行政機關依政策辦事論文

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1986年到1996年10年間，中國繼70年代末至80年代前期所進行的重大變革，在社會、經濟、文化等各個方面取得了舉世矚目的發展，發生了將對下一世紀產生深遠影響的兩個轉變：即經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉變；行政管理方式由人治向法治的轉變。對于后一個轉變（前一個轉變不是本文研究的范圍），我們僅從下述幾個方面的事實即可窺其概貌。

一、行政機關從主要依政策辦事到主要依法辦事

80年代以前，中國行政管理基本是以人治為主，行政機關及其工作人員主要是依政策辦事，依領導人的指示、命令辦事1.至80年代前期，這種情況開始改變，國家開始制定法律、法規，逐步以依法辦事取代行政僅依政策、依領導人指示辦事2.但這個進程很艱難。這個時期，整個社會雖然較為重視法制，但對法制的認識卻有片面性：當時人們大多只知刑法、民法和經濟法，而不知行政法，只知司法的依法辦案，而不知行政的依法辦事。直至80年代中期，中國尚缺乏規范行政行為、行政責任、行政救濟的基本法律，行政管理的大多數領域尚無法律調整，行政機關及其工作人員行使職權所遵循的仍然主要是政策性文件。1984年，當時的全國人大常委會委員長彭真同志根據國家民主政治和商品經濟發展的情況，認識到要在國家管理領域加強法制的特殊重要性，提出國家管理“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策還要建立、健全法制，依法辦事”3.行政法學者更是在80年代初就呼吁國家應重視和加強行政法制，在行政管理領域實現依法辦事，依法行政4.但大多數學者和國民就依法行政達成共識，并將依法行政作為國家行政管理的一項原則確定下來則是80年代中期以后的事。1986年筆者曾在所著《行政法概論》一書中提出了行政管理法制化（即依法行政）的原則，并將其內容概括為“在行政領域做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”5.1989年，羅豪才教授應司法部法學教材編輯部之約主編的高等學校法學教材《行政法學》提出了行政合法性原則（亦即依法行政原則），并將該原則分解為四項具體要求：（1）任何行政職權必須基于法律的授予才能存在；（2）任何行政職權的行使都應依據法律、遵守法律；（3）任何行政職權的委托及其運用都必須有法律依據，符合法律要旨；（4）任何違反上述要求的行政活動非經立法機關事后認許，均應宣告無效6.1993年八屆全國人大第一次會議通過的李鵬同志所作的《政府工作報告》則正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則。《報告》明確提出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事。一切公職人員都要帶頭學法懂法，做執法守法的模范”7，1996年八屆全國人大四次會議通過的《關于國家經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要及關于報告的決議》更進一步將依法行政，依法治國，建立法治國家作為國家的治國方針。《決議》指出：“要堅持和實行依法治國，積極推進社會主義法制建設的進程，加強立法，嚴格執法，不斷提高廣大干部和群眾的法律意識和法制觀念，努力建設社會主義法制國家。”8由此可見，1986年到1996年10年間，依法行政原則在中國逐步形成并最終正式確立。與此相適應，中國行政管理各個領域、各個方面的法律法規也逐步健全、完善。這個時期，全國人大及其常委會通過了近200件法律或決議、決定，其中大多數涉及行政管理。如土地管理法、稅收征收管理法、城市規劃法、環境保護法、食品衛生法、技術監督法、廣告法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、海關法、教育法、銀行法、保險法、統計法、審計法、檔案法、律師法、勞動法等。這些法律所調整的領域，在10年前都還是法律的空白區。正是依法行政的原則和依法治國的方針在形成過程中，同時促進了法制在這些領域和其他領域的逐步健全、完善。

二、官民關系從只可“官告民”到亦可“民告官”

中國法制史有幾千年，訴訟制度也有差不多同樣長久的歷史。但中國法制史主要是刑法和刑事訴訟史。民法和民事訴訟在中國法制史中位置很低，行政法和行政訴訟則幾乎沒有地位。就“民告官”的行政訴訟而言，歷代的法律雖然沒有禁止“民告官”，但法律的運作實際上只允許“官告民”，而不允許“民告官”。不僅不允許民告官府，民告官員個人實際上也是非常困難的9.中華人民共和國建立以后，憲法雖然規定民可告官10，便直到80年代以前并沒有建立真正規范化的“民告官”制度（行政訴訟制度）。法律的實際運作仍然是只允許“官告民”，而不允許“民告官”。1982年，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過的《民事訴訟法（試行）》第一次規定人民法院可以按照民事訴訟程序，審理法律規定的行政案件（即民告官案件），之后，1989年，七屆全國人大二次會議通過獨立的《行政訴訟法》，正式確定“民告官”的行政訴訟制度11.該法于1990年10年1日施行，到現在已有六年多時間。這6年的運作雖然并不順利，其實施曾有過而且現在仍然有各種各樣的障礙和困難，但是這個制度畢竟存在下來，并且每年都在發展，這可以從人民法院受理行政案件數每年上升的情況得到說明：1990年，13，006件；1991年，25，667件；1992年，27，911件；1993年，34，567件；1995年，51，370件；1996年，79，959件。

民告官的行政訴訟制度得以確立和發展，這對推動中國的法治進程起了重大的作用：首先，它促進了行政法的立法，因為行政訴訟是對行政行為的法制監督，人民法院審理行政案件，其重心是對行政行為的合法性進行審查，行政行為被訴到法院，如果行政機關不能舉出其法律、法規根據，就有敗訴的可能。這樣就迫使行政機關不斷就其管轄事項請求立法機關立法或自己制定出法律草案請求立法機關審議和通過，行政機關本身也加快了制定行政法規和規章的速度。80年代，全國人大和人大常委會每年通過的法律和有關法律問題的決定、決議一般不超過10個，國務院每年行政法規一般在50個左右，而行政訴訟法實施以后的90年代，全國人大和人大常委會每年通過的法律和有關法律問題的決定、決議超過20個，國務院每年的行政法規達70個左右。其次，行政訴訟制度促進了行政機關依法執法。有了行政訴訟制度，行政機關實施行政行為如果違法執法，就可能被公民、法人或其他組織訴至法院。法院通過審理，如果確認行政行為違法，就將撤銷行政機關的行為，并可判決行政機關承擔相應的賠償或其他法律責任。行政訴訟法實施以來，法院每年判決撤銷或變更行政機關行政行為數與其結案數相比，其比例是較高的，接近20%12（另有30%以上的案件，行政機關在原告起訴后認識到自己的行政行為違法，主動改變原行政行為，得到原告諒解，故原告撤訴）。這樣，民告官制度對行政機關及其工作人員就形成了一種壓力，迫使他們學法、懂法和依法執法。第三，行政訴訟制度的實施增強了公民的權利意識和民主法制觀念。中國由于有長期的封建專制傳統，加之新中國建國以后一直實行計劃經濟體制，權力過于集中，公民的權利意識和民主法制觀念均較為淡薄。民告官的行政訴訟制度建立以來，公民與政府機關對簿公堂，平等地與之爭辯是非，政府機關的行為如果確實違法，損害了公民的合法權益，還要向公民賠禮道欠，依法承擔侵權賠償

責任。這種訴訟過程和訴訟結果無論是對于參加訴訟的當事人，還是對于從各種渠道獲知此種信息的公民，都是一種潛移默化的民主、法治教育。90年代，中國公民權利意識和民主法制觀念的大為增強，雖然不能完全歸功于民告官的行政訴訟制度的建立和運作，但是它在其中所起的作用是毋庸置疑的。

三、行政侵權責任從“落實政策”到國家賠償

長期以來，中國對于政府違法或不當行為侵害，造成其人身或財產損害的公民一直實行一種稱為“落實政策”的制度。“落實政策”包括很廣的范圍：涉及的人和事可以溯及幾年、幾十年；性質可以是政治性的（如“反右”運動和“”中的被害者）、政策性的（如“上山下鄉”知識青年、民主人士）；工傷事故性的或行政機關及其工作人員日常執行職務造成損害性質的；落實政策的措施包括恢復城市戶口、安排住房、安排受害人或其家屬子女工作，給予經濟補償，等等。這種制度在不同的歷史時期對于受害人雖然也起了積極的救濟作用，但是其不足之處在于政策變化多，彈性大，標準不一，從而實行起來有失公正，導致很多應該得到救濟的受害人得不到救濟；同樣的受害人有的能得到多種且較優厚的救濟，有的卻只能得到很微薄或根本得不到救濟。由于沒有統一的救濟標準，這種“落實政策”的制度還可能導致執行政策的機關和工作人員的腐敗。由于存在這些弊端，更由于90年代以來市場經濟體制和“民告官”制度的推動，通過立法規范國家侵權責任，建立國家賠償制度的呼聲越來越高。正是在這種背景下，八屆全國人大常委會第七次會議于1994年通過了《國家賠償法》13.該法同時規定了行政賠償和刑事賠償（即冤獄賠償）兩種國家賠償，根據該法，公民不僅可以對行政機關及其工作人員的行政侵權行為造成的損害請求國家賠償，而且可對司法機關及其工作人員在行使偵查、檢察、審判、監獄管理職權時實施的侵權行為所造成的損害請求國家賠償。國家賠償制度的建立是中國在人權保護方面的一個重大進步，無疑體現了現代法治的精神。

四、人事管理從實行“干部制度”到推行公務員制度

中國在行政機關的人事管理上，過去長期實行與計劃經濟體制相適應的“干部制度”14.這種“干部制度”具有強烈的“人治”色彩：一個人進入國家行政機關任職，以及到何機關任何職，均完全取決于組織的分配，組織讓干什么就干什么，沒有個人的選擇，也沒有競爭。一個人在行政機關工作，當上“干部”以后，其晉升、提拔或調動工作也完全取決于組織（主要是組織的負責人），取決于國家的需要，個人的學識、才能和志趣都是次要的考慮因素。這種制度雖然在革命戰爭年代和新政權建立早期起過積極作用，但長此以往，整個國家工作人員隊伍的生機、活力被窒息，導致國家機關運轉不靈，效率低下。特別是當計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時，原“干部制度”的各種弊端更充分地暴露出來，以致于不改革舊人事管理制度，新經濟體制即難以正常運作。正是在這種情況下，組織人事部門于1984年成立國家公務員法研究起草小組15，研究國家人事管理制度的改革和起草《公務員法》。經過八年多時間的艱苦工作，起草小組數易其稿，終于在1993年8月將法案提交國務院常委會議審議通過，國務院以《國家公務員暫行條例》的名稱。該《條例》現已實行三年多時間，從中央到地方，各級公務員制度均已逐步建立，在人事管理很多重要制度的改革上取得了突破性的進展：（1）考試錄用制度。國家行政機關錄用擔任主任科員以下非領導職務的公務員，采用公開考試，嚴格考核的辦法，按照德才兼備的標準擇優錄用。（2）考核制度。行政機關設立考核機構，在部門負責人領導下，每年對公務員的德、能、勤、績情況進行考核，確定考核等次，作為其晉升職務、級別和工資的依據。（3）獎懲制度。行政機關根據公務員的表現，對工作成績顯著和有突出貢獻的公務員予以獎勵，對違反義務、違反紀律的公務員給予處分。（4）職務晉升制度。公務員晉升要經過嚴格考核，審查其是否符合擬任職務的資格條件，并且要聽取群眾意見。根據需要，有時還要舉行公開競爭考試，以保障公正、公平和選拔出優秀人才。（5）輪換制度。對擔任領導職務和某些工作性質特殊的非領導職務的公務員，有計劃地實行職位輪換，以防止其拉幫結派，以權謀私。（6）回避制度。公務員之間有某種法定親屬關系的，不得在同一行政機關擔任直接隸屬于同一行政首長的職務或有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事監察、審計、人事、財務工作，公務員擔任縣級以下地方政府領導職務的，一般不得在原籍任職；公務員執行公務時，涉及本人或某種法定親屬關系人員的利害關系的，必須回避16.《國家公務員暫行條例》的和實施，使中國的人事管理制度朝法治的方向邁出了一大步。

五、政府和政府工作人員從只監督他人到自己也接受監督

根據中國50年代的政治體制，各級人民政府均由國家權力機關產生，接受國家權力機關的監督，國家權力機關的監督是一種外部監督，除了外部監督以外，政府內部還設立了專門的行政監督機關——監察部17，對行政機關及其工作人員履行職責和遵紀守法的情況進行監督。由于當時各級人大的制度還不盡完善，并沒有很好地行使對各級政府的監督職能，從而對政府機關及其工作人員實施法制監督的主體主要是監察部。然而，到50年代后期，監察部也被撤銷。這之后直至80年代，政府機關及其工作人員成了只監督他人而自己不受監督的特殊“公仆”。

法治是與權力制約與監督聯系在一起的。沒有制約與監督的權力必然導致濫用與腐敗。孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”因此，必須“以權力制約權力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權力的犧牲品”18.中國通過的教訓已深刻認識到對政府權力加以監督和制約的必要性。因此，80年代初期通過的憲法，加強了各級國家權力機關對政府的監督力度，如規定全國人大有權罷免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；全國人大和全國人大常委會有權組織特定問題的調查委員會，對特定問題進行調查；全國人大代表在全國人大開會期間，全國人大常務委員在開會期間，有權依法定程序對國務院或國務院各部、委提出質詢，等等19.其次，也是非常重要的一項措施，即是1986年，六屆全國人大常委會第十八次會議決定重新設立監察部，對國家行政機關貫徹實施國家法律、法規和政策的情況以及國家行政機關工作人員遵紀守法的情況進行監督。監察部成立以后，辦理了許多大案要案，揭露和處理了一大批上至省、部級，下至普通科員、辦事員的違法亂紀和各種腐敗行為的案件。再次，就是建立行政訴訟制度，通過人民法院審理行政案件對行政機關依法行使職權的行為進行監督20.權力機關、監察機關和司法機關的監督，即構成了目前中國比較嚴密的行政法制監督體系和機制。當然，目前這個體系和機制仍有缺陷和不足，需要進一步改進和完善。

六、對行政權的控制從只注重實體制約到同時注重程序制約

中國在“”以后，開始注重對行政權的控制和制約，建立了各種相應

的監督制度，形成了較為嚴密的監督體系和機制，這已如前所述。但這種監督和制約往往是只及于權力行使之前或權力行使之后，權力行使之前是通過法律確定行政機關權力的界限，使其不得無限行使權力；權力行使之后是通過各種監督途徑追究行政機關及其工作人員違法行使權力的法律責任。但法律恰恰忽略了對行政權行使過程的規范，忽略了從程序上對行政行為的制約。現代社會，法律往往不得不賦予行政權很大的自由裁量空間，人們很難在實體上對其進行嚴密的規范。因此，在現代社會，程序控制是保障行政權合法、正確行使，防止其濫用和侵犯公民權利自由的必不可少的條件。80年代中期以后，中國方開始認識到程序制約和加強行政程序立法的重要，學者們陸續發表和出版了一系列有關行政程序的論文、論著21；有關行政管理的法律、法規也開始規定相應的行政程序。如1987年國務院辦公廳的《行政法規制定程序暫行條例》，1988年國務院的《行政區域邊界爭議處理條例》，1992年9月全國人大常委會通過的《稅收征收管理法》，1994年全國人大常委會通過的《治安管理處罰條例》，這些法律、法規均就有關行政行為的程序作了明確、具體的規定。當—26—然，中國行政程序最典型的立法要數1996年3月八屆全國人大第四次會議通過的《行政處罰法》。該法較好地解決了對行政行為的程序制約問題，較好地體現了現代民主法治的精神和原則，其所規定的各項行政程序制度：如行政執法時的出示身份證件，表明身份制度、作出行政處罰決定時的說明根據、理由制度、決定前的調查和收集證據制度、決定中的聽取當事人陳述和申辯制度、決定后的送達處罰決定書、告知當事人救濟權利、救濟途徑的制度，以及作出較重大的行政處罰決定舉行聽證的制度，等等。特別是聽證制度，對于保障行政行為公正合理進行，防止行政執法人員濫用權力，保護公民法人或其他組織的合法權益具有特別重要的意義。《行政處罰法》為中國行政程序立法積累了很好的經驗，目前，行政立法研究組正準備在這一法律和其他規定行政行為程序的有關單行法律的基礎上，制定統一的行政程序法典，以規范整個行政機關的行政行為，使體現現代民主、法治精神的公開、公平、公正原則貫穿在整個行政運作過程中。

「注釋」

150年代初期和中期，中國還是比較重視法制的：國家制定和頒布了大量的行政管理方面的法律、法規，規定國家行政機關的組織、職權和國家行政機關對社會、經濟、文化等各種事務的管理規則和管理方式（這個時期僅正式登載于《中央人民政府法令匯編》和《中華人民共和國法規匯編》的有關行政管理的法律、法規就有829個）。而且，這些法律、法規在實踐中一般也能得到遵守和執行。盡管這個時期，中國的行政管理并非完全依法辦事，甚至主要不是依法辦事，而是依政策和領導人的指示、命令辦事。但是，50年代中期以后，特別是到“”時期，連這種尚不完備的法制也未得到維系，不僅未能堅持和發展，反而遭到幾乎毀滅性的破壞。那十多年時間內，中國無論是在行政管理領域，還是在其他領域，都是人治占主導地位，法制只是作為一種時而使用，時而不用的輔助性的管理工具（詳見拙著《行政法與行政訴訟》，中國卓越出版公司1990年版第112—119頁）。

21979年至1984年6年間，全國人大和全國人大常委會共通過法律、決議、決定約80件，有關行政管理的占39件，其中1979年8件，；1980年6件，1981年5件；1982年8件；1983年4件；1984年8件。

3彭真：《在首都新聞界人士座談會上的講話》，見《人民日報》1984年4月8日第一版。

4夏書章在《機構改革與行政法》一文中提出，“在行政管理方面，也應該象刑事、民事等一樣，要依法辦事”（見1980年8月28日《光明日報》）。筆者在《加強行政立法，為“四化”服務》一文中指出：要實現憲法規定的民主、法制原則，“必須制定和完善有關行政機關活動規則的具體法律、法規”，“解決在行政領域有法可依的問題。在此基礎上，再逐步建立、健全保障行政領域法制的各種機構和制度，解決行政領域有法必依和違法必究的問題）（見1982年8月6日《中國法制報》）。

5參見拙著《行政法概論》，北京大學出版社1986年版，第189頁。

6參見羅豪才主編：《行政法學》、中國政漢大學出版社1989年版，第39頁。

7參見李鵬：《政府工作報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》1993年第2號，第20頁。

8參見《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》1996年第2號，第8頁。

9北京電視臺前幾年播放了一個電視劇，劇名叫《楊乃武與小白菜》。劇中主人公到刑部告“官”，好不容易爭取到刑部升堂，但原告要跪著經過上有鐵釘的砧板到堂。過此砧板后，原告之身鮮血淋漓。由此可見告官之難。然而這還只是告官員個人，告官府根本不被允許。

101954年憲法第97條和1975年憲法第27條規定：“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利”（1987年憲法亦有類似規定，這些規定所確立的“民告官”仍還只是告官員個人）。1982年憲法第41條規定：“中華人民共和國公民……對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”（這里確立的“民告官”，則不僅包括告官員個人，而且包括告官府，從而為建立行政訴訟制度提供了憲法依據）。

11《行政訴訟法》由行政立法研究組起草。行政立法研究組成立于1986年，主要由行政法學者、專家組成。該研究組成立的宗旨是研究中國行政法制發展的方向、目標及發展途徑，為健全、完善中國行政法制向決策部門提出具體運作方案；其工作的主要方式是草擬各種重要的行政法試擬稿，提交立法機關正式起草和立法。該研究組成立之后先后草擬了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》等法律試擬稿，并正在草擬《立法法》和準備草擬《行政程序法》、《行政許可法》、《行政強制措施法》、《規費征收法》等法律草案。

12七屆人大期間（1988—1993年），法院受理行政案件84305件，審結82129件，其中判決維持行政行為的占34.1%，判決撤銷或變更行政行為的占20.5%，原告撤訴的占35.4%，作其他處理的占10%（見《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》1993年第3號，第59頁）。1995年法院共審結行政案件51370件，其中判決維持的占17.34%，判決撤銷或變更的占15.82%，原告撤訴的占50.59%（其中因被告主動改變不合法的行政行為后，原告撤訴的占45%），作其他處理的占16.25%（見《中華人民共和國全國人大常委會公報》1996年第3號，第111頁。）

13《國家賠償法》于1995年1月1日起正式施行，法院于當年受理國家賠償案件197件，審結154件，其中決定賠償的64件。

14在中國，“干部”這個詞沒有確切的涵義。有時指所有國家工作人員，有時則僅指一定行政級別（行政23級以上）的國家工作人員，更多的時候指所有擔任一定負責職務的各類人員，如企業干部、社團干部、原農村的生產隊干部、大隊干部、學校的學生干部，等等。“干部制度”亦有廣義、狹義之分，狹義僅指對一定行政級別以上國家工作人員的管理制度，廣義則指對所有國家工作人員，甚至對所有擔任社會負責職務的人員的管理制度。

15公務員法起草小組最初由組織、人事部門的有關負責人員和學者、專家組成，以后國務院成立獨立的人事部，起草小組即隸屬于人事部，學者專家作為顧問，參與有關咨詢、論證工作。

16《國家公務員暫行條例》共18章88條，除了規定上述制度外，還規定了公務員的義務、權利、職位分類、職務任免、培訓、工資、保險、福利、辭職、辭退、退休、申訴控告以及公務員管理機構等。目前，立法機關正在此《條例》的基礎上制定正式的《公務員法》，可望于今年出臺。

171949年第一屆全國政協通過的《中央人民政府組織法》規定，政務院設人民監察委員會，對政府機關和公務人員是否履行職責和遵紀守法的情況進行監督。1954年第一屆全國人大通過的《國務院組織法》規定，國務院設監察部，對國務院各部門、地方各級國家行政機關，國營企業及其工作人員履行職責和遵紀守法的情況進行監督。

18參見孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1961年版，第154—156頁。

19參見《中華人民共和國憲法》第63、67、71、73條。

20行政訴訟制度具有多重性質，首先，它是一種解決行政爭議的制度，如同民事訴訟是解決民事爭議的制度一樣；其次，它是一種行政救濟制度，通過民告官，為受到行政機關及其工作人員違法失職行為侵犯的公民、法人和其他組織提供法律救濟；第三，它是一種行政責任制度，法院通過判決撤銷違法的行政行為，責令實施違法行為的行政機關承擔包括行政賠償在內的各種法律責任；最后，它是一種行政法制監督制度，國家通過司法審查的形式，對各級政府及其工作人員依法行使職權的情況實施監督。

21如肖鳳城的《行政程序初探》（《行政法學研究》1988年第1期）；于安的《政府立法活動的程序法法律化》（《中國法制報》1987年11月18日）；羅豪才、杜綱建等合寫的《促進行政程序的民主化、制度化》（《中國法學》1995年第6期）；應松年的《論行政程序法》（《中國法學》1990年第1期）；筆者的《行政程序立法模式選擇》（《中國法學》1995年第6期）；章劍生的《行政程序法學原理》（中國政法大學出版社，1994年版）；江必新、周衛平的《行政程序法概論》（北京師范學院出版社1991年1版）等。