行政緊急強制概念與特征論文

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摘要：行政緊急強制是指在有權主體依法宣布進入緊急狀態后，特定行政機關針對緊急狀態，為了實現行政目的，無須為相對人事先設定義務，而直接對其人身、財產自由進行強制性限制的一種即時強制。行政緊急強制的特征包括緊急性、強制性、單方性、高裁量性、具體處置性、侵益性與程序的靈活性等。根據其定義與特征，應從多個方面進行規范。

關鍵詞：行政緊急強制，概念，特征

概念界定是分析問題的基礎，也是交流溝通的前提條件。對行政緊急強制概念的探討也是對行政緊急強制制度進行探討的基礎。因此，本文對行政緊急強制的概念進行探討，以就教于學界同仁。

（一）行政緊急強制的概念

行政緊急強制是指在有權主體依法宣布進入緊急狀態后，特定行政機關針對緊急狀態，為了實現行政目的，無須為相對人事先設定義務，而直接對其人身、財產自由進行強制性限制的一種即時強制。該定義的涵義包括以下幾個方面：

第一，從性質上，行政緊急強制屬于行政即時強制的一種。所謂行政即時強制，是指行政機關根據目前的緊迫情況沒有余暇命令，或者雖有命令的余暇，但若命令便難以達到預期行政目的時，為了創造出行政上所必要的狀態，行政機關不必以相對人不履行義務為前提，便可對相對人的人身、自由和財產予以強制的活動或制度[ii].即時強制既可以適用于正常狀態，例如警察對酩酊大醉橫臥馬路者實施強制管束，也可以適用于緊急狀態。行政緊急強制便是適用于緊急狀態的一種即時強制。

第二，從前提看，行政緊急強制是當有權主體依法定程序確認并宣布緊急狀態后才實施的一種即時強制。緊急狀態是一個法律概念，是指在發生了威脅到國家生存的緊急情況時國家所宣布的一種關于行使國家緊急權而擴大國家權力行使與克減人權保障標準、并受到國際人權法約束的臨時性的應對狀態。[iii]緊急情況是一個事實概念，只有當其符合緊急狀態的實體要件并經法定程序被確認、宣布后才屬于緊急狀態。也就是說，并非所有的緊急情況都會被確認為緊急狀態。如果有權主體認為緊急情況不符合緊急狀態的實體要件或者雖符合實體要件但未履行法定確認與宣布程序，行政機關就不能實施緊急強制，因為這時緊急狀態就不存在。

第三，從目的上看，行政緊急強制的目的是為了實現行政目的。在緊急狀態下，行政目的不僅包括維護公共利益，也包括相對人利益的保障，例如對“非典”病人的救治。那種認為行政緊急強制的目的就是單純地保護公共利益的觀點，人為地縮小了行政目的的內涵，不利于公民權利的全面實現。

第四，從運行方式上，行政緊急強制一般是沒有預先為相對人設定義務并進行事先告知。這主要是由行政緊急強制啟動的前提條件決定的。行政緊急強制啟動的前提條件是公眾的生命、健康、財產等安全受到了重大威脅，并且是迫在眉睫，這種情形被有權機關確認并宣布為緊急狀態。如果特定行政機關在緊急狀態下依然按照正常狀態下的行政程序，例如事先告知與聽證等實施強制，將會對公共安全、公共衛生等造成極大的負面影響。但需要指出的是沒有預先進行告知，并不意味著行政機關在緊急強制結束后都無須履行告知義務。

為了厘清行政緊急強制的真正涵義，我門需要對同行政緊急強制相關的其他概念進行比較分析。通過對比，我們至少可以看出行政緊急強制與其他相關概念的聯系之所在，區別之所在，從而能夠更準確地對行政緊急強制制度進行分析。

（1）行政緊急強制與緊急狀態下的即時強制的關系

行政緊急強制與緊急狀態下的即時強制同屬即時強制，但是兩者之間還是存在著一定的區別：緊急狀態下的即時強制包括的范圍更廣，包括行政緊急強制與非屬行政緊急強制的即時強制，而行政緊急強制則屬于緊急狀態下的即時強制的一種類型。[iv]在緊急狀態下，非屬行政緊急強制的即時強制是指行政機關并非直接針對引起緊急狀態之緊急情形的其他緊急情形，如在“非典”疫情發生過程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他與“非典”疫情無關之情形發生，對此種情形行政機關仍可采取即時強制。由此可見，緊急狀態下的即時強制實際包括了兩種，一種是與緊急狀態直接相關的即時強制，一種是與緊急狀態無關的即時強制。兩者當中，前者屬于行政緊急強制，后者不屬于行政緊急強制。

（2）行政緊急強制與行政緊急處置的關系

所謂行政緊急處置，是指行政機關針對戰爭、叛亂、經濟危機、政治騷亂、嚴重自然災害以及嚴重傳染病流行等緊急情況，根據憲法、緊急狀態處治法、戒嚴法、戰爭法、警察法、行政強制法等，作出的各種緊急處置措施，包括對商品實行緊急限價、戒嚴、強制征用、強制隔離、強制治療、強制觀察、行政處罰、行政救助、緊急財政支持、緊急調撥物資、緊急限制公民部分權利等等。從行政緊急處置的內容來看，行政緊急強制屬于行政緊急處置當中可以采用的諸多行為方式的一種，行政緊急處置包含行政緊急強制。

（3）行政緊急強制與行政緊急措施的關系

行政緊急措施，是應急行政措施的最高形式，是行政機關為適應社會危險性最為嚴重的緊急公共事件即符合法律規定的緊急狀態要件的突發公共事件而運用的具體措施，也被稱為緊急行政措施、緊急狀態行政措施等。行政緊急措施，是國家有效應對突發性公共危害事件的主要手段，是緊急狀態法的主要規范對象，也是國家應急制度建設的重點所在。[v]

行政緊急措施與行政緊急強制的聯系是：在有權機關對符合緊急狀態實質要件的突發性公共事件宣布為緊急狀態后，行政機關為消除緊急危險，對相對人的人身自由、財產自由等權利緊急實施的強制措施，就屬于行政緊急措施。兩者之間的區別是：行政緊急措施是行政機關在最高級別的突發性公共事件被認定為緊急狀態后采取的各種措施，其中就包括強制措施，即行政緊急強制行為。在緊急狀態下，行政機關采取的緊急措施并不僅限于強制措施，其他性質的措施，例如救助性措施等也是行政機關可以選擇應用的重要方式。

通過上述比較性研究，我們可以看出行政緊急強制是特征行政機關為應對緊急狀態下的緊急危險，無須為相對人事先設定義務，而直接對其人身、財產自由進行強制性限制的一種即時強制。

（二）行政緊急強制的特征

行政緊急強制的特征是凸顯行政緊急強制與其他行政行為相區別的特質，通過將行政緊急強制與其他行政行為比較，我們可以看出行政緊急強制具有以下主要特征：

（1）緊急性

行政緊急強制措施的緊急性表現為一旦出現緊急狀態，行政機關將立即啟動緊急強制。盡管行政緊急強制措施是對相對人人身、財產、住所等權利具有侵益性，但在緊急狀態下，行政機關無須象平常時期那樣，事先申請、事先告誡、事先說明理由，甚至事先舉行聽證會就可以直接運用強制力量作用于相對人的人身、財產或進入其住所。[vi]之所以如此緊急，是因為緊急狀態本身給全國或部分地區的公眾的生命、健康與財

產安全甚至是國家政權的存廢造成了極大的威脅，這種威脅是迫在眉睫，正在發生或即將發生，如果行政機關不實施緊急強制，對危險本身進行控制或者對正在或可能遭受威脅的公民實施緊急疏散等強制措施，后果將無法想象。例如，在恐怖活動襲擊造成的緊急狀態下，警察為保護公眾的生命安全，對恐怖分子進行搜查時，現實的危險以及保護公眾安全的迫切需要已經壓倒了平常狀態下進行搜查時的程序要求：事先申請司法令狀、進行告知、出示說明理由等等。對此，澳大利亞北部地區《反恐怖（緊急權力）法》（2003）第19條作出了明確的規定：在警察有合理根據懷疑恐怖分子可能在該處所、涉嫌恐怖的運輸工具可能在該處所、處所所在區域是恐怖活動發生區域時，警察無須搜查證，就可以進入并搜查某處所。也正是因為這種緊急性才使其稱為緊急強制，也正是因為這種緊急性才使得通過程序對其具體實施進行監督、控制、約束成為非常困難的事情，也正是因為這種緊急性使得緊急狀態下的行政強制措施對人權的威脅指數急劇上升。

（2）強制性

強制，在現代漢語中一般是強迫或迫使。在法學中，強制意味著國家強制力。國家強制力從靜態上表現為軍隊、警察、監獄、武器等，是一種合法存在的暴力。[vii]這種強制力可以以威懾的方式來行使，例如平常狀態下，行政機關要求相對人清除違章建筑時，相對人自覺地服從該機關的要求，主要是因為相對人清楚如果不按照行政機關的要求拆除違章建筑，行政機關將會運用國家強制力來實現其行政目的，并且自己將受到國家強制力的懲罰。由此可以看出，在平常狀態下，大量的行政命令緊急依靠國家強制力的威懾性存在就可以實現。在緊急狀態下，由于情勢的十萬火急，時間緊迫，如果不緊急運用強制力量直接作用于相對人的身體、財產、住所等，限制其人身自由，例如對傳染病大規模爆發期間烈性傳染病人實施的強制隔離就是對其人身自由的強制限制，以此來控制疫情的擴散、蔓延；對禽流感爆發期間疫區附近的家禽實施的緊急撲殺就是對相對人財產的緊急銷毀措施，非如此將不能保護更多養殖戶家禽的安全存活；在整個河流流域爆發洪水引發緊急狀態時，行政機關緊急運用強制進入相對人的房屋進行立即疏散，非如此將會導致人員的傷亡。上述的強制隔離、緊急撲殺、強制進入房屋等無一不是行政機關直接運用強制力的形式。在恐怖襲擊造成的緊急狀態下，警察為了保護公共安全，甚至可以運用最具直接強制力的武器。例如澳大利亞北部地區《反恐怖（緊急權力）法》（2003）第28條規定：警察或協助警察的人在運用上述強制方式時，可以運用必要且合理的武力。

正是因為在緊急狀態下，危險的異常性、迫在眉睫性、危害的極端嚴峻性而使得運用直接強制力的緊急強制行為非常普遍，也正是如此，公民的人權保障才應該得到重視，緊急強制權力的運用應該受到高度的重視，采取必要的、可行的方法加強對行政緊急強制權力的控制，防止行政機關隨意運用直接強制力量，打擊異己，甚至準備建立專制社會。

（3）單方性

單方性，是指無須社會公眾提出請求，一經獲悉出現緊急狀態，公眾的生命、健康、安全受到極度緊迫的威脅時，行政機關將會迅速出動，立即采取包括緊急強制在內的一切必要措施，控制危險，消除危機。[viii]如果在緊急狀態下，行政機關只有根據公眾的請求并經過研究才可以進行強制時，將必定會耽誤寶貴的時間，延誤救助公民或打擊恐怖分子的時機，并有可能造成事態的擴大或者升級。行政機關原本在平常狀態下，行政權力的行使就具有單方性，在緊急狀態下公眾的生命等重要權利遭受嚴峻威脅的時刻，更是需要行政機關緊急出動、主動出擊，迅速平息事態，控制危險，可以說任何國家的緊急強制行為的實施都具有單方性特征。例如，英國《反恐怖法》（2000）第41條規定：警察如有合理根據懷疑某人是恐怖分子時，可以立即將其逮捕，無須法院令狀。美國《州公共衛生緊急權力示范法》（2002）第605條規定：在公共衛生緊急狀態期間，公共衛生當局只要發現公民具有傳染病而對公共健康構成嚴重威脅時，可以無須令狀，直接將其隔離。

行政緊急強制措施具體運用時的單方性并不是說行政機關不需要公眾向其提供必要的危險預警信息，社會公眾向行政機關提供有關危險信息是行政機關及時預警、及時啟動緊急強制的重要保障。但是，行政機關決不能單靠社會公眾的舉報、反映情況作為其應對緊急狀態的信息支持系統，必須建立專門的、廣泛的、傳遞快速的危險信息收集、傳遞系統。一旦出現緊急狀態，無須申請，立即出動、積極出擊，贏取時間，挽救盡可能多的生命與財產，打擊盡可能多的危險分子。

緊急強制行為的單方性特點還說明，在緊急狀態中，如果出現緊急狀態，而有關行政機關卻不主動出擊，等待公眾請求才采取措施，導致事態的惡化，危險的加劇，這屬于典型的失職，甚至是對人民的犯罪，必須受到嚴厲的法律制裁。

（4）高裁量性

高裁量性，是指在緊急狀態下，由于危險的不可預見性、緊迫性、復雜性等特點，行政機關在判斷是否采取緊急強制，采取什么形式的緊急強制、緊急強制實施多長時間、多大規模，必須根據現場的情形靈活確定，也就是說，行政機關在實施緊急強制、采取緊急強制措施應對緊急危險時，具有很大的裁量權。這種高度的裁量權在平常狀態下是不可能擁有的。因為平常狀態下，法律對行政機關運用強制措施的事實條件、程序、方式等都有著明確的規定，行政機關應依法行政，否則將會受到責任追究。[ix]

在緊急狀態下，如果行政機關不具有高度的裁量權，一方面會因為立法對緊急強制實施的事實條件規定過于嚴格而延誤時機，二是立法對行政緊急強制方式的嚴格規定會影響執法人員的積極性、主動性，三是立法對行政緊急強制時限、規模等方面的規定會影響抗擊危機、應對緊急危險的實際成效。鑒于此，各國關于緊急強制的立法一般都只對緊急狀態下如何實施緊急強制作出了原則性的規定，很少有對具體實施方式、實施時間、規模等的具體限制。例如加拿大聯邦《緊急狀態法》（1988）第19條規定：在公共秩序緊急狀態下，省長如果有合理根據時，有權采取下列緊急強制方式，以應對緊急狀態：限制或禁止任何可能導致破壞公共秩序的公眾集會；限制或禁止公民去特定區域、從特定區域或者在特定區域內旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共設施、公共服務授權或要求某人或群體提供某種必要其能勝任的服務，并對其提供的服務支付相應的補償。從該法的規定來看，行政機關哪些公民去哪些區域、去哪些地區旅游，接管哪些公共設施等具體事項，該法并沒有作出規定，而是留給執法人員具體裁量。

行政緊急強制行為的高裁量性要求我們的立法機關在對緊急狀態下的行政緊急強制權力進行規范時一般只應作原則性的規范，將主要的裁量權授予具體的行政執法主體，不應因為擔心其會濫用緊急強制權力而去限制其保護公共利益的能力與效率。正象我們不能因為行政機關在平常時間會濫用職權而不建立行政機關，我們也不能因為行政機關在緊急狀態下容易濫用緊急強制裁量權力而不授予其裁量權力。

（5）具體處置性

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體處置，是指緊急強制是對具體事件、具體的相對人、具體的物品例如車輛、房屋、物品等進行具體的處理，而不是針對抽象的社會關系作出一般的規范。盡管在緊急狀態中，由于危險的不可預測性、影響規模的廣泛性等，使得行政機關在實施緊急強制時可能會涉及到眾多的人員。但無論緊急強制涉及的相對人數量有多少，在特定的時間、特定的區域，受到行政機關強制力量直接影響的人、物都是有限的，而不可能是不確定的。例如，在我國西南某地天然氣出現井噴造成的緊急狀態中，當地人民政府立即實施了緊急疏散，強制將大量的人員、牲畜進行轉移。盡管涉及到的人、物數目很大，但還是可以計算統計的。[x]

與具體處置相反的是，行政機關針對緊急狀態期間的某種行為，進行緊急授權立法，為全國或某地區的相對人的行為設立某種規范。這種抽象的一般規范是適用于該規范公布并生效之后的具體事件，并不能適用于公布并生效之前的具體事件，究竟哪些人、哪些事會受到才此規范的調整，是不確定的。

（6）侵益性

所謂侵益性，是指緊急強制的實施是對公民的人身自由、財產自由、住宅自由等憲法權利的一種約束、一種侵害。在緊急狀態下，行政機關享有行政緊急權力。行政緊急權力的內容很多，包括緊急救助、緊急轉移、緊急強制、緊急立法、緊急處罰等等措施。就緊急強制來說，無論行政機關實施緊急強制時是哪種目的，都不能否認緊急強制是對相對人人身自由、財產自由、住宅自由的束縛。例如，在傳染病爆發導致的公共衛生緊急狀態期間，對傳染病人實施的強制隔離的目的并不僅僅是防止傳染病的擴散，還有對相對人的救治目的，但無論如何，相對人在被隔離期間實際上是被限制了人身自由。沒有隔離現場管理人員的同意，被隔離人員是不可能隨意進出隔離場所的。相對人被隔離后，不僅失去了人身自由，而且還會遭受到其他社會損失，例如社會的歧視、冷漠對待等等心理傷害。

正是由于在緊急狀態下，緊急強制的這種巨大的侵益性，才使得各國在授予行政機關必要的、充足的、能夠有效應對緊急危險的緊急強制權力的同時，還對緊急強制權力的行使設計了必要的程序規范，規定了緊急狀態下緊急強制實施的條件，規定了緊急強制的司法監督機制。例如，美國《州公共衛生緊急權力示范法》（2002）第605條規定：在公共衛生緊急狀態期間，公共衛生當局如果認為某公民或群體患有傳染病，該傳染病對公共健康存在著嚴峻而急迫的危險時，可以將其隔離。如果時間緊迫，無須申請司法令狀，公共衛生當局可直接將其隔離，時間不能超過72小時。如要延長隔離時間，必須向法院申請令狀。被隔離人員有權向法院起訴，請求法院向公共衛生當局發出要求說明不解除隔離原因的裁決令。并且，被隔離人員有權就隔離場所的生活、醫療條件等向法院提出訴訟，要求改進。

（7）程序的靈活性

程序的靈活性，同上述高裁量性、緊急性等有一定的聯系，但是還是存在著一定的區別。所謂程序的靈活性，是指在緊急狀態下，為了防止行政機關濫用緊急強制權力，立法者在設計緊急強制的必要的程序規范時，應盡可能靈活，而不能僵硬、呆板，否則只能束縛行政機關應對緊急危險的能力。[xi]例如，告知理由是正當程序的重要內容之一，而且在正常狀態下告知理由一般應在事先進行，但在緊急狀態下告知理由就不能完全按照平常狀態下的規范。在緊急狀態下，告知理由既可以在實施緊急強制前，例如強制隔離之前；也可以在實施緊急強制當中，例如緊急疏散當中；也可以在事后進行，例如強制銷毀之后。很多法治發達國家對此比較重視。例如，澳大利亞北部地區《反恐怖（緊急權力）法》（2003）第39條規定：在實施緊急措施之前或當中，或者實施之后盡可能短的時間內向相對人說明緊急措施的理由以及警察的姓名、供職單位所在地。根據上述規定，在反恐怖襲擊行動中，警察可以根據當時的情況靈活地掌握告知理由、表明身份的時間。這樣的安排，一方面是符合緊急狀態下警察執法的實際需要，另一方面，又不放棄通過程序對緊急強制權力的規范，實現了“原則性與靈活性的有機結合”。這對我們有著較大的借鑒意義。因為我國的許多法律、法規在設定緊急強制措施時，常常借口情況緊急而不設定必要的程序規范，這樣在實踐中，毫無約束的緊急強制權力極有可能導致濫用權力，侵害人權。

從上述對行政緊急強制概念與特征的分析可以看出，行政緊急強制對人權的威脅極大，稍有不慎，就會對相對人的權益造成侵害。而且在緊急狀態下，這種侵害無法避免。為了人權保障的需要，有必要針對行政緊急強制行為的上述特征，從行政緊急強制的設定、實施以及監督救濟等方面對其進行規范。

注釋：

[i]作者系北京第二外國語學院講師，法學博士

[ii]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第235頁。

[iii]郭春明著：《緊急狀態法律制度研究》，中國檢察出版社2004年版，第23頁。

[iv]參見馬懷德：《應急反應的法學思考——“非典”法律問題研究》，中國政法大學出版社2004年版，第241—243頁。

[v]于安：《行政機關緊急權力和緊急措施的立法設計》，載《中國司法》2004年第4期。

[vi]參見胡建淼主編：《行政強制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280頁。

[vii]參見傅士成著：《行政強制研究》，法律出版社2001年版，第1頁、第213頁。

[viii]陳晉勝著：《警察法學概論》，高等教育出版社2002年版，第77頁。

[ix]參見傅士成著：《行政強制研究》，法律出版社2001年版，第213頁。

[x]重慶市開縣境內中石油川東油田2003年12月23日晚發生天然氣“井噴”事故，截至當月25日18點40分，死亡人數已達191人，共有290多名病人住院治療，被轉移疏散的災民高達4??1萬名。來源：新華網

[xi]參見傅士成著：《行政強制研究》，法律出版社2001年版，第241頁。