行政緊急強制實施程序論文

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內容提要：在法定機關宣布進入緊急狀態后，為應對緊急危險，保護公共利益，行政主體往往會采取行政緊急強制措施。鑒于行政緊急強制措施可能對公民人權保障造成嚴重的負面影響，各國通常采取一定的方式來控制行政緊急強制的實施。行政緊急強制實施程序就是一種有效的控權方式。許多西方國家在行政緊急強制實施程序制度建設方面的經驗值得我們借鑒。

關鍵詞：行政緊急強制，實施，程序

行政緊急強制實施的程序，是指行政機關在運用行政緊急強制權力，采取行政緊急強制方法時，需要遵守的步驟、方式、順序、時限等。[i]鑒于程序在控制權力濫用方面的重要作用，許多國家在通過立法為行政主體設定行政緊急強制方法的同時，也從保護相對人權利的角度規定了一些必要的程序。本文首先對部分西方國家行政緊急強制實施程序的立法情況進行評介，然后對其行政緊急強制程序制度的特點進行分析，最后根據我國行政緊急強制實施程序的現狀，提出相應的完善建議。

（一）部分西方國家行政緊急強制實施程序的立法概況

1、美國對行政緊急強制實施程序的規定

美國是一個比較重視通過程序對行政權力進行控制的國家。在行政緊急強制方面，美國經歷了一個從20世紀70年代以前的不重視行政緊急強制程序到逐步重視行政緊急強制程序，并通過在相關的的緊急狀態法中逐步地將憲法正當程序融入的方式。在2002年聯邦政府委托約翰霍普金斯大學制定的《州公共衛生緊急權力示范法》（2002）中，對公共衛生緊急狀態下，實施公共衛生行政緊急強制，運用強制隔離、強制體檢、強制治療等強制方法時應該遵循的程序作出了明確的、比較詳細的回答。在各州關于行政緊急強制的立法當中，特拉華州對公共衛生緊急狀態期間行政緊急強制隔離的程序規定具有一定的代表性。該法第31章第3135條對強制隔離的程序作出了以下規定：其一，州公共衛生當局實施強制隔離必須符合法定的事實標準；其二，州公共衛生當局實施強制隔離必須申請司法令狀；其三，法院應舉行快速聽證；其四，州公共衛生當局實施強制隔離應進行告知；其五，州公共衛生當局應向相對人提供必要的生活、醫療設施；其六，州公共衛生當局應對被強制隔離人進行定期體檢；其七，強制隔離的解除等。

2、澳大利亞對行政緊急強制實施程序的規定

澳大利亞是一個聯邦國家，對行政緊急強制實施程序的立法主要由各州來立法。各州根據緊急狀態的不同誘因與影響分類別對恐怖緊急狀態下行政緊急強制的實施程序公共衛生緊急狀態下行政緊急強制的實施程序分別作出了規定。在各個州關于行政緊急強制實施程序的立法當中，澳大利亞塔斯馬尼亞州《衛生法》（1997）關于強制隔離的程序、澳大利亞北部地區《反恐怖（緊急權力法）法》（2003）關于行政緊急強制實施的程序比較具有代表性。下面分別對其主要內容進行簡要介紹。

澳大利亞塔斯馬尼亞州《衛生法》（1997）關于強制隔離的程序主要包括以下內容：其一，衛生當局應對社會存在危險的傳染病進行認定；其二，衛生當局應根據檢查結果確定防控措施；。其三，衛生當局應根據法官授權實施強制隔離；其四，衛生當局強制隔離應遵守法定時限；其五，隔離期間應對相對人定期進行醫學檢查；其六，治安法院的審理。需要指出的是，該法對對物品實施行政緊急強制的程序與上述限制人身自由的程序相比，則要簡單得多，除表明身份之外，沒有什么程序性規定。

澳大利亞北部地區《反恐（緊急權力）法》（2003）針對恐怖緊急狀態授予警察局長在恐怖緊急狀態下，可授權一線警察人員實施包括強制搜查、強制管制、強制征用、強制進入房屋、強制扣押等在內的廣泛的行政緊急強制權力。對于警察在代表警察局長實施行政緊急強制權力的程序，澳大利亞北部地區的反恐怖法除了規定警察應盡可能地尊重相對人的人格尊嚴與隱私權之外，僅僅在第39條規作了比較簡單的規定：“警察在實施行政緊急強制之前或當中，或者實施之后盡可能短的時間內向相對人說明行政緊急強制的理由以及警察的姓名、供職單位所在地?！薄８鼮樵敿毜某绦蛞?，該法沒有提及。

從上述規定可以看出，盡管緊急狀態下，情況緊迫，應對緊急危險需要高效率的行政權力，但是這些國家還是對可能從保護相對人利益的角度出發，規定了一些必要的程序性規定。從這些程序規定可以看出，行政緊急強制實施程序的規定能夠根據緊急狀態下對效率的特殊要求與對相對人權利保護的急切需要，努力通過實施程序的規定，來平衡行政效率與權利保障這兩種看似沖突的關系。下面將對這些特點進行專門分析。

（二）行政緊急強制實施程序的特點

從上述國家對行政緊急強制實施程序的規定可以看出，行政緊急強制實施程序具有鮮明的特點，這些特點包括：

1、在程序立法的價值取向上傾向于對公共利益的保護。

所謂程序立法的價值取向，是指程序立法時遵從的價值準則。[ii]一般而言，程序立法的價值取向常常在效率與權利保護之間進行決策，效率關系著公共利益，權利保護關系著相對人的個人利益。在平常狀態下，二者之間的沖突并不嚴重，在緊急狀態下，二者之間的沖突就變得十分嚴重。在緊急狀態下，行政緊急強制實施程序的立法選擇什么樣的價值傾向對于公共利益保護，相對人權利保障有著重要的關系。一般而言，在緊急狀態下，各國的行政緊急強制實施程序的價值取向還是傾向于保護公共利益。這種價值取向在下述程序制度中表現出來。

第一，表明身份、說明理由的時間可以靈活掌握。在緊急狀態下，行政執法人員在實施行政緊急強制時，常常會面對一些特別危險的情況，例如對恐怖嫌疑分子的搜捕當中，如果在對其實現有效控制之前表明身份，不僅可能會導致無法實現抓捕的目的，而且還有可能造成不必要的傷亡。因此，許多國家在規定表明身份程序制度的同時，特別對靈活掌握表明身份的時間作出了規定，例如澳大利亞北部地區《反恐（緊急權力）法》（2003）第39條就規定：警察在執法時可以決定在實施前說明理由或者實施中表明身份、說明理由，或者在實施后表明身份、說明理由。

第二，申請令狀的時間可以靈活運用。所謂靈活適用是指令狀制度具有相當的靈活性。這種靈活性表現在許多方面，例如，申請的時間既可以在實施行政緊急強制之前，也可以在實施行政緊急強制之后進行，不拘泥于固定的格式。這種特點使其能夠適應緊急狀態下的特殊形勢的特殊要求。例如美國明尼蘇達州法典（2003）第144章第4195條第2款規定：如果州衛生部長認為事先申請令狀造成的遲延將會嚴重地損害州衛生部長阻止或限制傳染病或潛在的傳染病進一步擴散的能力時，則可以直接實施隔離，而無須事先獲得司法令狀的授權。但是在實施隔離后的24小時內，州衛生部長必須向法院申請令狀，申請程序與事前申請令狀的程序相同。

第三，時限可以根據緊急狀態下應對緊急危險的現實需要進行適當延長。在緊急狀態期間，由于引發緊急狀態的原因比較復雜，常常會出現反復，

為了保護公共利益，需要行政緊急強制延期，不能及時解除強制。行政緊急強制行為的延期，尤其是對人身自由限制性的強制行為的延期，例如強制隔離的延期，對相對人人身自由的影響比較大，因此應慎重考慮。許多國家的立法對此也作出了明確的規定，而且有的國家的時限規定還體現了比例原則、尊重科學的理念，根據行政緊急強制種類的不同確定不同的時限，在確定是否應延期時重視專業人員的意見，并確定了延期的次數、最長時限。例如，美國亞里桑那州法典第38—789條規定：在強制隔離期限到期以前，行政當局應向法院申請延期。如果法院認為行政當局提交的證據符合優勢證據標準能夠證明延期隔離是保護公眾健康的必要措施時，可以批準申請。一次延期最長時限不能超過30天。澳大利亞州衛生法（1997）對強制隔離時限的規定是根據相對人的具體情況，確定了不同的時限：如果強制拘留的目的是為了進行醫學檢查，則拘留的時限不能超過48小時；除此之外，沒有治安法官的批準，其他目的的拘留時限不能超過24小時；即使是治安法官授權進行拘留，時限也不能超過6個月；只有州最高法院才能授權拘留的時限才可以超過6個月以上。

第四，初次令狀審查的標準較低。所謂初次司法令狀審查，是指法院根據行政機關提交的證據對行政機關先前采取的行政緊急強制必要性、最小侵害性等進行審查，以裁決是否頒發授權令狀。審查標準的寬松或嚴格對保護公共利益，保護相對人權利具有重要影響。因為無論哪種審查，證明責任都由行政機關來承擔。審查標準寬松，行政機關證明行政緊急強制合法性的任務就輕松，在實施行政緊急強制之前收集證據的工作的要求也會相應地降低要求：只要有“合理理由”認為存在著對公共健康即刻而嚴重的威脅就可以，而無須是“確定”存在著對公共秩序的即刻而嚴重的威脅。在證明責任方面，證明理由合理與證明理由確定之間當然存在著差距。初次審查是一般是在行政機關采取行政緊急強制后的短時間內進行，審查的標準一般是“存在可能的理由”或者是“優勢證據”等標準，這樣規定的目的是為了保護公共利益的需要。因為如果初次審查的標準過高，行政機關為避免自己的行政緊急強制決定得不到法院的授權，必然會在采取行政緊急強制之前認真地、仔細地收集證據。行政機關的這種行為方式在危機當中顯然是不適當的。因為危機時刻，最重要的是行動，而不是等待或者思考。所以，為了保護公共利益，初次審查的標準一般不會過高。例如，美國明尼蘇達州法典（2003）第144??419條對法院初次審查的規定是：“如果法院認為有可能的理由證明強制隔離是保護公共健康所必須時可以批準令狀申請”。

第五，注重運用現代科學技術來提高行政緊急強制實施的效率。這主要體現在有的國家根據現代科學技術的發展，將電子方式運用到司法令狀的申請與公告通知的送達方面，這大大提高了工作效率，有利于保護公共利益，保護相對人權利。這種特點使行政緊急強制的實施程序能夠適應緊急狀態下應對危機的急迫需要。例如美國明尼蘇達州法典（2003）第144章第4195條第1款規定：州衛生部長向法院提交申請時，用來證明申請必要性、合法性的有關證據、證詞等可以通過電話、電傳、音像設備或者其他電子通訊方式向法院提交。第144章第4195條第2款：法院在受理州衛生部長提交的令狀申請書后，應在24小時之內作出裁決。在緊急狀態下，無論是令狀申請，還是應對緊急狀態的其他方面，充分利用這些先進的電子通信技術都是十分必要的。

2、在具體實施時盡可能保障相對人權利

在緊急狀態下，面對集中的、近乎獨裁性般的行政緊急強制權力，原本弱小的相對人權利就顯得更為脆弱，甚至是飄忽不定，因而在行政緊急強制實施中更需要通過程序來保護。這種保護通過以下幾種程序制度落實：

第一，表明身份。表明身份的作用一是可以防止有人借機敲詐，二是可以使相對人了解對自己實施強制的公務員的身份，如果認為其實施的行政緊急強制違法，便于向有關機關尋求救濟。如果公務員在行政緊急強制中不表明身份，不利于相對人辨別對自己實施行政緊急強制公務員的所屬主體，不利于尋求救濟。[iii]許多國家對此都有規定，例如，澳大利亞昆士蘭州《公共衛生法》（1937）第139條規定：公共衛生官員在行使權力（包括緊急隔離權）前必須出示身份證明，必須將身份證明佩帶在使相對人容易看見的顯著位置；如果遵守上述規定有困難時，應在履行公務后的第一合理場合將身份證明予以出示。維多利亞《衛生法》（1958）第399A條還要求身份證明上必須有衛生部長或衛生部長授權人員的簽名。

第二，司法令狀。所謂司法令狀，是指特定行政機關在認定具備法定的事實要件后，在采取強制方法之前，首先向法院申請令狀，取得法院的授權，然后再根據授權令狀的內容采取強制權力的一種程序性制度。司法令狀制度的意義在于：其一，通過法院的事前監督，有利于保護相對人的權利。根據美國《州公共衛生緊急權力示范法》（2002）的規定，如果法院根據行政機關提交的有關證據認定行政機關實施行政緊急強制具備合理的根據，將會頒發授權令狀；否則，將拒絕頒發令狀。沒有令狀，除非情況十萬火急，行政機關不能對相對人實施強制隔離。即使在緊急情況下，公共衛生當局對相對人實施了臨時隔離（不能超過72小時），如要在臨時隔離期限到期后繼續隔離，必須得到法院的授權。在臨時隔離期限到期后，如果公共衛生當局還沒有獲得法院的令狀，則該強制隔離應被立即解除。其二，通過法院對行政緊急強制實施的監督，有利于維系分權制衡的憲政理念，防止行政機關利用行政緊急強制力量逐步走向專制。其三，法院的監督有利于行政機關更加理性地應對緊急危機。法院對令狀申請的審查與決定，直接影響著行政緊急強制實施主體更加認真地搜集證據等，確保在法院能夠通過審查。長期實踐，將會引導行政機關形成一種更為理性的思維方式。正是由于司法令狀在保護相對人權利方面的重要作用，不少國家對此都作出了規定，例如美國明尼蘇達州法典（2003）第144章第4195條第2款規定：如果州衛生部長認為事先申請令狀造成的遲延將會嚴重地損害州衛生部長阻止或限制傳染病或潛在的傳染病進一步擴散的能力時，則可以直接實施隔離，而無須事先獲得司法令狀的授權。但是在實施隔離后的24小時內，州衛生部長必須向法院申請令狀，申請程序與事前申請令狀的程序相同。澳大利亞塔斯馬尼亞州《衛生法》（1997）規定：衛生主任對相對人發出命令后，如果相對人拒絕遵守命令時，為了保障公眾的生命、健康，衛生主任可以向治安法院申請令狀，請求法院批準將相對人拘留。如果情況緊急，衛生主任無須按照通常方式申請令狀，可以通過電話進行申請。治安法官如果認為隔離相對人是情勢所需時，可以批準拘留。在昆士蘭州《公共衛生法》（1937）第36條第2款、第37條第1款當中，對此也有明確的規定。從上述國家關于司法令狀的規定可知，司法令狀是行政緊急強制實施程序中保護相對人權利的重要內容之一。

第三，時限制度。所謂時限制度，是指行政機關實施具有時間持續性的行政緊急強制時應遵守的最大時間期限的制度。[iv]時限制度主要適用于具有時間持續性的行政緊急強制，例如涉及對行政相對人人身自由的

緊急強制隔離、緊急強制治療等一般都需要持續一定的時間。在行政緊急強制中，遵守時限，及時恢復行政相對人的人身自由或者財產自由，對于保護相對人人權，節約行政資源，防止行政機關濫用職權等有著重要意義，許多國家對此都有規定，例如澳大利亞塔斯馬尼亞州《衛生法》（1997）第44條規定：如果對相對人實施緊急隔離的目的是為了進行醫學檢查，時限不能超過48小時；除非有治安法官的授權令狀，在其他任何條件下，對相對人自由的限制都不能超過24小時；治安法官的授權令狀能夠批準的時限不能超過6個月；州最高法院的裁定批準的時間可以是超過6個月的任何時限。美國亞里桑那州法典第36—789條第A款規定：公共衛生當局在沒有事先獲得法院令狀許可的情況下對相對人實施的緊急隔離期限最長不得超過10天。

第四，說明理由制度。說明理由，是指行政機關在實施緊急強制行為時，應在實施當中或實施以后向行政相對人說明其實施緊急強制行為的事實根據、法律依據等。維多利亞《衛生法》（1958）第121條第1款規定：衛生部長對相對人實施即時隔離時應以書面形式臨時隔離命令，命令應注明：①衛生部長為什么認為A相對人患有傳染病或者接觸過傳染病并因此而可能被傳染；并且B相對人有可能造成被傳染并造成傳染病擴散；而這將對公共健康造成嚴重的威脅；②要求相對人接受強制體檢與醫學檢測。該法第6款規定：如果衛生部長正式隔離命令，該隔離命令應包括下述內容：相對人所患傳染病的名稱；患病相對人的姓名與身份；如可能，注明健康咨詢人員的姓名；如可能，注明隔離的期限；如可能，注明檢查、檢測或咨詢的類型；如可能，注明限制自由的行為的名稱。日本《行政程序法》（1993）第13條第3款規定：“行政廳在作出不利處分的場合，除因緊急而無暇出示理由外，對不利處分的接受者，須出示構成該不利處分根據的理由。但是，當因緊急未出示理由時，應在處分后一定期限內出示理由?！崩绨拇罄麃啽辈康貐^《反恐（緊急權力）法》（2003）對就規定：警察在執法時可以決定在實施前說明理由或者實施中說明理由，或者在實施后說明理由。

從上述對行政緊急強制實施程序特點的分析可以看出，有些國家為了在緊急狀態下保護公共利益的同時也盡可能地對人權實行保護，設計出了能夠靈活運用程序。這些都是值得我們借鑒的。

（三）確立行政緊急強制實施程序的理由

在緊急狀態下，在現實對效率的極為迫切的要求面前，這些國家的立法還設計這些程序，對公共利益與個人權利，對效率與公正進行協調，其原因主要是由于以下幾個方面：

1、強烈的權力制約觀念。權力需要制約，否則就會濫用。制約權力的方式有多種，如事前的制約，事后的制約，現代的法律程序只不過是彌補現有權力制約機制的不足而產生的一種新的事中制約機制，如果沒有權力制約的社會意識，現代程序是無法產生的。

2、強烈的人權意識。人權意識發源于西方，因為在西方人看來“個人與國家之間存在著固有的緊張關系”，[v]因而人權指向的對象就是國家、政府與公權力的行使者。只有這樣的人權意識普遍地為民眾所認同，為維護權利而制約權力的思想才會真正地擁有社會基礎。如果沒有強烈的人權意識，就不會有通過程序約束行政權力的社會需要。

3、對程序的認識全面、客觀。首先是立法者認識到在程序與效率之間并不存在對立關系。對此，韋德的一番論述也許更有說服力：“自然正義原則促進效率而不是阻礙效率?！粦哑姴⑦m當地考慮了受影響的那些人們的意見而做出的決定，將不僅更可接受而且質量也會更高。正義與效率并性不悖，只要法律不要過分苛刻。[vi]其次，立法者認識到程序是可以靈活適用的。現代行政程序本身只是控制行政權力的一種方式，到底將其設計在行政緊急強制實施之前，行政緊急強制實施當中，還是在行政緊急強制實施之后，應根據行政緊急強制本身的特點與當時的具體情境而靈活設計，不應一味地堅持將程序義務設置在行政緊急強制實施之前或實施當中。

（四）行政緊急強制實施程序的功能

制定行政緊急強制實施程序，將會在現實中能夠發揮重要作用，具體來說，有以下幾個方面的功能[vii]：

1、對行政緊急強制權的濫用進行有效地控制。在諸多的控權機制中，程序是約束行政緊急強制權、防止其濫用的重要方式。原因如下：

（1）程序對實施行政緊急強制的適用條件作出了具體規定，這些條件對行政緊急強制權是否發動起著一個門檻的作用。首先，適用條件是關于是否應發動行政緊急強制權的事實標準，滿足這個標準行政機關就應該立即啟動行政緊急強制；不符合這個事實標準行政機關就不能啟動行政緊急強制。其次，如果法律、法規對事實條件的規定也為社會所知曉，那么，行政機關在判斷是否應該啟動行政緊急強制時就會審慎地對各種情形進行判斷，以盡可能地保證行政緊急強制的實施擁有客觀的事實依據，而無須擔心由于證據不足被法院撤銷、確認作為違法或者不作為違法。由于公眾、有權監督機關都會根據自己了解到的事實對行政緊急強制行為是否應該發動作出判斷，這當然就會對行政緊急強制權的隨意啟動形成一種有效的約束。由此可見，適用條件可以起到對行政緊急強制權的約束作用。

（2）程序中的說明理由程序性要素是控制行政緊急強制權的又一重要機制。說明理由是指行政機關在實施行政緊急強制的同時或者開始以后，向相對人說明實施行政緊急強制的事實條件，法律依據等。如果是具有時間持續性的行政緊急強制例如強制隔離，還應該說明隔離的起止時間，隔離的處所等。說明理由既是對相對人人格的一種尊重，使其了解自己為什么被限制了人身自由或財產自由；同時還是相對人提起救濟的必要條件。這種制度安排對行政機關來說無疑是一種約束與提醒。例如，加拿大聯邦安大略省《健康保護與促進法》第22條第4、5款對強制隔離后說明理由作出規定，衛生行政機關應向被緊急強制隔離的相對人告知具體要求、緊急強制隔離開始的時間或者時限、實施緊急強制隔離的理由等；如果在向相對人進行告知時沒有說明緊急強制隔離的理由，緊急強制隔離行為對相對人將不具有法律效力。

（3）程序中的司法令狀制度更具控制作用。因為，司法令狀要求行政機關如要實施具有人身或財產限制的行政緊急強制行為，應在實施行政緊急強制之后迅速向法院提出令狀申請，如果法院經過審查對行政機關采取的行政緊急強制行為不予批準時，相對人將會立即得到釋放；如果行政機關在采取行政緊急強制后不及時提交令狀申請，經過一定期限（通常為24小時——72小時）后，相對人也應被立即釋放，恢復自由。這種制度在維護防止行政機關濫用行政緊急強制權方面作用巨大，因而在英美國家得到普遍的采用。例如，加拿大聯邦《隔離法》（1985）第12條規定，隔離官對懷疑患有傳染病的相對人初次隔離不能超過48小時。在48小時之內，行政機關必須向法院提出令狀申請，請求法院對緊急隔離的合法性進行確認，除非行政機關很快將相對人釋放或者在48小時內確認相對人已患有需隔離的傳染病，否則將先前采取的強制隔離立即失效，相對人應被立即

釋放。無論是適用條件制度，還是說明理由制度，或者是司法令狀制度，這些程序性制度對行政緊急強制權的運用來說，都是一種有效的制約機制。正是這些（還有其他一些）控權機制的存在，在許多西方發達國家中有效地防止了行政緊急強制權的濫用。

2、保護相對人人權。行政緊急強制權運行失控，行政緊急強制權濫用的另一面就是相對人的權利被隨意地侵害。就引發行政緊急強制的諸多突發社會性危機而言，相對人的權益在危機當中是極其脆弱、飄忽不定的，也是極易遭受行政機關侵害的。因為行政機關天然地具有公共利益至上的傾向，相對人的權利在行政機關以維護公共利益為名義而實施行政緊急強制時時常被忽視甚至是被漠視，有時既難以引起社會公眾的同情，也難以受到行政機關的重視。在專制型社會如奴隸社會、封建社會，更是如此。因為，在那些時代，公眾僅僅是國家權力的客體，是供統治者任意壓榨的對象，其生命、健康是可以任意蹂躪、踐踏的對象。在危機期間，統治者的最高目標是保護自己的利益不受威脅，為了統治者的利益，無須遵守任何制約權力性質的程序，就可以將相對人隨意地隔離、流放，甚至是采取其他極端措施，例如焚燒、投海等等。從上述分析可知，無論是行政緊急強制的說明理由，還是司法令狀制度等，都是對相對人權利的有效的程序性保護措施。正是這些具有正當性的程序才使得無比巨大的行政緊急強制權能夠被相對人所容忍。也正是這些充滿著正當法律程序理念的程序制度有效地保護著相對人的人權。

3、提高工作效率，節約寶貴資源。行政緊急強制是因為社會中出現了緊急事狀態，非常規措施不足以應對時才被啟用。在緊急狀態期間，行政機關的工作效率至關重要。其行動的效率直接關系著社會公眾的生命、健康與財產安全。無論是防汛抗洪，還是地震災害時應急援救，還是疾病蔓延時的疫情防控，效率就是一切。沒有效率或者是低效率帶來的負面效應在2003年中國“非典”疫情爆發的前期體現得最為明顯。與效率同樣重要的是危機期間行政機關可以支配的資源總是有限的，而且有些資源對于戰勝危機又是極其寶貴的。但低下的行政效率一方面會造成資源的浪費，另一方面又會加劇危機，從而使戰勝危機需要付出更多的資源。由此可見，效率的提高與資源的節約之間是存在著正比關系的，提高了行政效率，就能節約資源，使行政機關利能夠從容地應對危機。合理的程序設置將有利于提高行政緊急強制的效率，這體現在以下幾個方面：

（1）行政緊急強制程序規定的法律要件、事實要件以及責任豁免條款等有利于消除行政機關在危機中相互推諉、扯皮。危機或者緊急危險一般并不是突然爆發，而是有著其爆發的征兆。行政機關作為專業管理部門，其在信息匯集、專業知識等方面的優勢是可以及時發現這些征兆的。但是，由于行政機關常常借口對事實狀態判斷不準、擔心承擔法律責任等心理常常使得其不能及時實施行政緊急強制，這無疑降低了行政緊急強制的效率。而行政緊急強制程序中對實施行政緊急強制的事實要件、法律要件以及責任豁免等方面的規定則使得行政緊急強制的主體明確，事實明確，責任明確。一旦條件具備，法定主體無須扯皮，無須猶豫，無須擔心，就必須在規定的時限內作出反應，否則就是不作為，就是瀆職，就應承擔相應的法律責任。

（2）行政緊急強制程序規定的各種時限以及法院的審查機制等有利于提高效率，節約資源。美國特拉華州法典第31章第3135條規定：在緊急強制隔離后，行政機關應在24小時內向法院提出令狀申請。如果相對人已經被封鎖或隔離，法院應在行政機關提交申請后的72小時內批準進行聽證。這種對強制隔離的相關時限的嚴格而緊湊的規定，一方面是保護相對人權利，使其及早獲得自由；另一方面也是出于節約資源的考慮。因為超時限的強制隔離或觀察所引發的費用無論由誰來承擔，都是對資源的浪費。法院審查機制也有此方面的作用。因為法院審查后如認為強制隔離顯然沒有合理的依據，完全是捕風捉影的猜測時，可以拒絕發出令狀，相對人將因此而及時被解除隔離，資源相應地也得到了節約。

（3）行政緊急強制中的上訴權利等方面的規定也有利于提高效率、節約資源。定期的醫學檢查可以使行政機關對相對人是否應繼續被強制隔離早日作出判斷。明確規定相對人的上訴權利，還有利于法院對強制隔離是否應繼續實施進行審查。這些制度安排無疑都對提高行政機關的工作效率，節約資源起到推動作用。為此，許多國家的法律對此作出了明確規定。例如，美國特拉華州第31章第3135條規定：被隔離的相對人有權以書面形式向法院請求舉行聽證，針對的內容是對繼續實施的隔離的合法性。法院在收到相對人的申請后，應在72小時內舉行聽證（不包括周六、日及法定假日）。在法院舉行的聽證會上，行政機關應當承擔舉證責任，向法院以明確而令人確信的證據證明繼續實施的封鎖或隔離是因為相對人存在著向他人傳播具有嚴重后果的疾病的危險。

（五）結論與建議

通過上述分析，我們可以得知：靈活、合理的程序并不會降低行政機關實施行政緊急強制的效率，相反，它能夠巧妙地協調公共利益與相對人人權之間的緊張關系而提高行政緊急強制的效率。具體來說，我們在完善行政緊急強制實施程序制度時，也應當看到，行政緊急強制的設定和運用的具體問題，還需要做進一步深入的研究，例如，對實施行政緊急強制的程序，只應規定最低限度的公正程序；將行政緊急強制的方法作出大致的分類，對不同的緊急危險適用相應的行政緊急強制方法，對不同的行政緊急強制實施方式設定不同的程序，例如可以將針對公民人身自由的行政緊急強制措施設定必要的表明身份、說明理由等程序，并允許一線執法人員可視情況靈活運用等。通過上述方面的完善，以增強行政緊急強制的合理性的程度。

注釋：

[i]馮軍著：《行政處罰法新論》，中國檢察出版社2003年版，第193頁。

[ii]王萬華著：《行政程序法研究》，中國法治出版社2000年版，第87頁。

[iii]參見胡錦光著：《行政處罰研究》，法律出版社1998年版，第165頁。

[iv]參見楊解君主編：《行政法學》，中國方正出版社2002年版，第232頁。

[v]姜峰著：《多元世界中的人權觀念》，載徐顯明主編：《人權研究》第2卷第14頁。

[vi][英]威廉·韋德，徐炳等譯，《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第94頁。

[vii]章劍生著：《行政程序法基本理論》，法律出版社，2003年版，第22—29頁。