行政執(zhí)法復議監(jiān)督論文

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引言

“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴格實施。”同志在黨的十六大報告中的這段話，對監(jiān)督行政法律關(guān)系理論的建立具有戰(zhàn)略上的指導意義。通信行政執(zhí)法，是指通信行政機關(guān)或機構(gòu)為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令，直接對特定的相對人采取的具體影響其權(quán)利義務，實現(xiàn)通信行政管理職能活動的行政行為。長期以來，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，形成了人們只重視刑法、民法而輕視其他部門法的傾向。再加上行政機關(guān)主要靠政策辦事，因而一提起執(zhí)法便自然想起公安、檢察、法院的執(zhí)法活動，而忽視了承擔大量執(zhí)法任務的行政機關(guān)，尤其是通信行政機關(guān)更被人們忽視。隨著我國社會主義法制的日益健全，人們法制觀念的逐步加深，開始認識到，凡是執(zhí)行行政職能，與公民、組織發(fā)生某種權(quán)利義務關(guān)系的行政機關(guān)，都應是執(zhí)法機關(guān)。但是社會經(jīng)濟的發(fā)展也要求行政機關(guān)及其行為必須走向法制化，具體到通信行政執(zhí)法也必須全面走向法制化，以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和加入世貿(mào)組織后新形勢的要求。這就要求通信行政執(zhí)法的產(chǎn)生及其職權(quán)職責必須有明確的法律規(guī)定；通信行政機關(guān)的執(zhí)法活動，必須合乎法律之規(guī)定，不得超越法律、法規(guī)及規(guī)章。因此，加強通信行政執(zhí)法的監(jiān)督必須提到議事日程。目前，我國尚未形成完善的通信行政執(zhí)法監(jiān)督體系，通信行政執(zhí)法監(jiān)督的主要手段是行政復議。然而，大多數(shù)管理相對人在通信行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時，不去積極地行使通信行政復議權(quán)，他們認為我國的通信行政復議尚不能成為一種有效的救濟手段。如何確保通過通信行政復議的手段監(jiān)督通信行政機關(guān)依法行使職權(quán)，是通信管理相對人普遍關(guān)心的問題。因此，有必要就通信行政復議監(jiān)督的相關(guān)問題作一介紹。

（一）通信行政復議概述

通信行政復議，是指通信行政管理相對人認為通信行行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作出具體行政行為的通信行政主管機關(guān)的上一級通信行政主管機關(guān)申請復議，由有復議管轄權(quán)的通信行政主管機關(guān)對具體通信行政行為重新進行審查，并作出裁決的一種行政活動。通信行政復議是上級通信行政主管機關(guān)對下級通信行政主管機關(guān)進行層級監(jiān)督的一種較規(guī)范的活動，是通信行政機關(guān)對通信行政執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分。

通信行政復議，是解決通信行政機關(guān)在行使通信行政職權(quán)過程中與管理相對人發(fā)生的關(guān)于權(quán)利義務爭議的重要途徑之一。通信行政爭議的產(chǎn)生是由于管理相對人對通信行政權(quán)力行使的程序、目的產(chǎn)生疑義或不服。但是，通信行政爭議的構(gòu)成應符合以下條件：

1、必須有一方是通信行政管理機關(guān)

根據(jù)我國通信行政管理體制和現(xiàn)行的通信法律、法規(guī)規(guī)定，在我國履行通信管理職能的機構(gòu)有兩級，即中央通信行政管理機構(gòu)和省級通信行政機構(gòu)；地、市級的通信管理職能仍缺位。通信行政機關(guān)在履行通信管理職責過程中，不可避免地要與管理相對人發(fā)生糾紛，這里的管理相對人包括另一行政機關(guān)。但是糾紛當事人之中必須一方是履行行政管理職權(quán)的行政機關(guān)。例如某通信行政執(zhí)法機關(guān)由于某公安機關(guān)擅自改變專用線路的使用范圍，對該公安機關(guān)給予警告，并處50000元罰款，該公安機關(guān)認為處罰太重與通信行政執(zhí)法機構(gòu)發(fā)生爭議，在這一因具體通信行政行為引起的行政爭議中，兩方當事人均為行政機關(guān)，但是公安機關(guān)是管理相對人，而通信行政管理機關(guān)則是依法履行通信行政管理職能的具有通信行政處罰權(quán)的行政機關(guān)。這是行政糾紛區(qū)別于民事糾紛的一個顯著特點。

2、爭議的標的是通信行政主體的行政行為

如果說通信行政主體是構(gòu)成通信行政爭議的形式要件，那么，通信行政行為是構(gòu)成通信行政爭議的實質(zhì)要件。判斷一個爭議是否屬通信行政爭議，僅僅看爭議當事人中是否有通信行政機關(guān)是不夠的，我們還必須看爭議的標的性質(zhì)。只有爭議標的是通信行政行為的，才是通信行政爭議。例如某通信行政管理機關(guān)因購買辦公用品與另一方(供方)發(fā)生爭議，就不屬行政爭議，道理很簡單，他們發(fā)生爭議的標的是購銷行為。

綜上所述，通信行政爭議的構(gòu)成，除爭議的當事人中一方必須是行使通信行政權(quán)力的組織外，爭議的標的還必須是通信行政主體的具體行政行為。

在明確了通信行政爭議的構(gòu)成要件后，我們就可以得出了明確的通信行政復議概念，即：通信行政復議是通信行政機關(guān)按照特定的程序和要求處理通信行政爭議的活動。我們可以從以下幾方面來把握這一概念。

1、通信行政復議是通信行政機關(guān)的活動。

通信行政機關(guān)是行使通信行政權(quán)力，執(zhí)行國家通信法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家通信事務的機關(guān)。通信行政機關(guān)在通信行政復議過程中運用了行政機關(guān)的工作原則和方法，這是它的行政性，然而，通信行政機關(guān)在進行通信行政復議過程中，又擁有司法職權(quán)，例如，復議申請必須在規(guī)定的期限內(nèi)提出，復議必須向有管轄的行政主管機關(guān)提出，復議決定也必須在規(guī)定的期限內(nèi)作出。這表明，通信行政復議是集行政性和司法性于一體的。

有人曾擔心，行政復議機關(guān)一方面擁有行政權(quán)，另一方面又擁有司法權(quán)，兩權(quán)的結(jié)合是不公平的，不可避免地會出現(xiàn)專制。筆者認為這一擔心是大可不必的。這是因為，行政機關(guān)的權(quán)力來源于法律，行政機關(guān)只能享有法律賦予的權(quán)力，按照法律規(guī)定的條件行使權(quán)力，這是民主和政治的基本要求。然而，一切權(quán)力具有多方面性質(zhì)，可以產(chǎn)生良好的結(jié)果，也可能產(chǎn)生不良的結(jié)果。只有當行政權(quán)力的行使符合法律規(guī)定的時候，才會產(chǎn)生良好的結(jié)果，否則必然對社會和個人產(chǎn)生侵害。因此，依法行政是行政權(quán)力存在的先決條件。實踐中，通信行政機關(guān)違法行政的現(xiàn)象是屢見不鮮的。這樣，行政權(quán)力的行使就必須受到監(jiān)督；行政權(quán)力逾大，監(jiān)督的機制也必須隨之加強。行政機關(guān)的專業(yè)化程度和技術(shù)性的要求是很高的，致使行政爭議的案件極為復雜，特別是通信行政爭議案件，它涉及許多有關(guān)電信技術(shù)方面的專業(yè)知識和電信業(yè)務知識。如果將這些行政爭議案件都推給人民法院，那么法院定會力不從心，影響辦案質(zhì)量，同時給行政效率的提高也造成障礙。這樣人們開始了尋求解決行政爭議的新途徑。行政爭議的解決，法院具有法律上的優(yōu)勢，但它也有自己的不足，那就是行政管理的專業(yè)和技術(shù)，而這些正是行政機關(guān)的優(yōu)勢。并且，大量的行政爭議發(fā)生在行政實踐中，行政部門對這些爭議的事實和背景更加了解。例如某單位未經(jīng)申報開辦了電話語音信息服務，通信行政機關(guān)依法對該單位進行行政處罰，并同時責令該單位向電信企業(yè)補交因開辦電話信息服務所占用的中繼線費用。然而，該用戶不認為自己從事的業(yè)務屬電話信息服務，也拒絕向電信企業(yè)補交中繼線費用，這樣就產(chǎn)生了爭議。那么，要確定該單位是否違反了通信行政法規(guī)擅自開辦電話信息服務，是否要補交中繼線費用，首先要明確何為電話信息服務，何為中繼線。這些電信業(yè)務的界定，正是通信行政主管機關(guān)的優(yōu)勢，這些爭議的事實和背景也只有通信行政機關(guān)最為了解。這樣將行政爭議交由行政機關(guān)進行復議是最為恰當?shù)摹r且，行政機關(guān)解決行政爭議的權(quán)力是依法行使的，而且這種權(quán)力也不是最終的權(quán)力。管理相對人對行政機關(guān)的復議決定不服，可以在規(guī)定時間內(nèi)提起行政訴訟，請求司法審查。人民法院才是解決行權(quán)爭議的最終途徑。

有關(guān)行政復議制度，各國的行政法都有類似的規(guī)定。例如，1951年韓國的《行政訴愿法》就是一部規(guī)定公民在行政領(lǐng)域中行使救濟權(quán)的重要法律。這部法律的重要特點之一就是規(guī)定了“訴愿前置原則”，所謂“訴愿前置原則”，是指公民對行政機關(guān)的行政行為不服時，應當先向行政機關(guān)申請訴愿，只有對訴愿或裁決不服時，才能向法院提起行政訴訟。這種制度的主要目的是為了將行政糾紛盡可能彌息在行政過程中，從而減輕法院的負擔。1962年日本的《行政不服審查法》也確立了行政機關(guān)對行政案件的處理權(quán)。1991年美國的《路易斯安娜州行政程序法》也規(guī)定了有行政復議前置的內(nèi)容，這部行政程序法典盡管僅適用于美國的路易斯安娜州（TheLouisianaState），但在立法模式上，它與美國《聯(lián)邦行政程序法》和《各州標準行政程序法》頗為相似。《路易斯安娜州行政程序法》的一個重要原則就是不適用司法審查窮盡所有行政救濟手段原則。這個原則是美國司法審查的一項原則，它的主要內(nèi)容是，行政機關(guān)作出決定后，受害人不服要將該決定提請法院司法審查前，應當先請求行政救濟，只有在走完所有的行政救濟途徑后，才有權(quán)提起司法審查。由此看來，由行政機關(guān)處理行政爭議，實行行政復議前置原則是現(xiàn)代世界各國普遍采用的一種制度。我國1999年的《行政復議法》也明確規(guī)定了行政復議制度，在我國行政法制建設(shè)中的地位。

2、通信行政復議是通信行政機關(guān)處理通信行政爭議的活動。

通信行政主管部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭議表現(xiàn)為行政爭議和民事爭議。如何區(qū)別這兩種爭議，關(guān)鍵在于主張權(quán)利的人所針對的另一方當事人是依法行使行政權(quán)力的行權(quán)機關(guān)，還是所針對的另一方當事人是與主張權(quán)利的人處于平等地位的公民、法人或者其他組織，前者發(fā)生的爭議為行政爭議，后者發(fā)生的爭議屬民事爭議。但是，在通信行政復議中，這種爭議只能以行政爭議出現(xiàn)，即主張權(quán)利的人只能以通信行政機關(guān)為另一方當事人。否則，就會出現(xiàn)復議機關(guān)對民事爭議進行復議的情況。例如甲單位未申領(lǐng)經(jīng)營許可證，擅自從事無線移動通信，通信行政管理機關(guān)對甲單位作出停業(yè)沒收非法所得并向電信企業(yè)賠償所占中繼線30萬元的裁決，如果甲單位不服有關(guān)賠償裁決，向上一級通信行權(quán)管理機關(guān)申訴，被申請人只能是原處分機關(guān)，上一級通信行政管理機關(guān)復議解決的是甲單位與原通信行政處罰機關(guān)之間的關(guān)于停業(yè)沒收非法所得并向電信企業(yè)賠償?shù)牟脹Q，而不是甲單位與電信企業(yè)之間的賠償爭議。因為甲單位與電信企業(yè)之間的賠償爭議是處于平等地位的法人或其他組織之間的爭議，屬民事爭議；而通信行政復議解決的只是通信行政爭議，即主張權(quán)利的人所針對的另一當事人是依法有權(quán)實施行政處罰的通信行政機關(guān)。因此，沒有行政爭議，就沒有必要進行行政復議。

3、通信行政復議是通信行政機關(guān)按照法定的程序和要求解決通信行政爭議的活動。

行政復議是行政機關(guān)作為第三方解決行政爭議雙方糾紛的活動。這一點和人民法院作為第三方解決各種爭議的特點是一致的。行政復議的這一特性要求復議機關(guān)和作出行政行為的行政機關(guān)必須分開，同時也要求行政復議必須按照法定的程序進行，這就是行政復議程序的司法性。行政復議程序的司法性使行政復議和法院審判一樣，有許多制度貫穿其中，例如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度、答辯制度等。但是行政復議程序的主要特點還是體現(xiàn)在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原則，這一點在行政復議的程序上有比較明顯的體現(xiàn)。例如行政復議制度，復議機關(guān)從收到復議申請書至作出決定止，時間最長不超過兩個月；行政復議過程中證據(jù)的判斷、收集也不象法院那樣正式，這些都體現(xiàn)了行政復議的行政性。行政復議作為行政活動，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決行政爭議。因此，對解決行政爭議來講，行政復議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟、更具有效率。實踐中，大量的行政爭議都是通過行政復議解決的。

行政復議已成為各國解決行政爭議仿效的一種制度。行政復議制度一方面可以發(fā)揮行政復議機關(guān)業(yè)務上、技術(shù)上的優(yōu)勢，提高了解決行政爭議的效率，另一方面引入了司法性程序，保證了復議的客觀性、公正性，大大地推動了行政法治化的發(fā)展，把許多行政爭議消滅在法院訴訟之前，這無論對行政機關(guān)還是人民法院來說，都是一件利國利民的好事，它可以減少公民、法人和其他組織不必要的訴累。

4、通信行政復議是上級通信行政主管機關(guān)對下級通信行政主管機關(guān)進行的一種層級行政監(jiān)督。

通信行政監(jiān)督可以在行政行為實施過程中采取，也可以在通信行政行為完成之后采取；可以由上級通信行政主管機關(guān)主動采取，也可以由利害關(guān)系人請求作出通信行為機構(gòu)的上級通信行政主管機構(gòu)采取。行政復議就是有權(quán)的上級通信行政主管機關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請求復查原具體通信行政行為的一種措施。復查時發(fā)現(xiàn)原具體通信行政行為違法或不當，就必須依法糾正。因此，這種復查的過程，就是行政復議機關(guān)對原具體通信行政行為機關(guān)實施的一種行政監(jiān)督的過程。

通信行政復議作為一種行政監(jiān)督形式，意味著行政復議是基于領(lǐng)導和被領(lǐng)導關(guān)系而產(chǎn)生的，行政復議權(quán)是一種行政領(lǐng)導權(quán)，既不可轉(zhuǎn)讓，也不可委托。因此，行使行政復議權(quán)的，多數(shù)是享有行政領(lǐng)導權(quán)或?qū)蛹壉O(jiān)督權(quán)的行政機關(guān)。沒有領(lǐng)導與被領(lǐng)導或指導與被指導關(guān)系的行政機關(guān)，不得行使行政復議權(quán)；沒有行政主體資格的非行政機關(guān)和任何個人，更不能行使行政復議權(quán)。通過行政復議，上級通信行政主管部門可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正下級通信行政部門違法或不當?shù)木唧w行政行為；同時，也可以發(fā)現(xiàn)具體通信行政行為所依據(jù)的通信行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。這對改變目前存在的通信行政機關(guān)濫施處罰、無權(quán)處罰、自立章法的狀況是非常有益的，它能有效地保證通信行政機關(guān)依法行使職權(quán)，做到令行禁止。

（二）通信行政復議的基本制度

通信行政復議的制度是由一系列相對獨立的程序群有機結(jié)合的統(tǒng)一體。這一系列重要的程序是構(gòu)成整個復議程序的基本要素。缺少其中一個程序群，行政復議程序就難以完成。這些相互獨立的，緊密聯(lián)系的程序群構(gòu)成行政復議的基本制度，是整個通信行政復議的基礎(chǔ)。這些基本制度是通信行政機關(guān)在行政復議活動中必須遵守的，當然基本制度應該以基本原則為指導。我國《行政復議法》規(guī)定的行政復議的基本原則有：

1、合法原則

行政復議機關(guān)履行行政復議職責，首先必須遵循合法的原則，這是對行政機關(guān)最基本的要求。所謂合法的原則，是指行政復議機關(guān)必須嚴格按照法律的規(guī)定，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，遵照規(guī)定的程序，對被申請人作出的具體行政行為是否合法、適當進行全面審查，在此基礎(chǔ)上，依法對既合法又適當?shù)木唧w行政行為決定予以維持，對違法的或者不當?shù)木唧w行政行為根據(jù)具體情況決定予以撤銷、變更、確認違法，對不作為的可以責令其限期履行法定職責；申請人提出對具體行政行為依據(jù)的合法性進行審查的請求的，還要依照職權(quán)對該依據(jù)作出處理或者提請有權(quán)機關(guān)作出處理。合法原則應著重體現(xiàn)在三個方面：第一，行政復議機關(guān)自身必須合法。行政復議機關(guān)必須是依法負有行政復議職權(quán)的行政機關(guān)才能履行行政復議職責；第二，適用依據(jù)必須合法。目前有的通信行政機關(guān)受地方經(jīng)濟利益的趨動，了一些不符合法律和法規(guī)的文件，如果對此不加以判斷和鑒別，一概地作為審理行政復議案件的依據(jù)予以適用，就會引起規(guī)范內(nèi)部的沖突，同時對公民、法人和其他組織的保護也很不利。因此要求行政復議機關(guān)在審理行政復議案件前，應首先對所適用的規(guī)范性文件的合法性進行審查；第三，審理行政復議案件的程序必須合法。目前，行政復議機關(guān)在行政復議中重實體輕程序的問題十分普遍，這一現(xiàn)象已經(jīng)引起關(guān)組織的重視。應該注意的是，程序問題與實體問題是密切相關(guān)的，是實體問題的正確、合法的重要保證。我國《行政復議法》對行政復議的程序問題，諸如：行政復議的申請程序、受理程序、調(diào)查程序、證據(jù)程序、行政復議文書送達程序均作了嚴格的規(guī)定，通信行政復議機關(guān)必須嚴格地遵守。

2、公正原則

行政復議的公正原則是對行政復議機關(guān)履行行政復議職責的質(zhì)量要求。從具體行政復議活動的角度來看，公正是行政復議制度的靈魂，是取得管理相對人信任的根本。公正原則的實現(xiàn)，主要是基于同類情形的對比，也就是講，相對于基本相同的事實、情節(jié)和行為性質(zhì)，行政復議的結(jié)果應當保持基本相同，不能過于懸殊。同時，行政復議機關(guān)在審理行政復議案件過程中，也應公平地對待雙方當事人，應認真聽取申請人和被申請人的意見，不能偏聽偏信或偏袒一方，尤其是不能偏袒被申請人。一定要使申請人和被申請人在行政復議過程中始終處于平等地位。特別是由于在通信行政管理活動中，行政管理相對人總是處于劣者的地位，行政復議機關(guān)尤其應當注意維護申請人的行政復議權(quán)益，充分保障申請人享有公平地參加行政復議的權(quán)利。

3、公開原則

公開原則應包括兩層含義，一是行政復議案件的材料要公開。在審理行政復議案件中，行政復議機關(guān)收集的材料，除了涉及國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私的材料外，都應當向申請人和被申請人公開，允許申請人和被申請人及其委托人自由查閱；二是行政復議過程和結(jié)果要公開。行政復議機關(guān)在條件允許的情況下，可以采用較靈活的辦案方式，例如可以召集行政復議參加人到場進行公開審理，調(diào)查證據(jù)進行辯論等。對行政復議的結(jié)果要公開，這樣便于人民群眾和有關(guān)部門的監(jiān)督，也有利于對公民、法人或其他組織進行教育。

4、及時原則

行政復議是一種行政活動，行政活動的基本特征必須體現(xiàn)現(xiàn)代行政管理的效率原則，盡可能簡便、迅速地處理行政爭議。《行政復議法》的及時原則主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(1)行政復議機關(guān)應及時審查行政復議申請。《行政復議法》第十七條規(guī)定：“行政復議機關(guān)收到行政復議申請后，應當在五日內(nèi)進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關(guān)復議機關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復議申請自行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)收到之日起即為受理”。《行政復議法》要求對行政復議機構(gòu)受理或不受理行政復議申請，都必須盡快作出判斷。

(2)行政復議機關(guān)應及時審理行政復議案件。《行政復議法》第二十三條規(guī)定：“行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)應當自行政復議申請受理之日起七日內(nèi)，將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發(fā)送被申請人。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)資料。”《行政復議法》還對行政復議機關(guān)對被申請人作出的具體行政行為進行審查以及依法處理和依法移送的時限作了嚴格的要求，這些都體現(xiàn)了行政復議機關(guān)審理行政復議案件的及時原則。

(3)行政復議機關(guān)應及時作出復議決定。行政活動必須體現(xiàn)高效原則。對行政管理相對人而言，都希望盡快得到復議結(jié)果，以便決定是否采用司法救濟。我國《行政復議法》第三十一條規(guī)定：“行政復議機關(guān)應當自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復議決定；但是法律規(guī)定的行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復議決定的，經(jīng)行政復議機關(guān)的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日”。

5、便民原則

行政復議中的便民原則，是指行政復議機關(guān)在審理行行復議案件時，要盡力方便復議申請人，為行政管理相對人申請行政復議提供便利的條件。具體應做到：

(1)要熱情周到地接待前來申請行政復議的行政管理相對人，應耐心講解有關(guān)法律、法規(guī)，對于不屬于本復議機關(guān)受理的行政復議申請，應當告知申請人向有管轄的機關(guān)申請復議。

(2)在行政復議的方式上，實行書面審查為主的辦法。按照書面審查的辦法，行政復議的舉證責任主要由被申請人承擔，不應要求申請人舉證。

(3)對于被申請人的違法的具體行政行為給申請人的合法權(quán)益造成損害的，即便申請人沒提出行政賠償請求，行政復議機關(guān)在作出撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法的同時，應當依法一并責令被申請人依法給予行政復議申請人相應的賠償。申請人沒必要再走行政賠償?shù)恼埱蟪绦颍苊庖蛘埱笮姓r償而牽扯過的財力和精力。同時，《行政復議法》還規(guī)定了：“行權(quán)復議機關(guān)受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用”。這些均體現(xiàn)了行政復議的便民原則。

6、糾錯原則

行政管理相對人申請對具體行政行為進行復議的目的，就是想通過履行行政復議的行政機關(guān)糾正被申請人的錯誤的具體行政行為。糾錯原則，還應體現(xiàn)行政首長負責制和集體討論制的原則，行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經(jīng)行政復議機關(guān)的負責人同意或者經(jīng)集體討論通過后，方可作出行政復議決定。根據(jù)《行政復議法》的有關(guān)規(guī)定，下列具體行政行為，通信行政復議機關(guān)有權(quán)決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法：(1)主要事實不清、證據(jù)不足的；(2)適用依據(jù)錯誤的；(3)違反法定程序的；(4)超越或者濫用職權(quán)的；(5)具體行政行為明顯不當?shù)摹?/p>

根據(jù)以上行政復議的基本原則，結(jié)合通信行政復議的實踐，對通信行政復議的基本制度闡述如下：

1、一級復議制度

行政復議實行一級復議制度，即申請人申請復議后，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，對復議裁決不服，只能依法提起行政訴訟，不能再申請復議。如果相應具體行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，復議裁決作出后即發(fā)生法律效力，為終局裁決。一級復議制度體現(xiàn)了及時、有效的基本原則。

通信行政復議與其他種類的行政復議一樣也實行一級復議制度。一般的行政爭議案件須經(jīng)過三級審查，即一級復議審查和二級司法審查。從目前的期限看，完成這三級審查，至少得半年。這已經(jīng)不適應于有關(guān)行政效率的原則，如果再增加復議的審級，就會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，當然，效率應該以公正、合法為基礎(chǔ)，如果一個行政案件的審查，只講效率而忽視了公正、合法，那么“效率”又有何價值可言。關(guān)于兩級復議制，國外一些行政復議法也有類似的規(guī)定。如日本的《行政不服審查法》就規(guī)定了一種再審查請求，即對屬于經(jīng)過審查請求的裁決以后又提出的一種審查請求。實行兩級復議制度，除了給行政機關(guān)多一次自我糾正錯誤的機會外，似乎沒有多大的法律意義，如果堅持實行行政復議兩級審查制，只會延長解決行政爭議的時間，對行政機關(guān)和行政相對人都沒有多大好處。這里應注意的是，行政復議實行一級審查制度的實質(zhì)就是一個行政機關(guān)的一次復議制度，這和復議機關(guān)本身的性質(zhì)和級別無關(guān)。也就是講，只要經(jīng)過一次復議即為終結(jié)復議程序，不應考慮作出行政復議決定的行政機關(guān)的性質(zhì)或級別。

2、縱向管理制度

我國的通信行政復議實行縱向管轄制度，即對于公民、法人或其他組織對具體通信行政行為不服申請復議的通信行政案件，由作出具體行政行為的上一級通信行政機關(guān)管轄的法律制度。縱向管轄制度與我國《行政訴訟法》的有關(guān)內(nèi)容是一致的，《行政訴訟法》第37條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”。

實踐中，大量的具體通信行政行為都是由省級通信行政主管部門作出的，由地方各級人民政府作出的具體通信行政行為幾乎沒有。因此，縱向管轄制度的主要內(nèi)容，是指對省級通信行政主管部門作出的具體通信行政行為不服申請復議的通信行政案件的管轄。通信行政案件的復議實行通信行政主管部門的級別管轄，主要考慮到兩個方面：第一，通信行政活動的技術(shù)性、專業(yè)性很強，涉及許多電信技術(shù)和業(yè)務知識，如固定網(wǎng)和移動網(wǎng)電話業(yè)務、衛(wèi)星通信業(yè)務、因特網(wǎng)及其他數(shù)據(jù)業(yè)務、網(wǎng)絡(luò)元素出租業(yè)務、網(wǎng)絡(luò)接入和網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務、電子數(shù)據(jù)交換、虛擬專用網(wǎng)、無線電尋呼業(yè)務、電話信息服務業(yè)務、電子信箱、可視圖文業(yè)務等。所以由通信行政部門管轄，可以發(fā)揮通信行政部門的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢，更好地體現(xiàn)專門化的管理，發(fā)揮通信行政部門擁有大量專業(yè)技術(shù)專家的作用，迅速有效地處理通信行政爭議；第二，通信行政管轄部門實行層級指導或領(lǐng)導，一般講，作出具體通信行為的省級通信行政管理機關(guān)與中央通信行政管理機關(guān)是被領(lǐng)導與領(lǐng)導的關(guān)系，也是被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，如果由上一級通信行政主管機關(guān)處理行政爭議，能較好地保證通信行政復議的公正性，消除復議申請人的顧慮。

但是，根據(jù)原行政復議條例的規(guī)定，除通信行政復議案件的縱向管轄外，也有一種例外情況，那就是，對中央通信行政主管機關(guān)（國家信息產(chǎn)業(yè)部）作出的具體通信行為不服及申請復議的，仍由中央通信行政主管機關(guān)管轄。當然這樣規(guī)定是考慮到中央通信行政主管機關(guān)的上級管理機關(guān)是國務院，國務院是國家的最高行政機關(guān)，它不行使行政復議管轄權(quán)，不處理具體的行政復議案件。行政復議條例之所以作出這種規(guī)定，是因為國務院作為中央人民政府，擔負著全國行政管理的決策和領(lǐng)導職能，就整個行政系統(tǒng)來講，國務院的職責主要是領(lǐng)導，而不是具體的執(zhí)行。況且，國務院各行政主管部門的行政復議行為本身就可以代表中央政府的意志。在實踐中，這一理由受到越來越多的質(zhì)疑，一些實際工作部門和理論界的同志認為，由本機關(guān)復議自己作出的具體行政行為，實際上是自己作自己的法官，難保證行政復議的公正性和客觀性，不利于保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；國務院作為最高行政機關(guān)，對下級行政機關(guān)具有最高的層級監(jiān)督權(quán)，這是憲法賦予的權(quán)力，由國務院受理行政復議申請，有利于發(fā)現(xiàn)和糾正國務院部門和省級政府中的違法或不當?shù)男姓袨椋訌妵鴦赵翰块T和省級政府的監(jiān)督，同時也能在國務院各部門和各級政府中起到有錯必糾的示范作用，從行政管理的全體規(guī)模上推進依法行政。因此，《行政復議法》規(guī)定，對國務院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院按照本法的規(guī)定作出最終裁決。

由此，對中央通信行政主管機關(guān)作出的具體行政行為不服的，仍向作出該具體行政行為的中央通信行政機關(guān)申請行政復議，對該行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決。這里應注意的是，國務院的裁決是終局的，不能對此提起行政訴訟。

3、復議不調(diào)解制度

調(diào)解是通過說服教育和勸導協(xié)商，在雙方當事人互相諒解的基礎(chǔ)上解決糾紛的方式。使用調(diào)解方式解決糾紛廣泛應用于民事糾紛案件中，這是我國民事立法中的一個重要特點。但是，行政機關(guān)對行政爭議案件進行復議時，只能依法對被申請復議的具體行政行為的合法性、適當性進行裁判，合法的予以維持，違法的予以撤銷，不當?shù)挠枰宰兏粦M行調(diào)解，也不以調(diào)解方式結(jié)案。

那么，行政復議法規(guī)定這一否定判斷，其意義何在？筆者認為，意在把行政糾紛與民事糾紛區(qū)別開來。民事糾紛之所以可以調(diào)解處理，是因為當事人對自己實體權(quán)利的一種處分。當事人在法律不禁止的情況下，可以不依照法律的規(guī)定作出自己的處分決定。道理很簡單，民事糾紛，作為民事權(quán)利糾紛，是一種私權(quán)利糾紛。私權(quán)利的享有人，可以放棄、轉(zhuǎn)讓、變更自己的部分權(quán)利和全部權(quán)利。例如侵權(quán)人未經(jīng)申報擅自開辦電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務，給受害人電信企業(yè)造成損失（電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務屬增值電信業(yè)務），法律不禁止受害人放棄要求賠償?shù)臋?quán)利，但受害人在調(diào)解中就可以放棄部分或全部賠償請求。行政爭議則不同，其實質(zhì)是一種公權(quán)力的爭議，更確切地說，行政爭議的標的是行政法律關(guān)系；行政法律關(guān)系是國家行政機關(guān)依法實施行政管理活動中形成的各種社會關(guān)系，其特點為：第一，法律關(guān)系主體的一方是國家行政機關(guān)，它代表國家，維護社會公共利益。第二，國家行政機關(guān)對行政法律關(guān)系的相對方總是居主導地位，雙方法律地位不平等，其權(quán)利義務關(guān)系不是在對等的基礎(chǔ)上形成的。第三，國家行政機關(guān)的行政行為以國家強制力作為后盾，對相對人可依法強制其履行義務或追究其法律責任。第四，在行政法律關(guān)系中，國家行政機關(guān)必須依法辦事，既要實施行政管理，又要保護相對人的合法權(quán)益，否則，相對人有權(quán)以各種形式申請救濟。由于行政法律關(guān)系的四個特點，決定了以下三個結(jié)論：

(1)通信行政機關(guān)作為被申請人，無權(quán)在行政復議中與作為申請人的公民、法人和其他組織達成調(diào)解協(xié)議。行政機關(guān)在行政管理中，代表著社會公共利益，行使國家賦予它的權(quán)力，這種權(quán)力只能依法行使，不能自由處分，否則就是濫用國家權(quán)力、損害社會公共利益。

(2)公民、法人和其他組織在行政復議中作為申請人，無權(quán)與作為被申請人的通信行政機關(guān)進行調(diào)解。在行政管理中，其法律義務是不能逃避的，不履行就得追究行政法律責任，絕對無進行調(diào)解的權(quán)利。

(3)作出具體行政行為的上一級通信行政機關(guān)在對行政爭議進行復議時，無權(quán)準予或主持行政機關(guān)與管理相對人的調(diào)解。一個具體行政行為是否合法，絕對不是可以調(diào)解的，它只是上級行政復議機關(guān)對既成的法律行為的評價。

筆者認為，不僅行政訴訟糾紛不適調(diào)解，就是有些民事糾紛適用調(diào)解也是有弊端的。例如在民事侵權(quán)案件中，侵權(quán)人給受害人造成了人身或財產(chǎn)上的損失，受害人在調(diào)解中又放棄了賠償?shù)恼埱蟆＿@種調(diào)解的結(jié)果，不利于教育侵權(quán)人，不利于增強公民的法律意識。更加上有些人片面追求調(diào)解結(jié)案的效果，把自己的觀點強加于人，更是嚴重地損害了當事人的合法權(quán)益，也違反了我國民法的基本原則。

4、書面復議與其他方式復議相結(jié)合制度。

我國《行政復議法》規(guī)定：“行政復議原則上采用書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。書面復議制度，是指復議機關(guān)審理復議案件時，僅就復議案件的書面材料進行審理的制度。這里的書面材料一般指復議申請書和復議答辯書。根據(jù)書面復議制度，復議機關(guān)在復議行政案件時，僅對申請人向行政機關(guān)遞交的復議申請書和被申請人提交的答辯狀，結(jié)合有關(guān)證據(jù)進行復議，不傳喚申請人和被申請人，證人和其他復議參加人也不必在場。

書面復議制是行政效率原則在行政復議制度中的具體表現(xiàn)，也是行政復議中及時、便民原則的體現(xiàn)。但是書面復議制的方式效果如何，還有待于進一步研究，筆者認為書面復議制有其一定的弊端。在書面復議制中，復議機關(guān)不傳喚當事人，也不傳喚證人和其他復議參加人，僅憑雙方當事人的書面材料和復議機關(guān)調(diào)取的證據(jù)作出復議決定，很難查清爭議的實質(zhì)，不符合我國的司法原則。根據(jù)我國的司法實踐和有關(guān)司法原則，證據(jù)應當在當庭出示，經(jīng)調(diào)查和雙方當事人質(zhì)證，核實無誤后，才能作為定案的依據(jù)。很難想象不經(jīng)開庭調(diào)查和雙方當事人質(zhì)證的證據(jù)，就作為定案的依據(jù)，怎樣才能體現(xiàn)出公正裁判爭議的原則。因此，書面審理制度，對充分發(fā)揮復議機關(guān)公正解決行政爭議的作用有一定的限制。為了彌補這一不足，我國行政復議法在明確了行政復議實行書面復議制度的前提下，又規(guī)定了復議機關(guān)認為有必要時，可以采用其他方式審理復議案件。這里的其他方式，主要是指開庭復議。開庭復議，復議機關(guān)可以充分聽取作出具體行政行為的行政機關(guān)所陳述的事實和申請人不服行政處罰的理由和依據(jù)，通過開庭復議，不但可以排除申請人的疑慮，還可以起到對公民、法人和其他組織進行法制教育的作用。行政復議實行書面復議與其他方式復議（開庭復議）結(jié)合的方式，體現(xiàn)了公正、效率的原則，對于事實清楚、證據(jù)充分的案件，采用書面審理，而對于行政爭議的基本事實不清且當事人堅持要求公開審理的行政爭議采用開庭審理的方式。

5、被申請人承擔舉證責任制度

行政復議作為解決行政爭議的補救制度與行政訴訟在本質(zhì)上是有共性的，其區(qū)別在于審查機關(guān)的性質(zhì)不同和適用的程序的差異，行政復議的審查機關(guān)是行政機關(guān)，行政訴訟的審查機關(guān)是國家的審判機關(guān)；行政復議適用的程序具有非正式性，而行政訴訟的程序具有正式性。但在舉證責任方面兩者是共同的，即行政復議的被申請人對作出具體行政行為負有舉證責任。

根據(jù)一般舉證責任規(guī)則，舉證責任應當由提出積極主張的一方承擔舉證責任，也就是由引起爭議的一方承擔舉證責任，因為這樣有利于平息爭端。在行政復議中要求被申請人承擔舉證責任理由如下：

(1)行政復議所要解決的中心問題是被申請的具體行政行為的合法性問題。而被申請的具體行政行為又是被申請人以單方面意見作出的。從整個行政法律關(guān)系來看，占支配地位的是被申請人；從行政程序全過程看，行政機關(guān)在以職權(quán)開始的行政行為中在事實上處于“主張者”的地位。因此，由被申請人承擔舉證責任，仍不違背“誰主張，誰舉證”的原則。

(2)在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)與管理相對一方處于不平等的地位，他們之間是一種管理與被管理的關(guān)系，即行政管理的相對一方處于接受管理的地位。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生基于行政機關(guān)的單方面的行為。行政機關(guān)作出某種具體行政行為，一要有事實根據(jù)，二要有法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件作依據(jù)。因為，在行政復議中，審查的客體是具體行政行為，理所當然的應由行政機關(guān)對其作出的具體行政行為負舉證責任，提供鑒于什么理由作出該具體行政行為的證據(jù)。行政機關(guān)應當遵守“先取證，后裁決”的法定程序規(guī)則，即行政機關(guān)作出決定之前，必須有事實根據(jù)，不得在沒有事實根據(jù)的時候作出任何決定，如果不遵循這一規(guī)則，就是在程序上違法或濫用職權(quán)。

(3)被申請人在取證方面具有比申請人更為優(yōu)越的條件。申請人可能因管理制度上種種障礙，不可能全面收集證據(jù)；對于被申請人單方作出的具體行政行為的事實和法律、法規(guī)、規(guī)章，申請人可能根本不知道或不完全知道。另外，被申請人在行政程序中，作為國家執(zhí)法機關(guān)，享有足夠的行政權(quán)力收集和調(diào)取證據(jù)，在取證方面具有極大的優(yōu)越地位，因此，讓被申請人承擔舉證責任更有利于弄清案件真實情況，使或然性更接近于真實性。

(4)實行被申請人承擔舉證責任制度，有利于促使行政機關(guān)依法行政，更有利于行政機關(guān)在行使職權(quán)時，堅持以事實為根據(jù)，以法律為準繩原則，切實做到先取證，后裁決。

因此，在行政復議中，被申請人不僅要提供作出具體行政行為的事實和法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的依據(jù)，而且應對提供的材料加以證明。被申請人提供的證據(jù)如果不足以證明其行政行為的合法性，就應承擔敗訴的后果。當然，行政復議中，要求被申請人對作出的具體行政行為負有舉證責任，并不因此否定了申請人的舉證權(quán)利和義務。申請人在行政復議中也可以對被申請復議的具體行政行為提供有利于自己的證據(jù)。申請人還可以就行政機關(guān)的具體行政行為給自己造成的損害提供證據(jù)。以求得賠償。

確認被申請人全面履行了舉證責任的標準，應同時具備以下條件：第一，具體行政行為所適用的法律、法規(guī)預先設(shè)定的事實要件得到滿足；第二，每一個事實要件都有相應的證據(jù)支持；第三，用來證實事實根據(jù)的每一個證據(jù)都可以是定案的證據(jù)。

（三）通信行政復議的范圍

通信行政復議的范圍，是指公民、法人或者其他組織對哪些通信行政爭議可以向行政機關(guān)申請復議。或者說，通信行政機關(guān)對哪些通信行政爭議擁有管轄權(quán)。行政復議一方面是公民、法人和其他組織的權(quán)利，另一方面也是行政機關(guān)的權(quán)力。無論是相對人的權(quán)利還是行政機關(guān)的權(quán)力都必須得到法律的確認，都必須在法律規(guī)定的限度內(nèi)行使。

行政復議作為一種行政救濟制度，它應當與行政訴訟所提供的司法救濟有所區(qū)別，以體現(xiàn)它的獨特價值。但是原《行政復議條例》中規(guī)定的復議范圍比較窄，只限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟法的受案范圍大體相同。為了充分發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進依法行政，《行政復議法》擴大了申請復議的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要公民、法人或其他組織認為這些行為是違法的或者是不當?shù)模址噶俗约旱暮戏?quán)益，都可以依法申請行政復議。行政復議范圍的擴大，提高了對公民、法人和其他組織權(quán)利的保護，這既是法制的進步，也體現(xiàn)了行政復議作為一種救濟制度的特殊價值。

1、對抽象通信行政行為的議審查

將抽象行政行為納入復議申請范圍，是中國行政復議制度的一個重大進步和創(chuàng)新，有著重要的現(xiàn)實意義。其現(xiàn)由為：

第一，從理論上講，任何權(quán)利都需要保護和濟救，否則就不能稱之為權(quán)利。既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應該向公民提供相應的救濟途徑。

第二，從行政復議的性質(zhì)上來講，它既是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)監(jiān)督的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟手段。作為監(jiān)督形式，行政復議應當是對制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進行的全面監(jiān)督。我國目前的通信行政規(guī)范性文件主要包括以下幾類：一是國務院頒布的通信行政法規(guī)；二是國務院批轉(zhuǎn)的通信法規(guī)性文件；三是國務院通信行政主管部門制定和的規(guī)范性文件；四是地方性通信法規(guī)、規(guī)章、決定。行政復議作為救濟手段，應當貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當?shù)男姓顒又率棺陨砗戏?quán)益受到侵犯所應得到的全面救濟。

第三，從行政復議和行政訴訟的關(guān)系上來講，也應擴大行政復議的受案范圍。作為對行政行為的監(jiān)督制度，行政復議和行政訴訟在宗旨和目的上相同。都是為了維護和監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但是，它們不是同一制度的重復，二者有分工但必須協(xié)調(diào)。行政訴訟屬司法監(jiān)督，它受一國政治制制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。行政復議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的特殊價值，它應當能夠彌補司法救濟的不足。

但是有的學者也認為，不宜將抽象行政行為納入行政復議范圍，其理由為：

第一、現(xiàn)行法律制度對抽象行政行為的審查監(jiān)督，已有具體規(guī)定。根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令；縣級以上各級人民政府有權(quán)撤銷所屬部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。國務院還專門制定了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，各省級人民政府也建立了對規(guī)章以下規(guī)范性文件進行備案審查的制度。只要嚴格按照上述規(guī)定執(zhí)行，抽象行政行為中的問題是完全可以得到解決的。目前抽象行政行為當中的問題，主要是關(guān)于監(jiān)督制度執(zhí)行不好的問題。對此，需要認真研究解決的是如何保障現(xiàn)有制度的執(zhí)行，而不是在現(xiàn)有制度之外，再搞一套新的制度。即使建立一套新的制度，如果不去切實貫徹，抽象行政行為的問題仍然解決不了。

第二、抽象行政行為的審查處理，情況十分復雜。例如，抽象行政行為問題的處理權(quán)，與具體行政行為行政復議的處理權(quán)不一樣。對具體行政行為進行行政復議，上一級行政機關(guān)都有權(quán)對該具體行政行為作出處理；但是對國務院行政法規(guī)，只有全國人大常委會才有權(quán)處理；對于部門規(guī)章，只有國務院有權(quán)處理；對于地方政府規(guī)章，只有國務院和規(guī)章制定機關(guān)的本級人大常委會有權(quán)處理；對規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，只有對制定機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導權(quán)的政府和制定機關(guān)的本級人大常委會有權(quán)處理。這樣復雜的問題，與行政復議的基本制度有相當大的差異，不好在行政復議法中一并規(guī)定。

第三、抽象行政行為是一種具有普遍約束力的行為規(guī)則，它的相對人是不特定的公民、法人和其他組織。如果將抽象行政行為納入行政復議范圍，那么任何人都可以對抽象行政行為申請行政復議，實踐中難以操作。例如，如何界定對抽象行政行為享有行政復議申請權(quán)的主體資格；如何確定對抽象行政行為申請行政復議的期限，如何處理抽象行政行為被撤銷或者部分撤銷后的損害賠償問題。

第四、將抽象行政行為納入行政復議的范圍超出了行政訴訟的受案范圍。當行為相對人對行政機關(guān)作出的抽象行政復議決定不服時，不能依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，在這種情況下行政管理相對人就失去了司法救濟的條件。

根據(jù)上述情況，筆者認為通信抽象行政行為相對于其他抽象行政行為有其特殊性，情況更復雜些，目前不宜將抽象通信行政行為納入行政復議范圍。對于公民、法人或者其他組織在行政復議過程中，認為有關(guān)通信抽象行政行為違法的，應當給予他們要求對抽象行政行為進行審查的權(quán)利。這樣做，一方面可以利用行政復議申請人的參與，啟動現(xiàn)有的對抽象行政行為的備案審查機制，另一方面也可以保護通信管理相對人的合法權(quán)益，從根本上推動通信行政機關(guān)依法行使職權(quán)。

《行政復議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：

（一）國務院部門的規(guī)定；

（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；

（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”

前款所例規(guī)定不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”

按照本條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提出對抽象行政行為進行審查要求，必須符合以下條件：

一是對抽象行政行為提出審查要求，必須以對具體行政行為申請行政復議為前提，也就是講只有具備行政復議申請人的身份，才有權(quán)利向行政復議機關(guān)提出審查抽象行政行為的要求。如果行政機關(guān)尚未依據(jù)某一抽象行政行為作為具體行政行為，或者雖作出具體行政行為，但與特定的公民、法人或者其他組織不存在利害關(guān)系，該公民、法人或者其他組織就無權(quán)提出對抽象行政行為進行審查的要求。

二是被要求審查的抽象行政行為是發(fā)生行政爭議并引起行政復議程序的具體行政行為的依據(jù)。也就是講，管理相對人不得對與申請行政復議的具體行政行為不相關(guān)的抽象行政行為要求進行審查。

三是被要求進行審查的抽象行政行為只能是規(guī)章以下的抽象行政行為，不包括國務院制定的通信行政法規(guī)和有關(guān)地方政府和國務院部門制定的規(guī)章。這是因為，通信行政法規(guī)、規(guī)章屬于行政立法行為，對行政立法行為的監(jiān)督，應當通過專門的立法監(jiān)督程序，行政復議不宜對這類通信行政行為進行處理。

四是通信管理相對人應當在申請行政復議時提出對有關(guān)抽象行政行為進行審查的申請。這是因為，對通信抽象行政行為進行審查處理，情況比較復雜。作為具體通信行政行為依據(jù)的抽象行政行為，可能是被申請人作出的抽象行政行為，也可能是被申請人的上級通信行政機關(guān)的抽象行政行為。這樣，對抽象通信行政行為的處理，勢必要經(jīng)過通信行政機關(guān)之間的轉(zhuǎn)送、批復等公文運轉(zhuǎn)程序，需要耗費大量的工作時間。這與行政復議的及時原則存在矛盾的一面，如果通信行政復議因此久拖不決，也不利于通信行政爭議的解決，因此，原則上要求通信管理相對人在對具體通信行政行為申請行政復議時，一并就該具體通信行政行為所依據(jù)的有關(guān)抽象行政行為向行政復議機關(guān)提出要求審查的申請。

2、對具體通信行政行為的復議監(jiān)督

根據(jù)我國通信行政管理的實踐，按照《行政復議法》的有關(guān)規(guī)定，通信管理相對人不服通信行政機關(guān)作出的下列具體行政行為，可以申請通信行政復議：

(1)認為符合法定條件，申請通信行政機關(guān)頒發(fā)許可證、證書或申請通信行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，通信行政機關(guān)沒有依法辦理的。

我國對經(jīng)營通信業(yè)務實行許可證制度，未取得經(jīng)營許可證的，不得經(jīng)營通信業(yè)務。關(guān)于通信業(yè)務的種類目錄和相應的經(jīng)營許可證的數(shù)量，由國務院通信主管部門根據(jù)技術(shù)進步和市場需要進行確定并公布。經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務，須經(jīng)國務院信息產(chǎn)業(yè)主管部門審查批準，取得《基礎(chǔ)電信業(yè)務經(jīng)營許可證》；經(jīng)營增值電信業(yè)務，業(yè)務覆蓋范圍在兩個以上省、自治區(qū)、直轄市的，須經(jīng)國務院信息產(chǎn)業(yè)主管部門審查批準，取得《跨地區(qū)增值電信業(yè)務經(jīng)營許可證》；業(yè)務覆蓋范圍在一個省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的，須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構(gòu)審查批準，取得《增值電信業(yè)務經(jīng)營許可證》。

根據(jù)《中華人民共和國電信條例》及《電信業(yè)務經(jīng)營許可證管理辦法》的規(guī)定，申請經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務的，應當符合下列條件：

（一）在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊資本最低限額為2億元人民幣；在全國或跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊資本最低限額為20億元人民幣；

（二）最近三年內(nèi)未發(fā)生過重大違法行為。

申請經(jīng)營增值電信業(yè)務的，應當符合下列條件：

（一）在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊資本最低限額為100萬元人民幣；在全國或跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊資本最低限額為1000萬元人民幣；

（二）有可行性研究報告和相關(guān)技術(shù)方案；

（三）有必要的場地和設(shè)施；

（四）最近三年內(nèi)未發(fā)生過重大違法行為。

通信行政管理相對人向通信行政管理機關(guān)申請頒發(fā)許可證或申請通信行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，通信行政機關(guān)在接到相對人的申請后，應在法定的時限內(nèi)進行審查，只要符合法定條件，通信行政機關(guān)必須頒發(fā)、審批或登記；不符合法定條件的也必須在法定時限內(nèi)給予答復。如果在此期間通信行政主管部門不予頒發(fā)、審批或登記也不給予答復，那么申請人可以據(jù)此向不予頒發(fā)許可證或者不予登記、審批有關(guān)事項的上一級通信行政主管部門（信息產(chǎn)業(yè)部）申請復議，如果不于頒發(fā)的決定是中央通信行政部門作出的，申請人可請求國務院法制部門裁決。

(2)對通信行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒收非法所得、責令停業(yè)、吊銷電信業(yè)務經(jīng)營許可證等行政處罰決定不服的。

通信行政處罰，是國家法律責任制度的重要組成部分，是各級通信行政機關(guān)保障通信法律、法規(guī)貫徹實施的一個重要手段。通信管理相對人通過依法申請獲得通信行政主管部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證、批準文件、進網(wǎng)許可證、資質(zhì)證書、認證書、認證標志等，取得了從事通信行業(yè)經(jīng)營和生產(chǎn)活動的資格和權(quán)利，同時也必須履行相應的義務。如果取得經(jīng)營許可證、批準文件、認證書的相對人在其經(jīng)營和生產(chǎn)活動中有違反通信行政法律、法規(guī)的行為，通信行政主管部門應當履行通信行政法律、法規(guī)所賦予的通信行政管理職責，對相對人的違法活動進行查處并給予行政處罰。

根據(jù)現(xiàn)行的中央通信法規(guī)和地方性通信法規(guī)的規(guī)定，通信行政處罰的具體種類主要有：警告、罰款、沒收違法所得、責令停業(yè)、吊銷經(jīng)營許可證或撤銷批準文件。通信行政主管門作出的警告的具體行政行為，是通信行政機關(guān)對違法行為人的譴責和告誡，其目的是通過對違反通信法律、法規(guī)的行為人精神上的懲戒，以申明其有違法行為，并使其不再違法；通信行政主管部門作出的罰款的具體行政行為，是通信行政機關(guān)強迫違法行為人在一定期限內(nèi)向國家繳納一定數(shù)量金錢的處罰形式，這是一種限制和剝奪通信違法行為人財產(chǎn)權(quán)利的處罰，具有一定的經(jīng)濟意義；通信行政主管門作出的沒收非法所得的具體行政行為，是通信行政機關(guān)依法將違反通信法律、法規(guī)的行為人的非法收入和所得收歸公有的處罰形式；通信行政主管部門作出的責令停業(yè)的具體行政行為，是通信行政機關(guān)要求從事違反通信法律、法規(guī)進行通信經(jīng)營活動的組織停止經(jīng)營的處罰形式。這種處罰形式是限制和剝奪通信違法行為人特定行為能力的一種處罰，與吊銷許可證合稱為能力罰或行為罰。在現(xiàn)行的中央通信法規(guī)和地方性通信法規(guī)中，責令停業(yè)處罰的形式一般為“責令停業(yè)”或“責令停止經(jīng)營”，如《中華人民共和國電信管理條例》規(guī)定：違反本條例規(guī)定，情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)，直至吊銷電信業(yè)務經(jīng)營許可證。通信行政主管部門作出的吊銷經(jīng)營許可證或撤銷批準文件的具體行政行為，是通信行政機關(guān)撤銷通信違法行為人已獲得的從事通信生產(chǎn)或經(jīng)營活動的權(quán)利或者資格證書，剝奪被處罰人從事通信特許活動的權(quán)利和資格的處罰形式。許可證是通信行政機關(guān)依申請核發(fā)和批準的，允許相對人進行生產(chǎn)經(jīng)營活動的書面證明文件，未領(lǐng)取許可證從事通信產(chǎn)品生產(chǎn)或經(jīng)營通信業(yè)務的，通信行政機關(guān)應依法取締。對于已經(jīng)取得許可證的相對人，通信行政機關(guān)有權(quán)監(jiān)督其依法從事各項許可活動。如果發(fā)現(xiàn)許可證持有人違反有關(guān)通信法律、法規(guī)從事許可活動，通信行政機關(guān)可以吊銷其許可證，剝奪其從事被許可活動的權(quán)利和資格。

對許可證的吊銷，勢必帶來剝奪當事人行為能力的后果，對當事人權(quán)利的影響非常之大。實踐中，有的地方通信行政機關(guān)在自身利益的驅(qū)動下，發(fā)放《增值電信業(yè)務經(jīng)營許可證》的隨意性很大，存在侵犯通信行政管理相對人權(quán)益的可能。因此，通信行權(quán)管理相對人對于通信行政機關(guān)作出的有關(guān)吊銷許可證的行政處罰決定不服的，應立即向作出決定的上一級通信行政主管部門申請復議，對作出決定的通信行政機關(guān)實施復議監(jiān)督。

（四）通信行政復議的程序

通信行政復議是通信行政機關(guān)裁決通信行政爭議的一種活動。這種活動是通信復議機構(gòu)根據(jù)利害關(guān)系人的復議申請，依法對通信行政機關(guān)的具體行政行為進行審查，經(jīng)查明發(fā)現(xiàn)通信行政機關(guān)的具體行政行為違法或不當時，有權(quán)撤銷、變更該具體通信行政行為或確認該具體通信行政行為違法，這樣使得違法或不當?shù)木唧w通信行政行為在通信行政系統(tǒng)內(nèi)部得到糾正，從而有利于促進并維護具體通信行政行為的合法性與合理性。為了保證通信行政行為的合法性與合理性的實現(xiàn)，通信行政復議機構(gòu)在進行復議時必須遵循法定的方式和步驟。在通信行政復議活動時，通信行政復議機關(guān)所遵循的方式和步驟的總稱叫作通信行政復議程序。從我國行政復議的立法和實踐來看，通信行政復議應主要經(jīng)過申請、受理、審理和決定四個步驟。

1、通信行政復議的申請

通信行政復議的申請，是指公民、法人或其他組織認為通信行政主管部門的具體行政行為侵犯其合法權(quán)利，依據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，以自己的名義要求通信行政復議機關(guān)對該具體通信行政行為的合法性、適當性進行審查并要求改變或撤銷該具體通信行政行為，以保護其合法權(quán)益的行為。申請人的申請，是引起通信行政復議的必要前提。沒有申請，通信復議機關(guān)不會主動進行行政復議，但是申請并不一定必然導致行政復議的發(fā)生，還必須經(jīng)過復議機關(guān)的審查。經(jīng)復查申請只有符合法定條件的復議申請，才是引起通信行政復議的必要前提。

(1)申請通信復議的期限

通信行政復議集行政性和司法性于一體，是一種通信行政司法活動，因此，必須有嚴格的期限規(guī)定。期限就是提出申請的時間限制，也是復議申請權(quán)的有效時間段。如果申請人認為通信行政主管部門的具體行政行為侵犯了自身的合法權(quán)益，希望得到行政上的補救和監(jiān)督，就應在法定的申請期限內(nèi)提出復議申請，超過法定申請期限，這種權(quán)利即不存在。

《行政復議法》第九規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。”根據(jù)這一規(guī)定，行政復議申請期限一般為公民、法人或其他組織知道具體行政行為之日起六十日內(nèi)。這一規(guī)定有以下幾層意思：一是一般情況下，行政復議申請期限統(tǒng)一按照六十日執(zhí)行。在行政復議法制定以前，多數(shù)規(guī)定為十五日。根據(jù)幾年的行政復議實踐，十五天的行政復議申請期限過短，許多行政管理相對人因為逾期申請而被拒之于行政復議大門之外，喪失了運用法律武器來保護自己合法權(quán)利的條件。二是行政復議申請期限自公民、法人或其他組織知道具體行政行為之日起計算。這里所講的知道具體行政行為，是指公民、法人或者其他組織通過法定渠道，確切地了解到具體行政行為及其內(nèi)容的事實。一般講以下幾種情況應認定為“知道該具體行政行為之日”：(1)具體行政行為是當場作出的，書面決定注明的日期為知道具體行政行為的日期；(2)具體行政行為的書面決定是送達的，送達書面決定的日期為知道具體行政行為的日期；(3)具體行政行為是通過公告送達的，公告之日起規(guī)定的一定時間為知道具體行政行為的日期；(4)申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、證書或申辦批準文件，在規(guī)定的期限內(nèi)不予答復的，規(guī)定的答復期屆滿的次日起的適當期限，均可作為知道具體行政行為的日期。三是為了充分體現(xiàn)對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的保護，如果單行法律規(guī)定的行政復議期限超過六十日的，則要按照單行行政法規(guī)規(guī)定的超過六十日的行政復議期限執(zhí)行。為了保護申請人的權(quán)利，《行政復議法》第九條第二款規(guī)定：“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起重新計算”。所謂不可抗力，是指不能預測、不能抗拒也無法避免的客觀事實。如：地震、火災、海嘯、洪水、戰(zhàn)爭等；其他正常理由的范圍較廣，一般包括存在非因行政復議申請人故意導致的障礙而影響行政復議權(quán)行使的情況。如：公民疾病、法人改組階段等。但是無論是因不可抗力還是其他正當理由耽誤法定申請期限的，當事人應提出耽誤法定申請期限的證據(jù)。行政復議申請期限延長的時間，等于不可抗力或其他正當理由持續(xù)的時間。也就是講，申請期限延長的這段時間應扣除在行政復議申請期限之外，在不可抗力或其他正當理由形成的障礙消除時起，行政復議申請期限才繼續(xù)進行。

(2)申請通信復議的條件

申請通信行政復議是申請人的一項法定權(quán)利，但該項權(quán)利的行使必須符合一定的條件，否則不能必然引起行政復議活動的發(fā)生。為了防止濫用復議申請權(quán)，《行政復議法》對申請復議規(guī)定了一定的條件，對通信行政復議的申請人同樣適用。

第一、申請人是認為具體行政行為直接侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織。這是對提出復議申請主體資格的要求。首先，《行政復議法》中的公民是否包括外國人和無國籍人，如果包括外國人和無國籍人，最好使用“自然人”這一概念。因為公民從嚴格的概念上講，是公法上概念，是政治概念，不是私法概念，在制定《民法通則》的時候，雖然使用了公民的概念，但是為了與公法上的公民概念相區(qū)別，在“公民”概念后還加上了“自然人”的表述，這是為了將公民概念等同于和私法上的自然人概念；而《合同法》正式使用了自然人的概念。這樣一來，《行政復議法》中的“公民”在表述上就有些限制。但是無論公民還是自然人作為申請行政復議的主體還必須具有《民法通則》規(guī)定的權(quán)利能力和行為能力。其次，《行政復議法》中的法人是指《民法通則》中規(guī)定的，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，有一定的組織形式，能依法獨立享有民事權(quán)利承擔民事義務的組織；其他組織主要指法人以外的組織，如不具備法人資格的社會團體和組織等。

除符合復議申請主體資格外，同時還必須是認為通信行政主管部門的具體行政行為侵犯了自身的合法權(quán)益，如果具體行政行為不是直接侵犯其自身的合法權(quán)益，公民、法人或者其他組織就不能成為通信行政復議的申請人。

第二，有明確的復議被申請人。申請人在提出復議申請時，必須明確指出實施侵害其合法權(quán)益的具體行政行為的通信行政主管部門是哪一個。如果沒有被申請人，或者被申請人不明確，行政復議機關(guān)就無法開始復議活動。

第三，有具體的復議請求和事實根據(jù)。具體的復議請求，是指申請人申請復議的主張和要求通信復議機關(guān)保護自身合法權(quán)益的具體內(nèi)容。如要求撤銷、變更被申請人作出的通信行政處罰決定；要求頒發(fā)許可證、批準文件或申請通信行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項。事實根據(jù)，是指能夠證明行政機關(guān)已經(jīng)作出某種具體行政行為的材料。如通信處罰決定書、罰款收據(jù)等。

第四，屬于申請復議范圍。申請人向通信復議機關(guān)申請復議，應當符合《行政復議法》第六條的有關(guān)內(nèi)容，超出第六條的規(guī)定范圍，復議機關(guān)可以不予受理。根據(jù)我國通信行政管理的實際情況，對具體通信行政行為申請復議的范圍主要有兩大類：一是認為符合法定條件，申請通信行政機關(guān)頒發(fā)許可證、證書或申請通信行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，通信行政機關(guān)沒有依法辦理的；二是對通信行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒收非法所得、責令停業(yè)、吊銷電信業(yè)務經(jīng)營許可證等行政處罰決定不服的。

第五，屬于管理復議機關(guān)管轄。申請人申請行政復議，必須按照《行政復議法》關(guān)于復議管轄的規(guī)定，向有復議管轄權(quán)的通信行政主管部門提出。如果通信行政復議機關(guān)受理不屬于自己管轄的復議案件，應及時地移交有管轄權(quán)的機關(guān)或告知申請人向有復議管轄權(quán)的行政機關(guān)申請復議。

(3)申請通信行政復議的方式及內(nèi)容

通信行政復議是以保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益為根本宗旨的法律制度。因此，對行政復議申請方式的規(guī)定，要有利于充分實現(xiàn)這一根本宗旨。《行政復議法》第十一條規(guī)定：“申請人申請行政復議，可書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關(guān)應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間”。根據(jù)這條的規(guī)定，行政復議申請的方式既包括書面申請，也包括口頭申請。但筆者認為，通信行政復議采用書面形式比較嚴肅、鄭重，既有利于全面、具體地表達管理相對人行政復議請求的目的，闡述申請行政復議的事由及有關(guān)根據(jù)，也有利于行政復議機關(guān)準確地掌握申請人的要求及其理由，從而更為方便地查明案情和及時結(jié)案。

行政復議申請書作為一種重要的行政復議法律文書，在內(nèi)容上應明確、具體地表達申請人的意思。一般而言，行政復議申請書的內(nèi)容主要有四項。一是申請人的基本情況；二是被申請人的基本情況；三是申請行政復議的要求和理由；四是接受行政復議的行政機關(guān)的名稱及提出行政復議申請的日期。以上四項內(nèi)容是復議申請書的必備內(nèi)容，其中“申請行政復議的要求和理由”是核心部分，是申請人通過復議希望達到的目的，以及提出這種要求應具備的事實法律依據(jù)。行政復議申請的提出，標志著行政機關(guān)作出的具體行政行為受到了相對人的懷疑從而引起外部行政爭議的產(chǎn)生，是可能引起行政復議程序開始的一種行為。所以制作通信行政復議申請書一定要認真按照《行政復議法》規(guī)定的事項敘述清楚，要忠于事實、合理合法，以便于復議機關(guān)審閱。

2、通信行政復議的受理

《行政復議法》第十七條規(guī)定，行政機關(guān)自收到行政復議申請之日起五日內(nèi)進行審查，對不符合復議條件的，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合復議條件的，但是不屬于通信行政機關(guān)受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出。除以上兩種情況，通信行政復議機構(gòu)自收到行政復議申請書之日起即為受理。

根據(jù)以上內(nèi)容，通信行政復議機關(guān)在收到行政復議申請書后，應在程序上作出以下行為：

(1)審查復議申請

第一，審查復議申請書的期限應在接到行政復議申請后五日內(nèi)進行。這樣規(guī)定體現(xiàn)了行政行為的高效原則，對促使行政機關(guān)及時對復議申請書進行審查有著重要的法律意義。

第二，審查復議申請是否符合法定條件。主要包括：申請人的申請是否符合受案范圍；申請人的復議申請是否屬于本通信行政機關(guān)管轄；申請人的申請是否符合法定的復議條件；申請人的申請是否符合法律規(guī)定的期限；申請人在提出申請之前是否已向人民法院提起訴訟。

(2)處理復議申請

經(jīng)過對復議申請的審查后，通信行政機關(guān)應當在法定期限內(nèi)分別作出如下處理：

第一，對于符合法定申請條件的，行政復議申請自行政機關(guān)收到之日起為受理。這時通信行政機關(guān)應制作《通信行政復議申請受理通知書》，分別送達申請人和被申請人。

第二，對于不符合法定申請條件的，行政復議機關(guān)可依法決定不予受理。不予受理應當制作不予受理決定書，并載明不予受理的理由。申請人不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

第三，對于符合法定條件，但不屬于本行政復議機關(guān)受理的行政復議申請，告知申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出。

(3)受理過程中的行政監(jiān)督

公民、法人或者其他組織對通信行政機關(guān)的具體通信行政行為不服，向通信行政復議機關(guān)提出通信行政復議申請，這是憲法和法律賦予他們的法定權(quán)利。但是由于長期以來通信管理一直處于政企合一的局面，以致出現(xiàn)通信行政復議機關(guān)怕惹火燒身或者官官相護等原因，隨意拖延受理通信行政復議申請，甚至拒絕受理公民、法人或其他組織依法提出的行政復議申請。這種狀態(tài)，既偏離了通信行政機關(guān)為社會主義市場經(jīng)濟服務宗旨，也偏離了促進通信發(fā)展的原則。因此，如果不從法律制度的設(shè)計上加強監(jiān)督機制，勢必影響通信行政機關(guān)依法行政和通信行政復議制度作用的發(fā)揮。在這方面，《行政復議法》對以前的《行政復議條例》的有關(guān)規(guī)定作了相當大的完善。

根據(jù)《行政復議法》第二十條的規(guī)定，申請人選擇了申請復議后，復議機關(guān)無正當理由拒絕受理或者不予答復的，可通過行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的干預和監(jiān)督獲得解決。這里講的“正當理由”，應理解為《行政復議法》規(guī)定的申請行政復議的法定條件。凡是符合復議法規(guī)定的行政復議申請條件的，除不屬于本行政機關(guān)受理，應告之申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出外，都應當無條件的受理，絕不能以“正當理由”為由而拒絕受理或不予受理。

3、通信行政復議的審理

通信行政復議的審理原則上采用書面審理的原則，即不傳喚申請人、被申請人、證人或其他復議參加人到復議機關(guān)。由于書面審理只能通過書面材料及提供的其他證據(jù)材料來進行分析、審理，因此，要求申請人、被申請人提供的材料要盡量詳細全面。《行政復議法》之所以規(guī)定行政復議案件的審理，以書面審理為主，主要是考慮到：(1)行政復議遵循效率原則，要求整個過程都體現(xiàn)便民、及時的特點，這就不能使復議活動完全適用類擬于司法程序的審理方式；(2)行政復議活動是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭議的活動，作為同一系統(tǒng)的復議機關(guān)與作出具體行政行為的行政機關(guān)對一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的爭議問題較容易溝通，一般無需從外面聘請證人及技術(shù)人員來證明、鑒定等，因此，往往無需通過復雜的審理方式來求得對具體問題的認定和把握；(3)行政復議以書面審理為主不同于行政訴訟、民事訴訟的書面審理，后者必須以事實清楚為條件，前者不一定以事實清楚為前提條件，而是審理復議案件最一般的法定方式。

但是，書面復議有利也有弊，例如遇有重大、復雜的案件時，無法聽取申請人、被申請人和第三人的意見。為此，《行政復議法》在規(guī)定了以書面復議為主的前提下，又規(guī)定了直接審理復議的情形，一般情況適用直接審理復議的情況主要有：(1)申請復議的案件案情復雜，涉及面廣，影響較大；(2)申請人和被申請人都要求或者一方要求到復議機關(guān)來說明情況，復議機關(guān)認為確有必要的；(3)要求申請人和被申請人及有關(guān)人員到復議機關(guān)說明情況較為方便的。例如有關(guān)人員和復議機關(guān)在同一地點；(4)行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)認為書面復議確實難以正確作出復議決定的情況。

無論是書面審理還是直接審理并不是固定不變的，有的復議案件，開始采用書面形式審理，但隨著對案情的逐步深入了解，發(fā)現(xiàn)情況復雜，需要請有關(guān)人員調(diào)查，也可以轉(zhuǎn)為直接審理復議。因此，是采用書面形式還是采取直接方式，應根據(jù)申請人的請求以及各個案件的實際情況而決定。但基本的原則，要體現(xiàn)“以書面審理為主，以直接審理為輔”的原則。尤其是我目前實行兩級通信行政執(zhí)法體系，大量的具體行政行為由省級通信行政管理部門作出，因此，行政復議的直接審理，是很難實現(xiàn)的。

為了保證審理工作合法、順利地進行，復議機關(guān)在受理案件后，開始審理前，應作一些必要的準備工作，其中重要的一項便是將申請復議副本或者復議申請筆錄復印件發(fā)送被申請人，《行政復議法》規(guī)定的期限是復議機關(guān)自行政復議申請受理之日起七日內(nèi)完成這一工作。這里需要提出的是，申請筆錄復印件實際上是就口頭申請而言的，這是《行政復議法》對于方便廣大行政管理相對人行使行政復議權(quán)，而特別設(shè)立的一種申請方式。為了保證復議的效率和質(zhì)量，讓被申請人盡早收到申請書，以便其準備有關(guān)作出具體行政行為的材料和證據(jù)，提交答辯書。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆復錄印件3日起10日內(nèi)，向通信復議機關(guān)提交答辯書以及作出具體通信行政行為的全部證據(jù)、依據(jù)的法律規(guī)范和其他有關(guān)材料。

關(guān)于通信行政復議中的舉證責任，《行政復議法》沒有明確規(guī)定，但筆者認為《行政訴訟法》第32條中有關(guān)作出具體行政行為的行政機關(guān)負有舉證責任的規(guī)定應適用于行政復議中，這是因為：

(1)行政行為的構(gòu)成要件要求具體行政行為符合法定程序的一個最基本規(guī)則是先取證后裁決，也就是講被申請人作為行政機關(guān)，其所作出的具體行政行為，必須有事實依據(jù)和法律依據(jù)，否則即構(gòu)成違法。因此，當通信行政機關(guān)作出行政行為被申請復議時，其首先應當舉出充分的事實材料證明其行政行為的合法性，這是被申請人承擔舉證責任的基礎(chǔ)。

(2)在通信行政法律關(guān)系中，通信行政機關(guān)居于主動地位，申請人處于被動和服從的地位，申請人通常無法知曉被申請人是依據(jù)哪些事實和規(guī)范性文件作出具體行政行為，因此，申請人將無法或很難收集到證據(jù)和有關(guān)通信規(guī)范性文。

(3)在通信行政法法關(guān)系中，通信行政機關(guān)的舉證能力比申請人要強，在一些特定情況下，申請人幾乎沒有舉證的能力，有的通信行政案件的證據(jù)需要很強的技術(shù)手段和專業(yè)知識才能取得，而這些申請人是無法實現(xiàn)的。例如：關(guān)于EDI（電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務）的認定，目前我國沒確切統(tǒng)一的界定。國際標準化組織（ISO）把EDI描述為：“將商業(yè)或行政事務的處理按照一個共識的標準，形成結(jié)構(gòu)化的事務處理或報文數(shù)據(jù)格式，從計算機到計算機的電子傳輸方法”；國際電報電話咨詢委員會（CCITT）曾把EDI定義為：“從計算機到計算機之間結(jié)構(gòu)化的事務數(shù)據(jù)互換”。而我國中央通信行政主管機關(guān)在綜合以上兩種定義后，將EDI解釋為：“一種把貿(mào)易或其他行政事務處理的信息和數(shù)據(jù)按統(tǒng)一規(guī)定的格式形成結(jié)構(gòu)化的事務處理數(shù)據(jù)，通過公用電信網(wǎng)在有關(guān)用戶計算機之間進行交換和自動處理完成貿(mào)易或其它行政事務處理的全過程”。象這些規(guī)定都是申請人很難收集到的。

要求被申請人負主要舉證責任，并不排除申請人舉證的權(quán)利，作為申請人，在申請行政復議時證明自己的主張，是申請人的權(quán)利，應依法得到保護。申請人起碼對被申請人作出的具體通信行為以及由于被申請人的具體通信行政行為給申請人造成損害的事實進行舉證。關(guān)于被申請人的舉證責任已在“通信行政復議的基本制度”中進行了論述，這里就不再贅述。關(guān)于舉證規(guī)則，應按最高人民法院的有關(guān)司法解釋為準。

通信復議機關(guān)在審理通信行政復議案件時，應以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)。這里所講的法律是狹義的法律，即全國人民代表大會及其常務委員會制定的規(guī)范性文件。法律的效力僅低于憲法，在我國法律體系中居第二層次。法律一經(jīng)通過一定方式頒布實施，在全國范圍內(nèi)具有普遍的約束力，任何機關(guān)、團體、單位、個人都必須嚴格遵守執(zhí)行；行政法規(guī)是國務院制定和頒布的有關(guān)行政管理活動的各種法規(guī)的總稱。制定行政法規(guī)，是憲法賦予國務院的一項極為重要的職權(quán)和依法管理國家和社會事務的重要手段；地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會依法制定的規(guī)范性文件；通信行政規(guī)章是國務院信息產(chǎn)業(yè)主管機關(guān)制定和的規(guī)范性文件。目前，在我國《電信法》尚未出臺的情況下，《電信條例》及中央信息產(chǎn)業(yè)部門的通信行政規(guī)章是通信行政復議機關(guān)審理通信行政復議案件的主要依據(jù)。但有一點應特別注意，目前大量的具體通信行政行為是依照通信行政規(guī)章作出的。然而，通信行政規(guī)章作為審理通信行政復議案件的依據(jù)，是不同于法律、行政法規(guī)作為依據(jù)的，這要求通信行政規(guī)章本身必須合法。如果規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容與法律、行政法規(guī)相抵觸，其規(guī)章無效，不得作為執(zhí)法的依據(jù)。

4、通信行政復議的決定

通信行政復議的決定，是通信行政復議監(jiān)督的必然結(jié)果，也是通信行政復議的最終階段。

由于被復議的具體通信行政行為是有爭議的，該具體通信行政行為可能是合法的、適當?shù)模部赡苁沁`法的或部分違法的，也有可能是具體通信行政行為的決定內(nèi)容是合法的，但在程序上是違法的，因此，就要求通信行政復議機關(guān)嚴格依法對具體通信行政行為進行審查，根據(jù)具體通信行政復議機關(guān)的負責人同意或經(jīng)集體討論通過后，方可依法作出通信行政復議決定。

根據(jù)《行政復議法》第28條的規(guī)定，復議決定可分為以下四種：

(1)決定維持具體行政行為

通信行政復議機構(gòu)作出維持具體通信行政行為決定的條件是：具體通信行政行為認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當。衡量事實清楚與否，應當主要看主要事實是否清楚，如果主要事實清楚，并有足夠的相應證據(jù)，就應當認定事實清楚。例如，判斷“網(wǎng)間通信嚴重不暢”的標準，是網(wǎng)間接通率（應答試呼比）低于20%，以及用戶有明顯感知的時延、斷話、雜音等情況。

證據(jù)確鑿是指證明具體通信行政行為真實情況的客觀事實是確定的。例如，確定網(wǎng)間通信嚴重不暢，接通率（應答試呼比）低于20%，應通過合法手段取得有關(guān)證據(jù)，以證明具體通信行政行為的合法與適當，例如通過視聽資料對用戶使用的電話號碼進行撥叫，記錄應答試呼比。

適用依據(jù)正確是指具體通信行政行為是正確地適用了有效的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章或具有約束力的規(guī)范性文件。由于通信行政管理涉及許多通信技術(shù)和業(yè)務規(guī)范，因此，通信行政機關(guān)在作出某種具體的通信行政行為時，應首先依照有關(guān)通信業(yè)務的規(guī)定，對管理相對人的行為作出準確的判斷后，方可適用有關(guān)依據(jù)作出處理。例如判斷管理相對人雙方（經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務的經(jīng)營者）是否按有關(guān)規(guī)定簽定互聯(lián)互通協(xié)議，應根據(jù)《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》查明雙方簽定的互聯(lián)協(xié)議的主要內(nèi)容是否包括：簽訂協(xié)議的依據(jù)、互聯(lián)工程進度時間表、互通的業(yè)務、互聯(lián)技術(shù)方案（包括互聯(lián)點的設(shè)置、互聯(lián)點兩側(cè)的設(shè)備設(shè)置、撥號方式、路由組織、中繼容量，以及信令、計費、同步、傳輸質(zhì)量等）、與互聯(lián)有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)功能及通信設(shè)施的提供、與互聯(lián)相關(guān)的設(shè)備配置、互聯(lián)費用的分攤、互聯(lián)后的網(wǎng)絡(luò)管理（包括互聯(lián)雙方維護范圍、網(wǎng)間通信質(zhì)量相互通報制度、網(wǎng)間通信障礙處理制度、網(wǎng)間通信重大障礙報告制度、網(wǎng)間通信應急方案等）、網(wǎng)間結(jié)算、違約責任等。互聯(lián)協(xié)議是要式合同，雙方必須按《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》的內(nèi)容執(zhí)行。

關(guān)于程序合法是指作出具體通信行政行為的時間、地點、形式、權(quán)限等符合法律和通信行政機關(guān)運作的有關(guān)規(guī)定。內(nèi)容適當是指具體通信行政行為的內(nèi)容要客觀、適度和符合普遍承認的道理。

(2)決定被申請人履行法定職責

行政機關(guān)的行政職權(quán)有相當一部分既是權(quán)利，又是義務。通信復議機關(guān)對于因被申請人不作為的拒絕履行職責而引起的通信行政爭議，經(jīng)過審理，應決定其在一定時期限內(nèi)履行應盡的職責。例如，頒發(fā)《電信設(shè)備進網(wǎng)許可證》，既是通信行政主管部門的權(quán)利，即其有權(quán)決定予以頒發(fā)或不予頒發(fā)，又是通信行政主管部門的義務，因?qū)Ψ蠂彝ㄐ胖鞴懿块T關(guān)于通信終端設(shè)備進網(wǎng)管理有關(guān)規(guī)定的申請單位不予頒發(fā)進網(wǎng)許可證而引起的通信行政復議，通信行政復議機關(guān)應決定其在規(guī)定的期限內(nèi)履行頒發(fā)許可證的職責。

(3)決定撤銷具體行政行為

通信行政復議機關(guān)經(jīng)過審理，認為具體通信行政行為有下列情形之一的，可以決定撤銷：

第一，主要事實不清、證據(jù)不足的。主要事實是指通信行政機關(guān)作出具體通信行政行為所依據(jù)的最基本的事實根據(jù)，它是通信行政機關(guān)適用法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件進行處理的前提和基礎(chǔ)。主要事實是否清楚的關(guān)鍵，在于證據(jù)的充分與否，以沒有充分的證據(jù)證明的事實為依據(jù)作出的具體通信行政行為，是依法不能成立的。

第二，適用依據(jù)錯誤。此類錯誤的發(fā)生主要有以下幾種情形：一是將已經(jīng)廢止或未依法修訂的規(guī)范性文件仍作為行政行為的依據(jù)。例如：一九九六年十月一日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第六十四條第二款規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢”。如果通信行政機關(guān)在《行政處罰法》施行后，仍按照一九九五年十月二十七日原郵電部頒布的《通信行政處罰程序暫行規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容對違反通信法律、法規(guī)和規(guī)章的行為作出行政制裁，就屬適用依據(jù)錯誤（現(xiàn)行的《通信行政處罰程序規(guī)定》于2001年5月10日施行）；二是將尚未或已經(jīng)，但尚未施行的規(guī)范性文件作為行政處罰依據(jù)。例如：某省人大常委會于一九九九年十二月三日通過并公布了《通信市場管理條例》，該條例自二000年一月一日起施行。如果在二000年一月一日前，通信行政部門以該條例為依據(jù)作出具體通信行政行為，則應當認定其適用依據(jù)錯誤；三是應適用甲規(guī)范性文件的某條款，卻適用了甲規(guī)范性文件的其他條款。例如，按照某省《通信市場管理條例》的規(guī)定，未經(jīng)通信企業(yè)委托代辦公用電話、公用傳真的，而擅自經(jīng)營以上兩種通信附屬業(yè)務的行為，應給予警告，責令停業(yè)，沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，處3000元以上30000元以下罰款。但是通信行政部門卻適用了該條例中的“利用專用網(wǎng)、用戶交換機進行經(jīng)營活動”的處罰條款，對該用戶處5000元以上50000元以下的罰款。因此，應認定適用依據(jù)錯誤。除以上情形外，還有應適用甲規(guī)范性文件，卻適用了乙規(guī)范性文件以及適用了對本區(qū)域無效的規(guī)范性文件等。

第三，違反法定程序。法定程序是依法行政的基本規(guī)則，是依法行政的具體保證。實踐中，多數(shù)通信行政主體在進行行政執(zhí)法時，常常是重實體，輕程序，有的甚至把程序是否合法看作無關(guān)緊要，這種觀念必須予以徹底糾正，同時也是行政復議監(jiān)督的主要內(nèi)容之一。例如，通信行政主體在對公民違反通信法規(guī)處以五十元以下罰款時，應適用當場處罰程序，《行政處罰法》稱之為簡易程序。在適用這一程序時，起碼要進行三個階段，即：表明身份、說明理由以及制作當場處罰決定書。而實際操作時，大多數(shù)行政機關(guān)一般只表明一下身份，簡單說明理由，就對相對人進行處罰，這顯然是違法行為。

第四，超越或者濫用職權(quán)。通信行政機關(guān)的職權(quán)是法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的，在行使行政職權(quán)時必須嚴格按照有關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)限范圍，履行行政執(zhí)法職責，不得超越或濫用職權(quán)。超越職權(quán)一般有兩種情況，即縱向越權(quán)和橫向越權(quán)，前者指下級行政機關(guān)或行政主體行使了專屬于上級行政機關(guān)的職權(quán)；后者是通信行政部門行使了同級另一行政部門的職權(quán)。例如，經(jīng)營增值電信業(yè)務的法人或其他組織，在取得通信主管部門的經(jīng)營許可證后，還必須到當?shù)毓ど绦姓芾聿块T辦理手續(xù)，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。如果通信行政機關(guān)吊銷了某通信管理相對人的工商營業(yè)執(zhí)照，這個決定顯然超越了權(quán)限，通信行政復議機關(guān)應當依法予以撤銷。濫用職權(quán)是指通信行政機關(guān)在其行政職能的范圍內(nèi)，不依照法定程序、權(quán)限和要求行使行權(quán)職權(quán)。如通信行政機關(guān)有權(quán)對在為用戶提供信息服務時播發(fā)封建迷信或者淫穢色情的通信業(yè)務經(jīng)營者處以吊銷經(jīng)營許可證；但如個別通信行政執(zhí)法人員出于個人目的，對經(jīng)營公用電話未按規(guī)定安裝自動計費設(shè)備的行為也處以吊銷經(jīng)營許可證處罰，就屬于濫用職權(quán)。

第五，具體行政行為明顯不當。具體行政行為明顯不當是指行政機關(guān)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，作出了明顯不合理的具體行政行為。為了防止自由裁量權(quán)被濫用，防止自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)化為任意、隨意裁量權(quán)，必須對這種權(quán)利予以限制，否則會經(jīng)常出現(xiàn)對違法行為輕微的給予重罰，對違法行為嚴重的卻給予輕罰的違背公平原則的現(xiàn)象。

(4)決定變更具體行政行為。通信行政復議機關(guān)經(jīng)審理，確認通信行政機關(guān)作出具體行政行為違反法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，有明顯不當之處，可以決定改變被申請人的全部或者部分具體行政行為，也就是用復議決定代替被申請人的具體行政行為。一般而言，變更具體行政行為的決定主要適用于被申請人作出的明顯不當?shù)木唧w行政行為，當然，也不排除對明顯不當?shù)木唧w行政行為作出予以撤銷的決定。至于對明顯不當?shù)木唧w行政行為適用變更還是撤銷的決定，主要應確認行政機關(guān)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，是否作出非常不合理的具體行政行為。如果被申請人作出的具體行政行為屬非常不合理，則應予以撤銷。

結(jié)束語：

通信行政執(zhí)法是通信行政機關(guān)行使通信行政管理職能的主要形式；通信行政執(zhí)法監(jiān)督是依法行政必不可少的保障手段。規(guī)范通信行政執(zhí)法行為與健全通信行政執(zhí)法監(jiān)督機制，是建立公平、有序的通信市場競爭格局，快速發(fā)展中國通信業(yè)的客觀需要。為此，再建議如下：

1、加快通信立法速度。特別是為適應加入WTO后的新形勢的需要，重點抓好《電信法》的制定，我以為《電信法》的制定一定要從健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的電信市場的原則出發(fā)，更大程度上發(fā)揮市場在電信資源配置中基礎(chǔ)作用，堅決克服立法中的“官本位”。在進一步總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將已出臺的大量的通信規(guī)章進行修改、補充，使它們上升為行政法規(guī)，提高通信行政執(zhí)法依據(jù)的檔次；2、進一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，嚴格依法行政，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，使廣大通信行政執(zhí)法人員成為既懂法律又精專業(yè)的復合型人才。應認真解決和糾正通信行政執(zhí)法中存在的問題，理順通信行政執(zhí)法關(guān)系。應盡快設(shè)立地、市一級的通信行政管理職能，是否考慮采用依法授權(quán)的方式，授予地方政府某一專門機構(gòu)行使本轄區(qū)的通信行政管理職能。確保通信行政執(zhí)法在公平公正、保護競爭、促進發(fā)展的前提下依法行使；3、建立和完善通信執(zhí)法監(jiān)督機制，明確監(jiān)督主體的性質(zhì)和地位，使通信行政執(zhí)法監(jiān)督程序化、規(guī)范化、科學化。