功能，而且不能彼此取代。這種認識上的飛躍推動了行政法法典化的進程并獲得了行政程序立法法典化的階段性成果。然而這種突破和推進從負面也給行政法學界帶來了認識上的某種新的偏頗，即只注重程序的法典化而忽略了實體的規范化與法典化，甚至某些人誤認為行政法法典化只是行政程序法典化，即如美國已經完成的APA那樣。

第五，行政法法典化不僅必要，而且可能，但它的最終完成是十分艱巨的。各國（地區）的立法表明，程序規范的統一立法（事實上也只能是部分行政行為的主要程序的立法匯集編纂）比實體規范容易些，但實體規范的法典化的嘗試也有立法例。可見各國（地區）立法實踐有側重實體與側重程序之分（尚不見純粹的程序立法），但哪種模式的探索也不可能只立實體法或只規范程序規則，而是兩者兼而有之。21世紀人們的研究與立法實務要充分認識兩類規范的互動功能與相互聯系；掌握行政法程序規范與實體規范中權利（力）與義務分配的規律與規則。事實上，即使稱為程序法典的，其中也離不開實體規范，而且尚有多部單行實體規范相互補充才能運作。

總之，在可預見的將來，行政法法典化的進程在21世紀有加快的可能。但實體與程序完整統一的行政法法典不會很快出現，而包羅所有管理環節和各類管理部門行為的純程序法典也不易制定出臺。因為行政法規范固有的規律受行政法調整的社會關系的特性影響、制約，其形式是多部法律、法規的集合；其法典化是相對于成千上萬成文法律規范而言的。但是相對集約與規范化不僅必要，而且可行，且集約規范化的形式可以是多種多樣。相對集約意義上的行政法法典化，無論采取何種制定形式，完整意義上的行政法規必然是實體規范與程序規范的統一。尤其要指出的是，在制定行政法律、法規等行政立法活動時，行政法律規范中存在的固有規則，即權利義務的特殊分配規則必須要遵守。

最后，也是最重要的啟示是：中國人將實體規范與程序規范有機統一于一部法典的探索沒有像德國人那樣背負沉重的歷史包袱；同樣，中國人在采用美國人先行采用的聽證和將來逐步保護個人隱私、進一步實行行政公開的進程中，也不必如日本人那樣有奴顏與愧色，因為中國人既獨立自主又兼收并蓄地探索行政法治規則，實踐只是個歷史過程。我國若不從舊中國、包括臺灣全面考察近現代法律史中行政法法典化沿革的話，僅從改革開放二十年濃縮的法治化發展進程看，與世界各國一樣走過了一段行政法法典化探索的路。值得大筆書寫的新中國行政立法成功的實踐是行政訴訟法、國家賠償法（行政賠償）和行政處罰法這三座里程碑。而行政處罰法是中國人已經悟出行政立法的規則，并自覺地實現行政法法典化的開始，也是中國學者與實務界從“必然”走向“自由”的重要標志。