行政強制執行制度研究論文

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摘要：我國現行的行政強制執行體制面臨諸多問題，法學研究亟需回答。本文首次指出三個概念涉及強制和執行因素，即時強制、強制措施、強制執行，其中即時強制、強制措施的執行是與決定同時實施的，行政強制執行只是行政行為的一個環節，而非獨立行政行為。國外沒有一個國家是單純法院強制執行或行政機關強制執行。我國行政權力中能夠相對集中行使的權力不是目前正在進行的行政處罰權的集中行使，而是行政強制執行權。我國應當在中央和地方行政系統內設立執行機構，執行遇到抵抗的行政決定的同時執行法院的有金錢給付義務的裁判，當行政執行需要限制人身自由時則必須由法院裁決后方可執行。

關鍵詞：行政強制執行制度研究

一行政強制執行的概念

在行政法學的理論體系中有有三個概念涉及行政、強制和執行這三個因素，它們是行政即時強制、行政強制措施、行政強制執行。本文也將以解讀這些概念為邏輯起點。

行政強制措施是為了預防、制止或控制危害社會行為的發生，行政機關采取的對有關對象的人身、財產和行為自由加以暫時性限制，使其保持一定狀態的手段。具體表現為遇突發事件或傳染病爆發等情形對人身自由的限制和檢查；對財產的查封、扣押、凍結（常常是一種為進一步的具體行政行為的作出而采取的保全措施）；強制檢查檢驗；遇自然災害、傳染病爆發等情形處置土地、建筑物、住宅或征用交通工具。

行政即時強制是行政機關無須事先作出決定，也不以相對人負有義務為條件，由行政機關直接地、不加告誡地對特定當事人進行限制，以破壞力量排除其抵抗。行政即時強制針對人身時表現為：對醉酒、自殺、毆斗、精神病人的管束、隔離傳染病人等。針對財物時表現為：扣留處置危險爆炸物品；重大災害事故的緊急處置；緊急避險。

行政強制執行指行政相對人不履行行政處理決定中設定的義務，有關國家機關依法強制其履行義務或采取一定措施達到與履行義務相同的狀態。義務人自動履行是行政執行的一種主要的無須強制的形式.

人們很少討論行政強制措施與行政強制執行的措施的區別與聯系，事實上，行政強制措施亦存在執行問題，只是許多情形下都是作出行政強制措施決定的同時當即執行，因此，行政強制措施的強制執行是隱藏在行政強制措施當中的。另外，行政強制措施常常是行政行為進行中的保全措施，其進一步發展是：解除行政強制措施，此種情形下行政強制措施成為一種獨立的行政行為，具有可復議或訴訟性。另一種情形是作為行政行為的保全措施，使行政行為得以進展，作出最終行政決定，這時行政強制措施則成為一種程序性的非獨立的行為，此時若行政行為遇到相對人的復議或訴訟請求，若是因為行政強制措施導致行政行為的嚴重瑕疵，應判定行政行為是程序違法，而無實體違法。行政強制執行同樣會有執行措施問題，這是的措施也常常會和行政強制措施相重合。這就增加了研究兩者區別和聯系的難度。

行政強制執行與行政即時強制。行政強制執行是以相對人不履行義務為實施的前提，其目的在于迫使義務履行或達到與履行義務相同狀態；行政即時強制則是以可能產生危害社會的行為為實施前提，其目在的在于預防、制止危害社會行為或事件的發生或蔓延，使人和物保持一定狀態。行政即時強制與行政強制措施。行政強制措施雖常帶有緊迫性，但采取卻須經過法定程序，并必須作出書面的行政強制措施決定，并與行政強制執行緊密聯系；行政即時強制一般都是在情況緊急時，只要符合法律規定的條件，就可采取即時強制手段，即時強制大都是在緊急狀態下當即采取的，因而沒有事先程序，無須也不可能作出即時強制的書面決定，而是口頭決定且同時執行，因而無后續的執行可言，是與行政強制執行的重合。

行政強制在國內的行政法研究中多理解為“為實現行政目的，對相對人的財產、人身及自由等予以強制而采取的措施”。在外延上包括行政即時強制、行政強制措施和行政強制執行。我們的結論是在行政的多種活動中，涉及到強制和執行要素的有行政強制措施、行政即時強制和行政強制執行，而前兩者實際上都存在執行問題，只是比較特殊而已。大凡已制定了《行政執行法》的國家和地區多規范這幾種行政活動。

二行政強制執行的特征

行政行為的效力中自然包含了執行力，基于行政行為公定力的執行力，是行政行為內在、本質的屬性。我國臺灣地區有的行政法學者也認為對行政處分實施的執行行為是行政上的事實行為。以原有的行政決定為基礎而必然產生的執行行為，對行政處理決定的內容沒有增加，沒有創造新的法律關系，因此不是行政處理。基于此我們指出行政強制執行的以下特征：

行政強制執行的程序性。多數國內學者都將行政強制行為視為一種具體行政行為，筆者則不以為然，對于一個完整成熟的具體行政行為而言，從對一個案件開始的檢查或調查，到作出最終決定，而后是執行，這是一個行政行為的完整的程序或過程。僅僅是行政強制執行，他不是一個獨立的具體行政行為。當行政行為進行到強制執行階段時由于執行的嚴重瑕疵而造成的行政行為的違法時應視整個行政行為違法，而不是行政強制執行階段違法。就是說行政強制執行是行政行為的程序上的環節而非獨立的行政行為。

行政強制執行的相對獨立性。許多學者之所以將行政強制行為視為一種具體行政行為。是受到行政強制執行的獨立性的誤導，他們過分強調這種獨立性，卻忽視了這種獨立性是相對的。實際上任何一個“標準”或“典型”的具體行政行為，都會表現出調查取證、決定和執行三個主要步驟，如上所述行政行為的執行只是行政行為的程序上的一個環節。然而，不可否認的是在一個行政行為中行政決定與行政決定的執行常常是分離的，或者說行政決定與行政決定的執行是互為獨立，這就易給人以假象-行政行為的執行似乎是獨立的一類行政行為。然而這種認識顯然是受到了行政決定執行的獨立性的迷惑。我們要特別強調的是：行政強制執行相對于行政決定而言的獨立性是存在的但又是相對的，獨立性表現是一個行政決定大多是作出最終決定后，常常由法律給相對人配置一定的救濟權（提起行政復議和行政訴訟的權利），雖然法律大多規定行政復議和行政訴訟不影響行政決定的執行，而社會生活中又常常是當相對人窮盡了其訴權后，才進入執行程序，這就在行政決定與行政決定的執行之間產生了一個時間差，這樣極易給人以錯覺，行政強制執行仿佛是獨立的行政行為，再加上中國行政強制執行權又被法律劃為行政機關的強制執行和人民法院的強制執行，就更鞏固了這種行政強制執行是獨立的行政行為觀念。然而，我們不禁要問，有那一個行政強制執行可以離開他要執行的行政決定而獨立存在呢？如前所述，無論是行政即時強制和行政強制措施這些特殊的行政行為，還是除此之外的其他“標準”或“典型”的具體行政行為，都存在執行問題，只是前者執行在時間上沒有間隔，故而，執行的相對獨立性被掩蓋，而后者則存在時間間隔，但所有的行政行為都有一個共同點這就是都是要執行的，試問離開了行政決定相對人自動履行他們執行什么內容？行政機關或人民法院的強制執行的依據又是什么？我們的結論是行政決定與行政決定的執行是既相聯系又相對獨立的，本質上是不可分離的。

對行政行為的普遍適用性。無論是行政即時強制和行政強制措施這些特殊的行政行為，還是除此之外的其他“標準”或“典型”的具體行政行為，都存在執行問題，只是行政即時強制和行政強制措施的執行由于與行政決定同時或稍后進行所以較為隱蔽，但此時的執行是“強制”的；其他“典型”的具體行政行為除了相對人自動履性行義務的外均須國家機關強制執行。因而我們說行政強制執行具有普遍適用性。了解這種普遍適用性，有助于我們把握所有行政行為執行的總體和全局，正確認識行政強制執行在所有行政行為中所占的地位，即使是在目前行政機關與人民法院分享強制執行權的情況下，正確估價我國由行政機關進行的行政強制執行在所有行政強制執行總量中所占的比例，這對我們正確地選擇適合我國國情的行政強制執行法律制度是有重要意義的。

行政即時強制、行政強制措施都是較為特殊的具體行政行為，之所以特殊是因為，他們在決定時就同時執行或在決定后立即執行。而行政強制執行則是那些“典型”的已生效的具體行政行為，多數都得到相對人的主動執行，對于那些行政相對人拒不履行行政處理決定中設定的義務，行政機關或其他國家機關才依法強制其履行義務或采取一定措施達到與履行義務相同的狀態。當我們考察行政行為的執行時，不能不發現大量的行政行為的執行是行政機關基于行政決定而執行的（包括得到相對人執行的行政決定的情形），在行政行為有強制因素的執行中，同樣大量的行政行為的執行是行政機關進行的（包括：行政即時強制、行政強制措施的同時執行及少量的相對人拒不履行義務的情形出現后，方實施強制執行）。

三他山之石-世界上主要國家行政執行制度的考察

（一）英美法系的行政強制執行制度

英國，英國政府并沒有特別的固有的強制權，不會因為他作為一個能實行強制執行權力的政府而當然地擁有特殊的權力。也不是所政府當然就沒有強制執行權，如果政府要行使強制執行的權力，就必須有法律依據。常見的政府擁有的強制執行權是依法對違法建筑命令建筑者拆除；負責競爭法的政府機構可以在某種情形下進入公司查找該公司進行反競爭活動的證據。其他情形下行政機關的決定如果得不到當事人自動履行，行政機關只能向法院申請執行令，由法院通過司法審查程序決定該項行政決定是否應當執行。

美國承繼了英國剝奪和限制公民人身權、財產權的決定只能由普通法院作出的普通法傳統，行政決定得不到相對人的自動履行時，行政義務的實現既可以通過法院采用司法程序執行，也可以由行政機關來強制執行，但這兩種方式不是并列的。行政決定的執行在很多情況下，直接地或最終地依賴于司法程序。在多數情況下，行政相對人拒不履行時，根據法律規定可以由行政機關、檢察官，或由于不執行行政決定而受到損害的第三人向法院提出申請，最后只能以剝奪當事人的自由和財產權作為強制手段時，這種權力原則上只能由法院實現，經過司法程序確定。

（二）大陸法系國家的行政強制執行制度

德國行政行為得不到相對人的自動履行時，行政強制執行在多數情況下都由行政機關來進行，但要除去下列情形：1.公法上金錢給付義務如執行標的為不動產時，由法院依民事強制執行程序執行。2.行政相對人不執行處罰時，由負責執行的行政機關申請，行政法院在聽訊義務人后通過裁定命令代償強制拘留時，由法院依民事訴訟法的規定執行。3.對于因行政機關與公民之間的私法合同而產生的金錢債權，適用民事訴訟法，由普通法院管轄和執行。1997年《聯邦德國行政執行法》修改后規定，限制人身自由的拘留：在給予義務人聽證后，由地方行政法院依行政機關的申請做出拘留裁定，再依行政機關的申請，司法機關根據民事訴訟法的規定執行有關拘留決定。而對于金錢債權、行為、容忍和不作為的行政執行，分別由可主張債權的行政機關和該具體行政行為的作出機關予以執行。警察（包括基層衛生警察）可以采取限制人身自由的羈押措施，但要向法院申請。

法國強迫相對人執行行政決定是行政機關享有的一個非常大的“公共權力特權”，并在必要時求助于警察來實現這一目的。行政決定的執行是由一系列原則和規則，許多是通過許多判例來確定的。如果行政決定在執行時遭到相對人的反抗行政機關就可以強制執行。行政機關自己來執行行政決定，并在必要時代替抗拒者執行決定或采取強制手段并在必要時動用警察以迫使相對人就范，而無須事先得到法官的準許。法國行政強制執行由行政機關進行主要在以下三個方面：1、基于法律的明確規定或授權的強制執行。行政機關為了公共普遍的利益，強迫個人交出財產或為行政機關提供服務，而不問相對人是否愿意（如法國軍事民事征用法），1976關于環保設施的法律規定省長有權強迫要求超過期限還未動工的相對人實施且承擔費用。2、遇到緊急狀態的強制執行此種情形不要求有法律的規定執行過后給以行政訴訟的救濟，由行政法官判斷應否進行強制執行，但行政判例對此種情形的解釋非常嚴格。3、沒有法律規定也無緊急狀態的出現行政機關可以進行的行政強制執行，相對人拒絕交出根據法律規定被征用的房屋并無刑事法律責任，但行政機關可以予以強制執行。

荷蘭1994年生效的《行政法通則》是世界上迄今為止唯一的一部行政法典該法典的第五章規定了有關行政強制執行的法律規范，雖然該章中有關強制執行的第一節尚缺，目前仍然依單行法律和判例為依據，但從該通則第二節對于強制檢查、第三節關于強制措施、第四節關于執行罰的規定中可以看出，這些領域中行政機關擁有廣泛的執行權力。該通則中沒有規定的僅僅是行政強制執行中的直接強制。

（三）我國臺灣地區的行政強制執行制度

臺灣地區的《行政執行法》指出“行政執行”是指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。執行機關是作出行政決定的機關或是有管轄權的機關，公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行，臺灣也在考慮將來在地方建立地方政府的專門行政執行機構。至于公法上金錢給付義務的執行的法律文件可能是行政機關的行政決定也可能是法院的判決，但是當公法上金錢給付義務的義務人在行政執行處調查財產時拒絕陳述；不報告其財產或作虛假報告；有履能能力而借故不履行；有逃匿財產之嫌疑等情形，就有“限制居住及拘提管收之必要”，行政執行處對上述情形可以命令義務人提供相當擔保、限期旅行并可以限制其居住，但是“拘提管收”涉及義務人人身自由，行政執行處須向法院提出申請，法院裁定后方可執行。該法還對執行的條件、程序、作為或不作為義務的履行、即時強制等作了較為全面的規定。

（四）日本的行政強制執行制度

日本的行政強制執行制度是獨特的，第二次世界大戰前日本是承襲德國的理論和行政強制執行制度，日本的行政執行法規定，行政機關享有代執行、執行罰、直接強制和強制征收等廣泛的強制執行權力，缺少司法控制。二戰后，美國對日本的法律改革發生深刻影響。建立了立法、行政、司法分權制衡的憲政體制。司法權能夠可以制約和監督行政權力。在執行制度上，借鑒了英美以法院為主的司法執行體制。1948年廢止《行政執行法》，取而代之以《行政代執行法》，該法規定了強制執行須有法律根據。同時，取消了行政機關享有的直接強制的執行方法，行政機關僅能使用代執行、執行罰進行執行。

幾點總結：大陸法系國家當相對人不履行行政義務時，行政機關可以基于行政權予以強制執行，行政命令權當然地包括執行權，行政機關強制執行無需法律特別規定。但并不排斥法院執行行政決定的情形特別是當行政決定涉及義務人人身權利時須由法院強制執行。

英美法系國家是以法院執行為主，以行政機關執行為輔的行政強制執行制度。美國多見司法最終決定執行，這些國家基本上是法院和行政機關管轄的合理分工以及法院對行政機關有效的監督和制衡的執行體制。但實施執行的機構是行政機關（司法部及其警員），法院并無執行組織。

西方國家大量的判例是構成這些國家行政強制執行制度的重要組成部分，而我們對此領域卻知之甚少。

日本行政強制執行制度二戰前后的重大變化提示我們，一個國家法律的移植與該國的法律文化傳統的關聯度以及外力的影響，大陸法系國家法律體系經改造嫁接全新的英美法系的制度，這種“突變”的發生要有特殊條件。

四中國行政強制執行法律制度的現狀及未來走向

（一）中國行政強制執行法律制度的現狀

我國現行的行政執行體制是向法院申請強制執行為主，行政機關自行強制執行為輔。這種制度存在的主要問題是：許多單行法律、法規在劃分強制執行權的歸屬時，缺乏統一考量，相同性質不同行政管理領域的行政決定，行政強制執行權屬行政機關還是人民法院有很大的隨意性。還有些法律、行政法規在規定向法院申請強制執行的同時，又賦予行政機關強制執行權；行政強制執行程序的規范零散而無系統，許多法律、法規僅規定行政機關實施行政強制執行的權力，但對實施該權力的條件、步驟、方式等內容則罕有規定；強制執行手段不完整，行政機關享有自行強制執行權時，原因缺少執法方式和手段的明確的法律規定，很難達到迫使相對人履行義務的目的；法律沒有配置強制執行權的機關行政決定的執行都須申請法院，由于積案急劇增加法院執行是力不從心。司法程序復雜久拖不決，此種情形多有發生，大大降低了行政效能。

當學者和立法司法工作者抱著滿腔的社會責任感，以為讓法院承擔更多的行政強制執行功能，就會用司法的嚴謹程序和公正而抵御行政機關可能的對心臟權力的濫用，實現相對人在法治社會的權益和安寧。另外一些學者則認為，良好的愿望未必一定出現我們希望的結果。除了上述中國目前行政強制執行的問題外，將行政強制執行權的多數交給法院的一個主要理由是用司法權來約束行政權，但是正像本文在第一部分分析的那樣，中國事實上按照現行行政強制執行制度，絕大部分的行政強制執行權是被行政機關行使的，法院看似要強制執行大部分行政機關得不到相對人履行的行政決定，但殊不知在行政機關執行的總量上，這只是很少的部分。例如，日復一日都在發生的為數眾多的行政強制措施的執行法院是從不染指的，而眾所周知，這一領域對相對人的權利保護并未得到徹底解決，即時強制也是又一個例證。行政強制措施和即時強制是公認的對相對人權益構成威脅且不易得到救濟的領域。這就是說，我國目前的行政強制執行制度，并未因為法院執行一部分行政決定而真正限制了行政機關對行政強制執行權的濫用。一位高層法官也認為，應當取消法院行政訴訟裁判以及未經法院裁判的行政行為的強制執行權，而將該項權力交給行政機關。行政機關應當有一個專門的機構或者部門從事行政強制執行，這不排除另外一些行政機關在有嚴格條件和程序的前提下享有行政即時強制權。然后強化法院的行政行為的司法審查。

（三）政府的那些權力能夠相對集中的行使

我國正在各級政府或行政機構中推行相對集中行使行政處罰權，并得到社會各界的肯定，但深究起來僅僅相對集中行使行政處罰權是有困難的，表現為，行政處罰與行政檢查權、行政調查權等是密切相關的，僅僅相對集中行使行政處罰權，就必然將本來有聯系的現在權力割裂開來，最后使行政處罰權的行使受到影響。仔細考察起來這樣的綜合執法，所執行的行政事務主要是能夠馬上執行的行政即時強制、行政強制措施和行政處罰中的數額較小的罰款，至于限制人身自由和相對人其他重要的權利的執行這支綜合執法隊伍是無能為力的。那么行政機關的行政權力中那些是能夠集中行使的呢？這就是行政強制執行權。在本文開始我們就討論了行政強制執行的特征，行政強制執行的相對獨立性使得行政機關可以相對獨立的行使而不會受其他行為的制約，行政強制執行的普遍適用于所有行政行為這一共性又決定了行政強制執行權可以集中行使。筆者認為，當前我國不是要集中行使行政處罰權，而是集中行使行政強制執行權。

（四）通過立法改革行政強制執行法律制度

1、行政強制執行的機構。適宜我國的行政強制執行權的分配制度是，以行政機關執行為主，輔之以法院的強制執行。在中央和地方政府分別建立行政執行機構，也可引導現在正在組建的行政執法局為功能更加單一的行政執行局。

2、執行的事項。行政機關的行政強制執行機構不僅強制執行相對人拒絕履行的行政決定，且還可以執行法院有關金錢給付義務的裁判。

3、行政機關與人民法院在行政強制執行方面的合理與科學的分工。改變目前行政機關在其他領域里的行政強制措施和行政即時強制，對限制人身自由的由法院裁決后再由行政機關強制執行，從而約束行政機關對人身自由限制的各種強制。因為行政機關的行政強制執行機構可以執行法院有關金錢給付義務的裁判，就會從根本上改變目前行政機關申請法院執行多有遲延，法院的民事、行政裁判亦存在的執行難的問題。

4、完善行政強制執行程序。行政強制措施的程序應規定：行政強制執行的批準程序，前先行告戒，期限，執行人員執行開始應說明理由，制作筆錄，出具清單。人身強制的程序、即時強制的程序，執行的豁免、強制檢查。規定查封扣押的適用條件。金融機構配合行政強制執行的義務和解凍的期限。行政強制執行的方式選擇遵循比例原則，首選代履行或執行罰。代履行或執行罰不能達到執行目的的方可選擇直接強制，直接強制的方式為劃撥、拍賣等。還應規定制作執行決定書、送達、協助執行、中止執行、執行終止等。由于行政機關執行法院的金錢給付義務的裁判，應明確規定行政機關在何種情形下執行法院的裁判文書。以及在何種情形下必須經由法院裁定后才可由行政機關前去執行的程序。

作者簡介：王寶明（1957-）男河北赤城人，國家行政學院法學教研部教授，中國行政法學會理事，中國青少年法學會常務理事享受國務院政府特殊津貼

ResearchaboutChineseLegislationAdministrativeEnforcementtoExecute

Abstract：ThisarticletakethefunctionofadministrativeEnforcementtoExecute，andthenprobesSetuptheAdministrativeEnforcementtoExecuteagencyintheCentralgovernmentandlocalgovernment，ExecuteAdministrativeOrgan‘sHoldingandthecourt’sHoldingaboutpaymoneyIftheagencywantEnforcementtoExecutesomebodybythecourt‘sHolding.

Keywords：AdministrativeEnforcementExecute

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