強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配論文
時間:2022-08-13 05:11:00
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在行政法領(lǐng)域,行政強(qiáng)制執(zhí)行作為實現(xiàn)行政行為內(nèi)容的一項保障制度,行政強(qiáng)制執(zhí)行一方面能夠保證行政活動的持續(xù)、有效進(jìn)行,但另一方面又會在很大程度上影響到相對人的合法權(quán)益。也就是說,行政強(qiáng)制執(zhí)行與現(xiàn)代民主法治精神和人權(quán)保護(hù)原則息息相關(guān)。這就必然要求對公共利益與個人利益這一對矛盾予以科學(xué)地平衡和協(xié)調(diào)。現(xiàn)在,我國行政強(qiáng)制法正在起草之中,并正在廣泛征求意見。基于上述認(rèn)識,我們擬對該法草案提出幾點(diǎn)修改意見。
一、斷電、斷水等能否作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種方式
(一)現(xiàn)狀分析及問題的提出
以行政強(qiáng)制法草案為準(zhǔn),行政強(qiáng)制執(zhí)行①的方式主要有三種,即代履行、執(zhí)行罰和直接強(qiáng)制執(zhí)行。
根據(jù)該法草案的規(guī)定,代履行②是指“行政機(jī)關(guān)依法做出排除妨礙、強(qiáng)制拆除、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定,當(dāng)事人逾期不履行的,行政機(jī)關(guān)可以委托沒有利害關(guān)系的其他組織代為履行。”可見,代履行針對的是可由他人代替履行的作為義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行。它的適用是有條件和局限性的。對于不可替代性的以及不作為義務(wù),不能適用代履行的強(qiáng)制方式,而只能采取其他方式實現(xiàn)行政行為所確定的內(nèi)容。
鑒于此,強(qiáng)制法草案又規(guī)定了執(zhí)行罰的方式。按照所要強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)類型的不同,具體又分兩種:第一種執(zhí)行罰是指“行政機(jī)關(guān)依法做出的行政決定,當(dāng)事人逾期不履行,行政機(jī)關(guān)又不能實施代履行的,可以一次或者數(shù)次加收一定數(shù)額的罰款,直至當(dāng)事人履行義務(wù)。”這主要適用于不可替代性的作為和不作為義務(wù)。第二種執(zhí)行罰是指“行政機(jī)關(guān)依法做出金錢給付義務(wù)的行政決定,當(dāng)事人逾期不履行的,行政機(jī)關(guān)可以按日加收罰款或者一定比例的滯納金。罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。”這種執(zhí)行罰專門適用于對相對人負(fù)有金錢給付義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行。學(xué)者們一般認(rèn)為,兩種執(zhí)行罰都屬于間接強(qiáng)制的方式。
在實施第二種執(zhí)行罰超過一定期限當(dāng)事人仍不履行義務(wù)的,或者無法采取這種方式的情況下,強(qiáng)制法草案規(guī)定了直接強(qiáng)制的執(zhí)行方式。這時,“有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以對不履行行政決定的當(dāng)事人實施劃撥存款、拍賣查封、扣押的財物的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。”沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān),則可以申請人民法院實施這些執(zhí)行措施。
但是,劃撥存款是以義務(wù)人有存款為前提的。在義務(wù)人沒有存款,或者義務(wù)人事先隱匿存款的情況下,劃撥存款就沒有任何意義,就無法實現(xiàn)原行政決定所確定的義務(wù)。目前法院所面臨的執(zhí)行難,就是對上述擔(dān)心的證明。執(zhí)行難并不是法院不具備執(zhí)行權(quán)能,而往往是無可執(zhí)行的財產(chǎn)。另一方面,拍賣所查封、扣押的財物也是以有財物查封、扣押為前提的,或者是以查封、扣押的財物足以折抵金錢給付義務(wù)為前提的。否則,行政決定的內(nèi)容同樣得不到實現(xiàn)或充分實現(xiàn)。并且,拍賣、查封、扣押的實施應(yīng)當(dāng)有許多限制。這里的“財物”,不應(yīng)當(dāng)包括義務(wù)人的生活必需品。生存權(quán),應(yīng)當(dāng)成為行政強(qiáng)制的底線。從條文的字面含義來看,“財物”也不包括生產(chǎn)或營業(yè)場所。當(dāng)然,行政強(qiáng)制法可以規(guī)定查封義務(wù)人從事生產(chǎn)所必需的設(shè)備或生產(chǎn)、營業(yè)場所,甚至加以拍賣。但問題是,這是否有違行政法上的必要性原則呢,或者說是否過分損害了義務(wù)人的權(quán)益呢?總之,行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的設(shè)計,既關(guān)系到行政決定所確定內(nèi)容的有效實現(xiàn),又關(guān)系到義務(wù)人的人權(quán)或合法權(quán)益問題。這一問題是一個兩難問題。正因為如此,“在行政主體和私人的關(guān)系中,應(yīng)如何確保私人履行義務(wù)的問題,在理論上并沒有解決。”③至少可以說,這一問題并沒有完全解決。
基于上述認(rèn)識,我們認(rèn)為還需要尋找一種折衷的強(qiáng)制執(zhí)行方式,即既能有效迫使義務(wù)人履行義務(wù),又不必過分損害義務(wù)人合法權(quán)益的強(qiáng)制執(zhí)行方式。我們認(rèn)為,這一方式可以是斷水、斷電、斷熱、斷汽等。
(二)可行性分析
斷電、斷水等作為新的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式,從立法和實踐上看應(yīng)該是可行的。
1.立法上有先例
從有關(guān)國家或地區(qū)的行政強(qiáng)制執(zhí)行立法上看,已經(jīng)有明確將斷電、斷水等加以規(guī)定的先例。例如,《日本國憲法》下的行政強(qiáng)制執(zhí)行,除了新《行政代執(zhí)行法》專門規(guī)定了對可替代性作為義務(wù)采取的代執(zhí)行方式外,還對于不能適用代執(zhí)行的非代替性作為及不作為義務(wù),規(guī)定了行政上的制裁措施,作為對《行政代執(zhí)行法》的強(qiáng)制執(zhí)行的必要補(bǔ)充。在這些制裁措施中,有的判例及協(xié)定規(guī)定了對義務(wù)違反者可以做出“給付的停止”這一制裁,如對于發(fā)生公害的工廠及違法建筑物主,采取停止自來水供水及工業(yè)用電的措施。④再如,我國臺灣地區(qū)的新《行政執(zhí)行法》第28條第2項規(guī)定了“直接強(qiáng)制方法”,其中第四種方法即是“斷絕營業(yè)所必須之自來水、電力或其他能源”。同時,第32條規(guī)定,對可代替性之行為義務(wù),經(jīng)間接強(qiáng)制不能達(dá)成執(zhí)行目的,或因情況急迫,如不及時執(zhí)行,顯難達(dá)成執(zhí)行目的時,執(zhí)行機(jī)關(guān)得依直接強(qiáng)制方法執(zhí)行之。這說明,此種情況下行政機(jī)關(guān)可以實施斷電、斷水的執(zhí)行方式。另外,對于不可代替性義務(wù)及不作為義務(wù)經(jīng)處以怠金,甚至連續(xù)處以怠金,而仍不履行義務(wù)者,可轉(zhuǎn)換采用直接強(qiáng)制方法。如對于違規(guī)之營業(yè),經(jīng)依法勒令歇業(yè)后仍照常營業(yè),遂處以怠金及連續(xù)處以怠金,仍繼續(xù)進(jìn)行營業(yè)的,可采取直接強(qiáng)制方法,斷絕其營業(yè)所必須之水、電或其他能源。⑤借鑒上述做法,我們也可在行政強(qiáng)制法中把斷電、斷水作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式明確規(guī)定下來,并對其適用條件做出具體說明。
2.實施效果顯著且符合比例原則
眾所周知,現(xiàn)代文明的進(jìn)步和高新科技的發(fā)展,使人們對于電、汽等能源和自來水等生活必需品的需求愈來愈大,甚至須臾不可離。一旦斷水、斷電等,不僅會造成生活上的極大不便,而且還會造成巨大的損失。對從事生產(chǎn)、經(jīng)營的工廠、企業(yè)來說,斷水、斷電等所受的影響更深。因此,義務(wù)人不履行行政決定所確定的義務(wù),并且執(zhí)行機(jī)關(guān)采取代履行、執(zhí)行罰的方式仍不能促使其履行義務(wù)的情況下,或者義務(wù)人隱匿存款的,執(zhí)行機(jī)關(guān)可以作出并實施斷絕義務(wù)人生產(chǎn)、生活所必需的水、電等能源的決定,以促使義務(wù)人履行義務(wù)。一般說來,斷電、斷水等對促使義務(wù)履行的強(qiáng)制力度和執(zhí)行效率十分明顯,較之于執(zhí)行罰而言能起到立竿見影的作用。在這方面,我國臺灣地區(qū)已經(jīng)有成功的經(jīng)驗。⑥在采取這一執(zhí)行方式后,義務(wù)人仍不履行義務(wù)的,可再予以拍賣查封、扣押的財物。斷水、斷電等執(zhí)行方式與查封生產(chǎn)或營業(yè)場所、拍賣財物相比,對義務(wù)人權(quán)益的損害要輕微得多。因此,在查封或拍賣之前,先實施斷水、斷電等執(zhí)行方式,符合行政法上的必要性或比例原則。
3.現(xiàn)行實踐經(jīng)驗
盡管我國現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行沒有作為普遍執(zhí)行方式而存在的斷電、斷水,但在有的行政法規(guī)和規(guī)章中卻有相關(guān)規(guī)定。《電力供應(yīng)與使用條例》第39條:“違反本條例第二十六條規(guī)定,逾期未交付電費(fèi)的,供電企業(yè)可以從逾期之日起,每日按照電費(fèi)總額的千分之一至千分之二加收違約金,具體比例由供應(yīng)電雙方在公用電合同中約定;自逾期之日起計算超過30日,經(jīng)催交仍未交付電費(fèi)的,供電企業(yè)可以按照國家規(guī)定的程序停止供電。”第40條規(guī)定對違章用電且情節(jié)嚴(yán)重的,供電企業(yè)可以按照國家規(guī)定的程序停止供電。《供電營業(yè)規(guī)則》第66條列舉了用戶違章用電的具體情形,規(guī)定有這些情形之一的,供電企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)可中止供電。這說明,在實踐中我國已采取了“斷電”這一強(qiáng)制方式。但是,它需要改革,這種影響義務(wù)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)不能由企業(yè)實施,而應(yīng)當(dāng)由有執(zhí)行權(quán)的國家機(jī)關(guān)做出決定,然后由有關(guān)企業(yè)協(xié)助執(zhí)行。它也不能由法規(guī)和規(guī)章來規(guī)定,而只能由作為法律的行政強(qiáng)制法來規(guī)定。我們認(rèn)為,上述做法是可以上升為普遍的執(zhí)行方式的。
二、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分配標(biāo)準(zhǔn)
(一)問題的提出
在大陸法系國家,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)基本上是由行政機(jī)關(guān)行使的。在英美法系國家,這種權(quán)力則基本上由法院行使。我國現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行體制是在我國法律傳統(tǒng)、法制狀況等多種社會因素的合力下經(jīng)摸索而逐步形成的。它既不同于德、奧以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為主的模式,也不同于英美法系國家以司法執(zhí)行為主的模式,而是傾向于將這兩大模式結(jié)合起來的一種折衷模式,即以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則,以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外。也就是說,在法律有明文規(guī)定時,行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。否則,強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)都?xì)w法院行使。
那么行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)到底是一種行政權(quán)還是一種司法權(quán)呢?一般認(rèn)為,行政權(quán)是一種執(zhí)行權(quán)。⑦但是,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)并不當(dāng)然地屬于行政權(quán)。作為行政權(quán)意義上的執(zhí)行權(quán),是一種執(zhí)行法律的權(quán)力。⑧強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),則是執(zhí)行生效行政決定、仲裁決定和司法裁判的權(quán)力。兩者還是有差異的。要問行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)到底是屬于行政權(quán)還是屬于司法權(quán),不如問它到底應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)來行使還是由司法機(jī)關(guān)來行使。這不僅僅涉及對分權(quán)學(xué)說的不同認(rèn)識和理解,更重要的是基于對現(xiàn)實需要的制度安排。在權(quán)力能得到監(jiān)控和人權(quán)能得到保護(hù)的前提下,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一賦予行政機(jī)關(guān)也未免不可。大陸法系國家的情況基本如此。英美法系國家雖然由法院來強(qiáng)制執(zhí)行,但那并不是純粹意義上的“執(zhí)行”而是一種訴訟。在美國,“大體上,其程序多于義務(wù)人不履行其義務(wù)時,得由行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟請求法院以命令促其履行,是即‘蔑視法庭程序’。如仍不履行時,由法院以蔑視法庭罪,處以罰金或拘禁。”⑨也就是說,美國等法院對行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行,并不是真正的執(zhí)行程序,因而當(dāng)然屬于司法權(quán),由法院行使。這是由英美法系國家不區(qū)分公法和私法的普通法制度決定的。
在我國,實踐中已經(jīng)在探索成立執(zhí)行局負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行的做法。但它是否可以包攬行政強(qiáng)制執(zhí)行呢?《行政強(qiáng)制法》草案第38條規(guī)定:“依照法律規(guī)定有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以依照本法的規(guī)定,實施強(qiáng)制執(zhí)行”。由此看來,該法并不準(zhǔn)備對我國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度作太大的變革和制度創(chuàng)新,仍然承襲以法院執(zhí)行為原則、以行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為例外補(bǔ)充的制度。
在我國這樣一個十分重視維護(hù)公共利益和公共秩序,同時又非常重視行政效率的國家,一反常態(tài)地采取這樣一種行政強(qiáng)制執(zhí)行模式,既是出于防止行政專斷、濫用和不公正,保護(hù)人權(quán)的現(xiàn)實需要,也是“矯枉必須過正”觀念的產(chǎn)物。這種由法院和行政機(jī)關(guān)共享行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的模式,只要行之有效也就無可厚非。然而,這一做法使得行政強(qiáng)制執(zhí)行主體具有二元性,從而涉及到行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在法院和行政機(jī)關(guān)之間的配置問題,即如何劃分行政機(jī)關(guān)和人民法院之間的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。畢竟,社會權(quán)力資源是有限的,必須要科學(xué)合理地配置,既要尊重歷史,立足于現(xiàn)實,又要放眼未來,使民主制度下最重要的權(quán)力資源能更好地保護(hù)人權(quán),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。因此,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在行政機(jī)關(guān)和人民法院之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)成為行政強(qiáng)制立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
(二)分配標(biāo)準(zhǔn)的確定
從該法草案的規(guī)定來看,哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)可以由哪些行政機(jī)關(guān)來行使,授權(quán)特別法加以規(guī)定。但問題是,立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來確定哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)可由行政機(jī)關(guān)來行使呢?
關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限劃分的標(biāo)準(zhǔn),行政法學(xué)界有過較為激烈的爭論,綜合起來有以下幾種觀點(diǎn):(1)以執(zhí)行標(biāo)的為劃分標(biāo)準(zhǔn):(2)以法律后果的嚴(yán)重程度為劃分標(biāo)準(zhǔn);(3)以案件影響大小為標(biāo)準(zhǔn);(4)以對相對人權(quán)益影響的大小為標(biāo)準(zhǔn);(5)以案件執(zhí)行的難度為標(biāo)準(zhǔn)。⑩學(xué)者們的這些探索無疑是十分有益的,從某一側(cè)面反映了問題的實質(zhì)。但這些標(biāo)準(zhǔn)也并非無商榷之處。我們認(rèn)為,不同的執(zhí)行標(biāo)的所直接決定的是執(zhí)行方式而不是執(zhí)行權(quán)的分配。案件執(zhí)行的難度,要求執(zhí)行方式的力度和執(zhí)行機(jī)關(guān)所需要的執(zhí)行方式的強(qiáng)度。否則,行政機(jī)關(guān)執(zhí)行有困難的案件,對法院也是有困難的。法律后果的嚴(yán)重程度和案件的影響大小,都可以歸結(jié)為對相對人權(quán)益影響的大小。或者說,三者并無多大區(qū)別。因此,我們主張以對相對人權(quán)益影響的大小為標(biāo)準(zhǔn)來劃分行政機(jī)關(guān)與法院之間的執(zhí)行權(quán)。
對相對人權(quán)益影響的大小,在不同案件中是不同的。就執(zhí)行罰而言,義務(wù)人拖延履行義務(wù)的時間越長,執(zhí)行罰的數(shù)額將越大;金錢給付義務(wù)越大,執(zhí)行罰的數(shù)額也將越大。執(zhí)行罰的數(shù)額越大,對義務(wù)人權(quán)益的影響當(dāng)然也就越大。然而,我們又很難確定一個拖延時間或數(shù)額大小的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來確定行政機(jī)關(guān)和法院之間執(zhí)行權(quán)的分配。因此,對相對人權(quán)益影響的大小,只是一個一般標(biāo)準(zhǔn)而不是一個具體標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)的意義在于用來排列和分析各執(zhí)行方式。也就是說,用對義務(wù)人權(quán)益影響的大小來確定和評估各執(zhí)行方式對義務(wù)人權(quán)益的影響。如果以對義務(wù)人權(quán)益影響為標(biāo)準(zhǔn),從小到大為次序,忽略某些特殊情形不計,則我們可以將執(zhí)行方式排列為:代履行、執(zhí)行罰、劃撥存款、斷水?dāng)嚯姷取⑴馁u財物。這樣,我們也就可以以此為基礎(chǔ)來確定行政機(jī)關(guān)與法院之間執(zhí)行權(quán)的劃分。
我們認(rèn)為,代履行所要實現(xiàn)的義務(wù)對義務(wù)人權(quán)益的影響也許會比較大,但代履行方式本身對義務(wù)人權(quán)益的影響并不是太大。代履行所要實現(xiàn)的義務(wù)即使對義務(wù)人權(quán)益的影響比較大,也是由已生效的行政決定確定的,而不是由代履行方式確定的。執(zhí)行罰為義務(wù)人設(shè)定了新的金錢給付義務(wù),對義務(wù)人權(quán)益的影響大于代履行。但是,它畢竟是按拖延時間和原金錢給付義務(wù)的數(shù)額大小來具體確定的,有的學(xué)者甚至認(rèn)為它們與行政機(jī)關(guān)所采取的一般措施并沒有什么差別,相對于劃撥存款、斷水?dāng)嚯姷取⑴馁u財物而言,對義務(wù)人權(quán)益的影響仍然是一種比較輕微的執(zhí)行方式。劃撥存款涉及到對相對人財產(chǎn)的最終處分,對義務(wù)人權(quán)益的影響無疑大于前兩種執(zhí)行方式,但就總體而言卻小于斷水?dāng)嚯姷葓?zhí)行方式對義務(wù)人權(quán)益的影響。斷水?dāng)嚯姷葓?zhí)行方式與拍賣財物間的關(guān)系,如前所述。這樣,在總體上我們可以對行政機(jī)關(guān)與法院之間的執(zhí)行權(quán)作如下劃分:代履行和執(zhí)行罰由行政機(jī)關(guān)行使,劃撥存款、斷水?dāng)嚯姷取⑴馁u財物歸法院行使。這一標(biāo)準(zhǔn)具有客觀性、統(tǒng)一性和可操作性。
(三)分配標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由強(qiáng)制法規(guī)定
是否所有的行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)享有代履行和執(zhí)行罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?在回答這個問題之前,我們首先要指出,執(zhí)行方式在某種程度上是由執(zhí)行標(biāo)的決定的。也就是說,并非所有的義務(wù)都能代履行,也并非所有行政機(jī)關(guān)具有設(shè)定需代履行的義務(wù)的法律權(quán)能。因此,有的行政機(jī)關(guān)在事實上或法律上并沒有實施代履行的可能。
基于上述前提,如果所有行政機(jī)關(guān)都應(yīng)享有代履行和執(zhí)行罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),那么行政強(qiáng)制法就有可能和必要對此作出統(tǒng)一的規(guī)定。在作出規(guī)定后,無需特別法再對強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在行政機(jī)關(guān)和法院之間作出劃分的規(guī)定了,并且應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)制法中明確規(guī)定以往法律中與本法規(guī)定不一致的以本法規(guī)定為準(zhǔn)。
基于前述前提,如果只能由部分行政機(jī)關(guān)享有代履行和執(zhí)行罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的,那么強(qiáng)制執(zhí)行法就應(yīng)當(dāng)規(guī)定:法律可以將本法所規(guī)定的代履行和執(zhí)行罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)行使。這一規(guī)定的目的,既是為特別法設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行提供一個關(guān)于執(zhí)行權(quán)的分配標(biāo)準(zhǔn)或立法規(guī)則,又是為強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使提供一條分工標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行案件的管轄規(guī)則。作為一條立法規(guī)則,是因為行政強(qiáng)制法第4條規(guī)定:“設(shè)定行政強(qiáng)制必須依照本法規(guī)定。未經(jīng)法律授權(quán),行政機(jī)關(guān)或者其他組織不得實施行政強(qiáng)制。”設(shè)定行政強(qiáng)制,包括設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行,則包括設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式、權(quán)力及其主體。如果行政強(qiáng)制法不作上述規(guī)定,那么特別法在設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行時,即在分配執(zhí)行權(quán)時將無所依據(jù),也將無法“依照本法規(guī)定”。并非不可能的擔(dān)心是,法律將更多地賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),或者在強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配問題的立法上出現(xiàn)混亂。作為一條案件管轄規(guī)則,是指在特別法未賦予行政機(jī)關(guān)代履行和執(zhí)行罰的權(quán)利時,行政機(jī)關(guān)即無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),都應(yīng)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說,法院執(zhí)行是原則,行政機(jī)關(guān)執(zhí)行是例外。當(dāng)然,行政強(qiáng)制法在作出上述規(guī)定的情況下,還必須規(guī)定立法機(jī)關(guān)對以往法律中已經(jīng)作出的強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定加以清理和修改,以符合這一標(biāo)準(zhǔn)。
總之,無論是哪種情形,行政強(qiáng)制法都應(yīng)當(dāng)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在行政機(jī)關(guān)與法院之間的分配。
三、結(jié)論和建議
基于上述分析,我們就有關(guān)條文試擬如下:
在第10條增加第5項,即:“(五)斷水、斷電、斷氣等”。同時在執(zhí)行程序中增加一條:“行政機(jī)關(guān)在實施代履行、執(zhí)行罰后,義務(wù)人仍不履行義務(wù)的,或者義務(wù)人隱匿存款或銀行帳號的,可以依法申請人民法院對義務(wù)人實施斷水、斷電、斷氣或斷熱的強(qiáng)制執(zhí)行措施。上述執(zhí)行措施以義務(wù)人履行義務(wù)完畢為期限屆滿之時。
對人民法院的上述執(zhí)行措施,裁定書中指定的供水、供電、供氣或供熱企業(yè)有依照裁定書協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)。“
如果不論執(zhí)行標(biāo)的對執(zhí)行方式的影響,可以統(tǒng)一賦予行政機(jī)關(guān)代履行和執(zhí)行罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的話,則第10條改為:“當(dāng)事人對行政決定所確定的義務(wù)在該決定所確定的期限內(nèi)不履行的,行政機(jī)關(guān)可以依照本法的規(guī)定實施代履行或執(zhí)行罰的方式予以強(qiáng)制執(zhí)行。以往的法律、法規(guī)或規(guī)章與本法規(guī)定不一致的,以本法規(guī)定為準(zhǔn)。”如果只能讓部分行政機(jī)關(guān)享有代履行和執(zhí)行罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的,則第10條應(yīng)改為:“當(dāng)事人對行政決定所確定的義務(wù)在該決定所確定的期限內(nèi)不履行的,法律規(guī)定具有代履行或執(zhí)行罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以依照本法的規(guī)定,實施代履行或執(zhí)行罰的方式予以強(qiáng)制執(zhí)行。”同時,第15條第1款改為:“法律可以設(shè)定代履行或執(zhí)行罰的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)。”我們傾向于上述第一個方案。但不論采用上述兩個方案中的哪一個方案,第四章都應(yīng)作較大調(diào)整,第47-50條的內(nèi)容再進(jìn)行修改后,放到第二節(jié),由法院負(fù)責(zé)行使。
另外,在作上述修改后,相關(guān)條文無疑也需要作出修改和調(diào)整,在此不一一贅述。
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*葉必豐,男,1963年生,上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
**許炎,女,1975年生,武漢大學(xué)法學(xué)院2001級碩士研究生。
***譚劍,男,1977年生,武漢大學(xué)法學(xué)院2001級碩士研究生。
注釋:
①依行政法學(xué)當(dāng)前之通說,行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)所采取的行政行為,而不包括法院所實施的強(qiáng)制執(zhí)行。但行政強(qiáng)制法草案第2條第2款,將兩者合稱為行政強(qiáng)制執(zhí)行。本文所稱的行政強(qiáng)制執(zhí)行,系該法草案上所稱的行政強(qiáng)制執(zhí)行。
②有的學(xué)者把“代履行”稱之為“代執(zhí)行”,從具體含義上看,二者并無不同。
③[日]鹽野宏著、楊建順譯:《行政法》,法律出版社1999年版,第158頁。
④楊建順著:《日本行政法通論》,中國法制出版社1998年版,第493頁。
⑤參見廖義男:《“行政執(zhí)行法”簡介》,載楊小君、王周戶編:《行政強(qiáng)制與行政程序研究》,中國政法大學(xué)出版社2000年版,第30頁。
⑥參見董保城:《建筑物違規(guī)使用“斷水”“斷電”法理及實務(wù)》,載楊小君、王周戶編:《行政強(qiáng)制與行政程序研究》,中國政法大學(xué)出版社2000年版,第170頁以下。
⑦參見[英]洛克著、葉啟芳等譯:《政府論》下冊,商務(wù)印書館1993年版,第94頁;[法]孟德斯鳩著、張雁深譯:《論法的精神》上冊,商務(wù)印書館1982年版,第155、157頁;《馬克思恩格斯全集》第一卷,人民出版社1965年版,第294~295頁。
⑧參見葉必豐:《行政法的人文精神》,湖北人民出版社1999年版,第182頁以下。
⑨城仲模:《行政法之基礎(chǔ)理論》,臺灣省三民書局1988年版,第228頁。
⑩應(yīng)松年:《中國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度》,載《行政強(qiáng)制的理論與實踐》,法律出版社2001年版,第6~7頁。
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