行政爭議與民事爭議處理論文

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「內容提要」行政訴訟與民事訴訟的區別在于所解決爭議的性質不同，然而在訴訟實踐中，有些行政爭議與民事爭議經常交織在一起，出現了難以區分訴訟屬性以及如何適用程序的問題。相關聯的爭議雖然外在表現大致相同，但基本屬性卻并不相同，可以針對不同情況采取行政訴訟與民事訴訟分別進行或者行政附帶民事訴訟兩種方式來解決兩種訴訟的沖突問題。行政附帶民事訴訟在當事人、審理、訴訟期限、上訴和執行等方面都有其特殊性。

「關鍵詞」行政訴訟，民事訴訟，訴訟先后關系，附帶訴訟

刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構成了一個法治國家司法制度的有機整體。由于三大訴訟的任務、目的、性質和標的等不同，各類訴訟形成了自身的特點和特有的訴訟原則，但是當一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的部門法時，就會形成兩種不同的法律關系，基于兩種法律關系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產生審理上的先后順序問題，甚至將不同性質的訴訟合并審理還可能會出現以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。本文主要研究行政訴訟與民事訴訟的先后關系及附帶訴訟問題。

一、一則案例引發的思考

1983年6月，河南省焦作市紡織工業局（以下簡稱“紡織局”）出資購得房屋三間，在取得市統建住宅指揮部頒發的住宅產權所有證后，交由其下設的紡織工業局供銷經理部（1984年2月更名為“紡織工業局供銷公司”）使用。不久，供銷經理部將購房款交給紡織局。1984年10月，紡織局設立焦作市紡織實業公司（以下簡稱“實業公司”），并將房屋移交實業公司使用。供銷公司與實業公司在紡織局主持下簽訂了移交協議。1988年12月25日，紡織局與實業公司簽訂“房產轉讓協議書”，由實業公司支付紡織局3萬元，取得房屋所有權，雙方未辦理所有權轉移登記手續，但該房屋由實業公司（1992年更名為“焦作市影視器材公司”，以下簡稱“影視器材公司”）使用至今。1992年12月，紡織工業局供銷公司向焦作市房產管理局申請頒發辦理了證號為12161的房屋所有權證，并于1993年4月29日將該房屋賣給高永善。高當日從房管局領取了證號為37121的房屋所有權證。由于該房屋由影視器材公司下屬的電子光源總店使用，該店認為房屋所有權屬于影視器材公司，拒絕搬出，糾紛遂起。（注：參見王光輝：《一個案件，八份判決-從一個案例看行政訴訟與民事訴訟的交叉與協調》，《中外法學》1998年第2期。）

在這個轟動一時的“高永善訴焦作市影視器材公司房產糾紛案”（以下簡稱“高永善案”）中，圍繞三間房屋的所有權爭議，糾紛各方當事人分別進行民事訴訟和行政訴訟。歷經焦作市山陽區人民法院、焦作市中級人民法院、河南省高級人民法院的數次民事審判和行政審判，先后作出8個判決，歷時5年有余，但糾紛仍沒有解決，尚處于新一輪的行政訴訟和民事再審程序中。

高永善與焦作市影視器材公司的房產糾紛之所以形成如此局面，除了民事實體法方面的原因外，一個重要的原因是法律對于此類既涉及行政糾紛又涉及民事糾紛的案件如何審理沒有明確的規定，導致實踐中出現行政訴訟與民事訴訟雙軌并行、行政判決與民事判決相互矛盾的局面。這一現象引發了我們對行政訴訟與民事訴訟相互交織情況應當如何處理的思考。

關于行政爭議與民事爭議相互交織的案件如何處理，我國《行政訴訟法》一直沒有明確的規定。當我們把目光投向《民事訴訟法》時，卻發現《民事訴訟法》第136條中有一項極為概括之規定：“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，人民法院應當中止民事訴訟。1999年，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理?！保ㄗⅲ涸摋l采用了“一并審理”的用語，沒有采用“行政附帶民事訴訟”的用法，可以說學術界所討論的行政附帶民事訴訟及相關程序并沒有被最高人民法院認可。參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第175頁。）該司法解釋條文簡單，僅規定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄并且不具有可操作性?？梢?，現有的法律根本無法應對司法實踐中行政訴訟與民事訴訟聯系日益緊密的現實。

針對這種情況，近幾年來我國學者在借鑒刑事附帶民事訴訟的理論基礎上提出了行政附帶民事訴訟的理論模式，從而使其一度成為理論界與實務界探討的熱點。不同學者的觀點存在很大的差異，爭議主要集中在三個問題上：（1）行政訴訟能否附帶民事訴訟？針對此問題有兩種截然不同的觀點，一部分學者認為行政訴訟不能附帶民事訴訟，（注：參見鄧志偉：《也談行政訴訟附帶民事訴訟》，《人民司法》1993年第4期；瞿秋紅、呂利秋：《行政訴訟不應附帶民事訴訟》，《行政法學研究》1998年第2期；石泉、李秀年：《行政訴訟一并審理民事案件若干問題解析》，《人民司法》2001年第4期。）絕大多數學者認為行政訴訟可以附帶民事訴訟；（2）何謂行政附帶民事訴訟，其范圍（或種類）應該包括哪些情況？在這些問題上，學者們提出了不同的觀點；（注：在此問題上主要有以下幾種意見：第一種意見認為行政附帶民事訴訟包括行政處罰案件中的三種情況，對行政裁決不服提起的訴訟不應為行政附帶民事訴訟，而是一種特殊的行政訴訟（參見楊偉東：《行政附帶民事訴訟探略》，《行政法學研究》1998年第1期）；第二種意見是大多數學者的意見，認為行政附帶民事訴訟包括行政處罰和行政裁決兩種情況（參見王保禮、劉德生：《行政訴訟附帶民事訴訟問題探討》，《法商研究》1996年第6期）；第三種意見認為行政機關頒發權證的行為引起的爭議和因行政裁決引起的行政爭議由行政附帶民事程序來解決，對于行政處罰案件只是可以適用行政附帶民事訴訟（參見施金才、陳曉宇：《關于行政附帶民事訴訟若干問題的思考》，《行政法理論與審判實務研究》，人民法院出版社2000年版，第751-763頁。）（3）行政侵權賠償訴訟是否是行政附帶民事訴訟？絕大多數學者認為行政侵權賠償訴訟是一種特殊的行政訴訟，有少數學者認為行政賠償訴訟可以作為行政附帶民事訴訟。（注：參見葛云松：《在行政訴訟與民事訴訟之間-高永善訴焦作市影視器材公司房產糾紛案評析》，載羅豪才主編：《行政法論叢》，法律出版社1999年版，第428頁。）從上可以看出，對于行政爭議與民事爭議相重合、相關聯的情況應當如何處理，理論界尚未達成一致。

應當承認，行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭議與民事爭議相關聯的案件?，F存的解決方法導致的結果是，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之（如“高永善案”）。由此可知，我國訴訟程序設計上的缺陷是以犧牲公民的權益為代價的，因此，尋找一種符合中國實際的解決辦法已經是一個亟待解決的問題。

二、兩種處理方式及其劃分標準

行政爭議與民事爭議相關聯的案件雖然外在表現上大致相同，但基本屬性卻并不相同。有的案件形式上是民事爭議案件，但實質上卻是行政爭議案件；有的案件中行政爭議與民事爭議的處理可以分開，而有的情況下兩者卻不能分開。我們認為行政爭議和民事爭議相關聯的案件相當復雜，因此在設計處理程序時不可整齊劃一，而是應當根據爭議發生的先后、爭議本身對案件的重要性以及訴訟效率等多方面因素，對不同的情況分別設計處理程序。第一種處理方式是行政訴訟與民事訴訟分別進行，但在審判進行過程及判決效力方面有先后之別；第二種處理方式是附帶訴訟，即行政訴訟附帶民事訴訟。那么行政訴訟與民事訴訟是單獨進行還是附帶進行，應該有一個標準。我們認為在判斷應當先后進行還是附帶進行時主要應考慮以下因素：

首先是行政訴訟與民事訴訟聯系的緊密程度。行政訴訟與民事訴訟之間是采取附帶還是單獨審理，關鍵要看行政訴訟與民事訴訟聯系是否緊密，如果兩種訴訟關系非常緊密就可以附帶審理，如果不夠緊密則可以單獨審理。那么，行政訴訟與民事訴訟聯系的緊密程度如何判斷？我們認為緊密性主要體現在以下兩個方面：行政爭議的處理是民事爭議處理的前提或民事爭議處理為行政爭議處理的前提；行政爭議與民事爭議的產生是否基于行政主體的某一行為或某一事實的發生（行政爭議因民事爭議而生或民事爭議因行政爭議而生，兩者之間雖無依賴關系但在處理時的確難以分開裁決）。

其次是爭議本身的復雜程度。在行政爭議與民事爭議相關聯的情況下必有一個爭議為主要爭議，或為民事爭議或為行政爭議。如果該爭議本身較為復雜則須對兩個爭議分別由不同的審判庭來審理。若該爭議本身很清楚，法律適用明白，解決主要爭議的審判庭就可以附帶加以解決。判斷某一爭議本身是否為“復雜”，主要考慮該爭議所涉及的法律關系是否清楚和簡單明了、訴訟標的是否復雜等因素。

再次要考慮是否為同一法院管轄。由于行政訴訟和民事訴訟所采取的管轄原則有不同之處，因此有可能會出現某一行政爭議歸甲法院管轄而與此行政爭議相關的民事爭議卻歸乙法院管轄的情況。我們認為，當相關聯的行政爭議和民事爭議按照管轄原則不應由同一法院管轄時不能采用附帶訴訟的方式，只能將行政爭議與民事爭議分別處理。

最后要尊重當事人的選擇權。出于對當事人訴權的尊重，當事人應當有權選擇其所涉行政爭議與民事爭議是采行政附帶民事訴訟的形式還是行政爭議與民事爭議分別進行的形式進行訴訟。當然，當事人運用這種選擇權的前提條件是相關聯的行政爭議與民事爭議符合行政附帶民事訴訟的條件。如果行政爭議與民事爭議兩者并不具備附帶的條件，則當事人當然無權選擇適用行政附帶民事訴訟的方式。

三、行政訴訟與民事訴訟的先后關系問題

當行政訴訟案件與民事訴訟案件分開審理時，首先要考慮的問題是應當先進行行政訴訟還是先進行民事訴訟。我們認為行政訴訟與民事訴訟兩者并沒有確定的“先行后民”或“先民后行”的模式，兩者之間的關系應當作個案處理。具體而言，確定行政訴訟與民事訴訟的先后關系時應當考慮以下幾個因素：

第一，以哪一個訴訟為前提。如果民事爭議的解決須依賴于行政爭議的解決，則行政訴訟應當作為前提；如果民事訴訟已經進行，則須中止民事訴訟，待行政訴訟裁判作出之后，民事訴訟再恢復進行且須以此行政裁判作為審理的依據。反之，當行政訴訟過程中出現必須先行解決民事爭議時，應當中止行政訴訟程序，待民事終審判決作出之后，行政訴訟程序再恢復進行。

第二，哪一個訴訟首先開始。原則上當行政訴訟與民事訴訟兩者之間不存在解決上的依存關系時，確定行政訴訟與民事訴訟兩者之間的先后關系則應當考慮哪一個訴訟首先開始。一般而言，首先開始的訴訟則應當首先進行。

行政訴訟與民事訴訟先后進行有兩種情況：

1.必須分開處理的情況。行政爭議與民事爭議必須分開處理的情況出現在民事訴訟過程中。在民事訴訟過程中，當民事爭議的解決取決于某一行政行為自身的合法性時，行政爭議即作為解決民事爭議的前提性問題，行政爭議的解決是解決民事爭議的基礎。最常見的情況是，在民事訴訟過程中，具體行政行為作為民事爭議當事人主張事實的證據時，民事訴訟當事人一方對行政行為的合法性提出異議，而該行政行為的合法與否難以確認，或者民事訴訟當事人雙方對行政行為并沒有異議，但民事審判依賴于該行為，而該行政行為是否合法難以辨認。這類案件的特點是：首先，這類爭議案件由民事爭議而起，爭議發生在平等的民事主體之間，不由行政行為引起；其次，在這類案件的審理中行政行為的合法性問題具有基礎性地位，是民事爭議解決的前提，如果不解決具體行政行為的合法性問題則民事爭議也無法解決；最后，當事人在民事訴訟過程中沒有直接請求撤銷行政機關的行政行為，而是一方以行政行為作為支持其訴訟請求的證據，另一方則往往以該行政行為違法為抗辯理由，因此民事爭議的解決不可能回避該行政行為的合法性問題。

在處理此類案件時，應當區分兩種情況：第一種情況是在民事訴訟過程中，當事人雙方對某一前提性的行政行為的合法性提出質疑，且一方當事人針對該具體行政行為提起了行政訴訟。這種情況下民事審判庭應當裁定中止民事訴訟程序，將行政爭議直接移送到行政審判庭，待行政審判終審判決作出之后再恢復民事訴訟程序。第二種情況是在民事訴訟過程中，雙方當事人雖對具體行政行為的合法性發生爭議，但均未提起行政訴訟，或民事審判庭認為民事審判依賴于某一合法性難以辨認的行政行為。此時民事審判庭應當告知當事人首先提起行政訴訟。

2.可以分開處理的情況。在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中是否分開處理還須考慮到當事人的選擇權。如果某一案件符合提起行政附帶民事訴訟的條件而當事人不愿提起行政附帶民事訴訟，此時民事爭議就應當與行政爭議分開處理，法院不能依職權直接將民事爭議與行政爭議合并審理。

四、行政附帶民事訴訟

附帶訴訟是指人民法院在解決某一糾紛時，就案件事實所涉及的另一性質的法律關系同時予以解決的制度，是訴的合并的一種特殊形式。所謂行政附帶民事訴訟是指在行政訴訟過程中，人民法院根據當事人或利害關系人的請求，受理與被訴具體行政行為密切相關的民事爭議，將民事爭議與行政爭議合并處理的訴訟制度。

（一）行政附帶民事訴訟的必要性與可行性

行政附帶民事訴訟的確立，首先是訴訟程序效益原則的要求。為了實現程序效益，就必然要求降低訴訟成本，如縮短訴訟周期、簡化訴訟程序。其次是為了確保法院裁判的權威性。司法的權威性是指司法機關應當享有的威信和公信力。正如澳大利亞法官馬丁所言：“在一個秩序良好的國家中，司法部門應得到人民的信任和支持。從這個意義出發，公信力的喪失就意味著司法權的喪失?！保ㄗⅲ恨D引自上海一中院研究室：《21世紀司法制度面臨的基本課題》，《法學》1998年第12期。）司法權威性的主要體現是司法機關作出的裁決為最終的決定。然而，司法實踐中不同法院所作出的判決相互矛盾或同一法院內部不同審判庭之間所作出的判決相互沖突的現象比比皆是。前述“高永善案”即是一個很好的例證。法院裁判相互矛盾的情況經常出現在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中，因此我們主張將關聯性較強的民事爭議與行政爭議合并審理，行政附帶民事訴訟則是一種很好的解決方法。再次，現有解決方式的弊端也使行政附帶民事訴訟成為必要。由于立法上的欠缺和理論界的分歧，不同法院在司法實踐中對行政爭議與民事爭議相關聯的情況均各行其是。在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中，從表面上看是行政相對人對具體行政行為不服，但這一行政爭議的背后是一個民事爭議，行政相對人提起行政訴訟的最終目的是要解決民事爭議。如果法院僅僅對行政行為的合法性進行審查并作出裁判而對民事爭議置之不理，無法徹底解決當事人之間的爭議，而且事實上法院如果撇開當事人之間的民事爭議也不能很好地解決行政爭議，因此法院在解決行政爭議基礎上附帶解決民事爭議是值得考慮的。

行政附帶民事訴訟不僅必要而且可行。實際上，在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中，法院在審理行政爭議的同時已經對民事爭議進行了審理，因為法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當事人之間的民事爭議。以房屋產權登記行政案件為例，當我們翻開法院的判決書就可以看到判決書幾乎完全圍繞著原告與第三人（房屋產權爭議的另一方當事人）之間的房屋產權爭議，原告與第三人所提供的證據主要也是以房屋產權為中心。雙方在行政訴訟過程中竭力想要證明的是自己對爭議房屋應當擁有所有權，法院在審理過程中主要針對民事爭議進行審查，然而依據現行法律規定，行政審判庭的法官卻無法對民事爭議作出裁判，結果卻是撤銷或維持行政行為，民事爭議無從解決。在司法實踐中已經有法院嘗試將行政訴訟與民事訴訟相結合，用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭議與民事爭議相關聯的案件，通過這種方式徹底解決以往行政訴訟中“官了民不了”的難題。（注：在“袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核發房屋所有權證”一案中，上海市普陀區人民法院做了一次大膽的嘗試，通過行政附帶民事訴訟的方式解決了一起因房屋買賣糾紛而引起的案件，在該案中行政訴訟第三人同時被列為附帶民事訴訟的被告。參見上海市高級人民法院編：《上海法院典型案例叢編》，上海人民出版社2001年版，第138-141頁。）

（二）行政附帶民事訴訟的條件

1.以行政訴訟成立為前提。行政訴訟成立是附帶民事訴訟成立的前提條件。當事人在提起行政訴訟時，附帶提起民事訴訟或在行政訴訟進行過程中提起附帶民事訴訟。如果行政訴訟的起訴被法院裁定不予受理，其所附帶的民事訴訟也隨之被法院裁定不予受理，在此情況下，附帶民事訴訟的起訴方只能提起單獨的民事訴訟。如果行政起訴被法院駁回，所附帶的民事訴訟也必然被法院駁回。

2.存在關聯性。關聯性是行政附帶民事訴訟的本質特征。關聯性主要包括以下內容：（1）行政爭議與民事爭議之間具有關聯性。行政附帶民事訴訟是人民法院在行政訴訟過程中附帶解決與行政爭議密切相關的民事爭議的訴訟活動，民事爭議與行政爭議必須具有緊密的關聯性。這種關聯性是指行政爭議與民事爭議由行政主體的同一行政行為所引起或行政行為的作出不僅未解決原有的民事爭議，反而引起新的民事爭議。它主要表現為兩種情況：其一，具體行政行為的合法性是處理民事爭議的前提條件，具體行政行為合法性問題得不到解決，相關的民事爭議就得不到解決。其二，行政爭議因民事爭議而生，即行政機關為解決已經存在的民事爭議而作出行政裁決，而民事爭議當事人對該行政裁判不服從而產生行政爭議。行政爭議與民事爭議的處理雖然不存在何為前提的問題，但兩者在處理時難以割裂。（2）兩種性質的訴訟請求之間的關聯性。行政附帶民事訴訟必須有一個（或數個）行政訴訟請求，即行政訴訟原告認為具體行政行為侵犯其合法權益，要求法院對該行政行為進行審查。訴訟請求因行政訴訟種類而有不同，如在撤銷訴訟中原告訴訟請求為撤銷具體行政行為，在確認訴訟中要求確認其法律關系或法律事實、行政行為合法與否或是否有效等。同時必須有民事訴訟請求存在，即要求附帶民事訴訟的被告停止侵害、排除妨害等。兩種不同性質的訴訟請求之間必須有內在的關聯性，這種關聯性在于不同性質的訴訟請求均發自同一法律事實。

3.附帶民事訴訟應當由民事爭議當事人提起。附帶民事訴訟的提起應當嚴格遵循“不告不理”的原則，如果行政訴訟的當事人在行政訴訟過程中并沒有提出民事訴訟請求，則法院不能依職權主動對民事爭議進行審理并作出裁判。民事爭議當事人對于是否提起附帶民事訴訟擁有選擇權，如果不選擇附帶民事訴訟的方式，則法院只能針對行政爭議作出判決。但是，人民法院在受理行政訴訟案件后，發現符合行政附帶民事訴訟其他條件的，應當告知當事人有權提起附帶民事訴訟，對于有權提起附帶民事訴訟的當事人放棄訴訟權利的，應當允許。

4.附帶民事訴訟只能在一審中提起。附帶民事訴訟可以與行政訴訟同時提出，也可以在行政訴訟一審結束前提出。如果當事人逾期提出附帶民事訴訟的應一律作為民事案件另案處理。對于行政訴訟已經存在的，附帶民事訴訟的請求最遲應當在一審判決作出之前提出。一旦進入二審，當事人就不得再提起附帶訴訟，否則根據二審終審的訴訟原則，附帶民事部分實際上是一審終局，這樣將導致當事人無法行使對附帶民事部分的上訴權。

（三）行政附帶民事訴訟的范圍

1.對行政裁決行為不服提起的訴訟。行政裁決是由法定的行政機關依照法律法規授權，居間裁判民事爭議當事人之間所發生的某一領域與行政管理密切相關的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服就會出現民事爭議與行政爭議并存的局面，即行政裁決機關與行政相對人之間的行政爭議以及行政相對人之間原有的民事爭議并存。行政相對人提出訴訟請求要求撤銷行政裁決，其實質是為了解決民事爭議雙方當事人之間的民事爭議。

2.存在民事侵權行為被害人的行政處罰案件。行政訴訟中最常見的就是行政處罰案件，但是并非對于所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來解決。我們認為應僅限于存在侵權行為被害人的行政處罰案件，即因侵權行為而發生損害賠償。這類案件中所涉及的事實情況是被采取行政處罰的公民、法人或其他組織實施的某一行為既違反了相關行政法律法規，又構成了民事侵權。這時他既要承擔行政法律責任，又要承擔民事法律責任，這兩種法律責任基于同一行為而產生，因而具有緊密的聯系。實踐中最常見的是某些治安處罰案件、環境保護行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭議的同時附帶解決民事爭議。存在民事侵權行為被害人的行政處罰案件大體而言包括以下幾種情況：（1）被處罰人起訴的行政處罰案件。這種情況下被處罰人往往不服行政處罰決定要求法院判決撤銷或加以變更，同時對行政處罰機關所作出的要求被處罰人承擔的民事損害賠償責任也不服；另一種情況是被處罰人僅對民事損害賠償的數額不服而起訴要求減少。（2）民事侵權行為被害人起訴的行政處罰案件。包括三種情況：其一是被害人認為行政機關對被處罰人處罰太輕而向法院起訴，同時要求被處罰人給予或增加對自己的賠償數額；其二是行政處罰機關對被處罰人應當給予致害人的賠償數額沒有作出裁決，受害人不服向法院起訴要求法院作出處理；其三是受害人僅對行政處罰中所確認的賠償數額不服向法院起訴，要求撤銷裁決，重新就損害賠償作出裁判或要法院變更賠償數額。（3）被處罰人和被害人均起訴，此時法院應當將后起訴的當事人根據其訴訟請求不同將其列為當事人。

3.行政相對人實施行政機關已經許可的某種行為時，第三方認為侵犯了自己的民事權益，在提起行政訴訟過程中要求法院附帶解決民事爭議。并非所有的行政許可案件均可適用行政附帶民事訴訟程序?？梢赃m用行政附帶民事訴訟的情況僅限于行政許可相對人實施某種行為，第三方認為侵犯了自己的民事權益，兩者為此發生爭議，而行政許可相對人提出該行為經過行政機關許可為抗辯的情況。如果該第三方提起行政訴訟要求法院審查行政許可合法性時可附帶要求法院解決民事爭議。

（四）行政附帶民事訴訟的程序問題

1.當事人。行政附帶民事訴訟中行政訴訟部分當事人地位是明確的，原告為有權提起行政訴訟的公民、法人和其他組織，被告是作出具體行政行為的行政機關。附帶民事訴訟的當事人應當為民事爭議的雙方主體，行政訴訟的原告既可能是附帶民事訴訟的原告，也可能是附帶民事訴訟的被告，但行政機關不能作為附帶民事訴訟部分一方當事人，因為行政機關并非民事爭議的當事人。

2.審理。第一，證據問題。行政訴訟部分遵循行政訴訟法的證據規則，民事訴訟部分遵循民事訴訟法的證據規則。第二，調解問題。根據《行政訴訟法》的規定，行政案件（除行政賠償案件外）一律不適用調解。我們認為行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調解，因為附帶民事訴訟從本質上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調解原則當然適用。第三，審理方式問題。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關系清楚、案件事實簡明無異議時，人民法院應將兩種訴訟一并審理以迅速、及時地解決爭議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開審理，一并作出判決。這種方式下往往是人民法院首先對行政案件進行審理，然后在此基礎上審理民事爭議，附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關系復雜、案情事實以及與行政案件的內在關聯性含混不清、一時難以查明，如果一并審理，會超過行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時解決。此外，如果附帶民事訴訟當事人因故不能出庭的，也應當考慮先對行政訴訟案件審判后再解決民事爭議。第四，審理期限問題。根據《行政訴訟法》的規定，人民法院應當在立案之日起3個月內作出一審判決，《民事訴訟法》則規定適用普通程序的案件審理期限為6個月。我們認為，行政附帶民事訴訟的審理期限一般應為3個月，但如果附帶民事訴訟部分較為復雜或出現其他原因不能在3個月之內審結的，可以在行政案件審結后，由原合議庭繼續審理附帶民事部分，但必須在受理附帶民事訴訟之日起3個月內審結。值得注意的是，如果附帶民事訴訟是在行政訴訟進行過程中提起的，附帶民事訴訟的審理期限應當自人民法院受理附帶民事訴訟之日起計算，而不是一律從行政訴訟立案之日起計算。第五，審判組織問題。對于行政附帶民事訴訟而言，其審判組織應當統一為合議庭，不適用簡易程序。第六，判決問題。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應當一并作出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為的事實和民事爭議的事實應當予以敘述；判決書的理由部分應當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由以及適用各自的實體法和程序法情況；判決書的主文部分應當將行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分開撰寫。如果由于客觀原因，行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決書，但是兩份判決書對各自未處理的民事或行政部分應當有所交代。如果附帶民事部分是調解結案的，應當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調解書。

3.訴訟期限。基于現行的法律規定以及對公民權利的保護，行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分別適用各自的訴訟時效期限。若民事爭議的當事人提起行政附帶民事訴訟已經超過《行政訴訟法》上所規定的訴訟期限，則民事爭議當事人只能單獨提起民事訴訟，不能提起行政附帶民事訴訟。

4.上訴。一審判決作出后，當事人對行政部分和附帶民事部分均不服時，可以一并提起上訴，二審法院應當一并審理。但當事人僅就行政部分判決或民事部分判決單獨提起上訴時，應當由二審法院行政審判庭還是民事審判庭來受理呢？受理之后又應當怎樣審理呢？我們認為由于行政附帶民事訴訟中行政訴訟為主訴，因此上訴時不管當事人僅對行政部分判決上訴還是僅對民事部分不服，均應當由二審法院行政庭受理。如果當事人僅對行政部分或民事部分上訴的，說明其已經自動放棄了對另一部分判決的上訴權，服從一審法院的判決，二審法院沒有必要再對這一部分判決進行審理。但應當注意的是，不管當事人是全案上訴還是部分上訴，二審法院均應當對整個案件進行審查，若發現另一部分判決有錯誤的，應通過審判監督程序予以糾正，以使整個案件能得到正確審理。

5.執行。行政附帶民事訴訟判決，由人民法院執行庭分別依照《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的有關規定執行。行政機關依法擁有強制執行權的，也可以自己執行。如果行政部分的判決與民事部分的判決同時生效，則兩部分的判決應當同時執行。如果當事人對行政附帶民事訴訟判決書的行政部分上訴，對民事部分沒有上訴的，不宜對民事部分先行執行，而應在二審法院就行政部分作出最終判決后，再決定是否執行，但當事人對行政部分不上訴，僅對民事部分上訴的，人民法院可以就行政部分先行執行，而不必等到二審法院對民事部分作出終審判決后再一起交付執行。人民法院對行政部分和附帶民事部分分別作出判決的應當分別執行，即先執行行政部分的判決后執行附帶民事訴訟部分的判決。