行政案件審理裁判研究論文
時間:2022-08-12 10:15:00
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《中華人民共和國土地管理法》第十六條、《中華人民共和國森林法》第十七條規定:土地林地所有權和使用權爭議,由當事人協商解決;協商不成的,由人民政府處理。單位之間的爭議,由縣級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位之間的爭議,由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的,可以自接到處理決定通知之日起三十日(一個月)內,向人民法院起訴。土地林地所有權和使用權爭議,簡稱土地林地權屬爭議,是指行政機關對個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發生的爭議,通過調查和調解工作,最后對土地林地權屬作出處理決定。此類案件起訴到法院,應作為確權案件來審理。
《中華人民共和國行政訴訟法》頒布實施以來,湖北省長陽土家族自治縣人民法院審理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。據統計,最近幾年的比例在宜昌市各法院中占前位;在湖北省山區縣(市)法院中亦占前列。2001年共受理各類土地林地確權行政案15件,占行政訴訟案件總數的43%;2002年共受理13件,占總數的38%;2003年共受理12件,占總數的36%;2004年共受理6件,占總數的60%.4年共受理46件,平均占總數的67%.筆者通過分析審結的這些土地林地確權行政案件,得出其特點為:一是土地林地權屬爭議,必須由人民政府處理后,當事人對人民政府的處理不服才向人民法院起訴;二是爭議的土地林地權屬處于不確定狀態,當事人對其權屬不明確,由于歷史等原因,缺乏有效證據,長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件,訴訟中均涉及第三人的合法權益。根據《中華人民共和國行政訴訟法》的相關規定以及上述特點,處理土地林地確權行政案件應注意以下幾個方面的問題:
一、訴訟主體問題
首先,縣(自治縣)級以上人民政府委托縣(自治縣)級以上國土資源和林業行政主管部門處理權屬爭議,國土或林業主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題。
按照《中華人民共和國土地管理法》第十六條及《中華人民共和國森林法》第十七條的規定,只有鄉(鎮)級以上人民政府有權作出土地林地權屬處理決定,國土資源及林業行政主管部門不能以自己的名義作出處理決定。此外,人民政府處理權屬爭議有個處理權限問題,單位之間的爭議只能由縣(自治縣)級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位的爭議可以由鄉(鎮)級人民或者縣(自治縣)級人民政府處理??傊恋亓值貦鄬偬幚頉Q定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部門及林業行政主管部門無權處理,否則屬超越職權。但是,依照《土地權屬爭議調查處理辦法》第四條及《林木林地權屬爭議處理辦法》第四條的規定,縣(自治縣)級以上國土資源行政主管部門負責土地權屬爭議、林業行政主管部門負責林地權屬爭議案件的調查和調解工作,對需要依法作出處理決定的,只能擬定相應的處理意見,報同級人民政府作出確權處理決定。
其次,農村集體土地林地所有權和使用權的歸屬主體問題。
農村集體土地和林地由于歷史原因,目前仍然呈現出“三級所有,隊為基礎”,《中華人民共和國土地管理法》第十條規定,農民集體所有的土地依法屬于村農村集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理,已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理,已經屬于鄉(鎮)集體所有的由鄉(鎮)集體經濟組織經營管理?!吨腥A人民共和國森林法》第三條及《林木林地權屬爭議處理辦法》第十二條也作了類似規定。由此可以看出,集體土地及林地的所有權可以歸屬于村民委員會、村民小組,也可以歸屬于農村經濟合作社或者經濟聯合社等集體經濟組織。因此訴訟中,應以村民小組、村民委員會或者經濟合作社、經濟聯合社為訴訟主體。農村集體土地、林地使用權由農民承包經營管理的,土地林地承包者以土地林地使用權人的身份對土地林地使用權權屬發生爭議的案件,承包者具有訴訟主體資格。
再次,土地林地行政確權案件的被告確定問題。
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第25條和《中華人民共和國土地管理法》第16條及《中華人民共和國森林法》第條的規定,土地林地行政確權案件的被告為鄉(鎮)級人民政府或縣(自治縣)級以上人民政府。司法實踐中爭議較大的有三種情形:土地、林業管理部門按照同級政府的授權,以自己的名義對土地、林地權屬糾紛進行處理,以誰為被告?土地、林業管理部門經調查,各自作出土地、林業行政確權決定,依政府名義、加蓋人民政府印章,以誰為被告?區公所(街道辦事處)、鄉(鎮)政府土地辦公室、林業工作站或縣(自治縣)級以上政府土地、林業管理部門的內設機構能否成為適格被告?對于前兩種情形,主要有三種觀點:有的人認為,政府授權屬行政委托,應按照行政訴訟法關于行政委托的規定,以政府為被告;有的人認為,按照行政法職權法定和越權無效的原則,政府授權土地、林業行政管理部門確定土地、林地權屬屬無效行為,應以土地、林地管理部門為被告,并以超越職權為由,判決撤銷被訴土地、林地行政確權決定。筆者認為此意見都有失偏頗。土地、林業管理部門是政府的職能部門,政府把自己的法定職權授權給土地、林業管理部門,屬行政授權,而不屬行政委托。人民政府是土地、林地行政確權的法定主體,如果把法定職權授權給職能部門,違反了行政法的職權法定原則,屬無效授權。但如果只是把具體事項通過授權交由職能部門辦理,由職能部分以政府名義作出土地、林地行政確權決定,與法律、法規并不抵觸,應視為有效授權。據此,第一種情形授權無效,應以土地、林業管理部門為被告,人民法院可以以其超越職權為由,判決撤銷被訴土地、林業行政確權決定。第二種情形為有效授權,應以人民政府為適格被告。對于第三種情形,筆者認為,區公所(街道辦事處)作為縣(自治縣)、市(區)政府的派出機關,土地、森林管理法律、法規對其沒有特別授權。鄉、鎮政府的土地管理辦公室、林業工作站和縣(自治縣)級以上政府土地、林業管理部門的內設機構,不具有獨立法人資格,不能獨立對外行使職權。因此,只能以縣(自治縣)、市(區)政府和鄉(鎮)政府,縣(自治縣)級以上土地、林業管理部門為適格被告。
最后,土地和林地權屬爭議案件,存在雙方或多方當事人爭議問題,不管哪方當事人提起訴訟,都涉及第三人的利益。因此,在審理裁判土地林地確權行政案件時,法庭應當通知第三人參加訴訟。
二、事實認定問題
土地林地確權行政案件由于歷史、客觀等原因,土地林地權屬不明確,長時間存在爭議,大多數缺乏有效證據,給審理土地林地確權案件帶來一定的困難。、“四固定”不徹底,以及在其后一系列政治運動中土地林地權屬發生多次變更,歷史遺留問題多,且缺少書面形式的文字記載,時間長,地形地貌已變,難于認定。土地林地確權行政案件,多發生在農村,涉及面廣,政策性強,土地林地作為農民的生產、生活資料,與農民關系非常之大,特別是改革開放后,土地林地
利用價值不斷提高,發生的糾紛也隨之增加。由于存在以上諸多原因,所以處理土地林地確權案件,要遵重歷史,遵重現實,要從有利于國家建設,有利于生產、生活,有利于管理和利用的角度來處理爭議。對時的土地證、1962年的“四固定”以及以后的一系列變化情況,要綜合分析認定。
解放初期人民政府發的《土地房產所有證》,是時農民確認土地林地權屬的憑證,但后來我國的土地林地權屬有過幾次變動,經過合作化時期,土地林地隨人入社,土地林地由私有改造成農業合作社集體所有。隨后又經過,將農業合作社集體所有擴大到集體所有。到1962年“六十條”公布后,對土地(林地)、耕畜、農具、勞動力進行了“四固定”,按屬地原則對土地林地進行統一的調整,歸就近的生產隊集體所有。因此,以時的土地證,并不能證明土地林地的所有權。
“四固定”作為我國農村集體土地林地所有權的依據應該說是明確的,但有些地方“四固定”不徹底,且“四固定”主要是對耕地和林地,對當時未開發的荒地,一般不固定。長陽在“四固定”時期的土地(林地)確權基本上沒有法定形式的文字記載,應當通過田畝造冊、交糧納稅、經營管理及使用情況等因素綜合分析認定,只有以上因素欠缺的情況下,才可參照時的土地證。
在1962年以后的歷次政治運動中,有些地方對土地林地的權屬作過變更,如“農業學大寨”時期開荒造田、平整田洋、農田基本建設等,都對土地林地進行重新規劃調整,由于村、社、隊、場合并或者分割發生土地林地權屬變更。對這些通過合法轉移土地林地權屬的事實,可以按變更后的事實來認定。
三、法律適用問題
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第52條、第53條規定,人民法院審理土地林地確權行政案件,以土地林地法律、法規為依據,并參照土地林地規章。土地林地所有權和使用權問題,我國《憲法》、《土地管理法》、《森林法》等都有明確的規定。由于土地管理法和森林法的規定較為原則,各地還根據各自的具體情況制定了一些地方性法規以及規章,如湖北的《湖北省土地管理條例》、《湖北省確定土地權屬若干規定》。
土地林地權屬糾紛歷史遺留問題多,處理此類案件應當根據不同時期的法律法規和政策,還應當參照有關的規章,如國土資源部關于《確定土地所有權和使用權若干規定》、湖北省關于《湖北省確定土地權屬若干規定》。土地林地確權案件爭議的多為歷史遺留問題,因當初無法律規定,后時過境遷,現缺乏有效證據以致處理難度大。前述兩個規章對于處理土地林地歷史問題作了較為全面詳細的規定,對于處理不同時期的土地林地確權糾紛具有積極的作用。
實踐中,有的地方還鑒于目前我國土地林地立法滯后,有關土地林地的行政規章尚未出臺,行政機關依據規章以下的規范性文件(以下簡稱其他土地林地規范性文件)進行行政管理。這就在審理土地林地行政案件中給人民法院提出了一個亟待解決的問題,即如何界定“法”的范圍并正確把握其效力,而難點又集中在能否參考其他土地林地規范性文件對土地林地行政決定的合法性進行審查問題。對此,筆者持肯定意見。理由:第一,其他土地林地規范性文件是規章以下的其他規范性文件的一種,其作為土地林地行政依據的合法性有充分依據。首先,其他規范性文件的制定有法律依據及法律保障。憲法和地方各級人民代表大會、地方各級人民政府組織法分別規定地方各級權力機關和行政機關有權根據本行政區域的具體情況和實際需要,依法制定、規范性文件,同時對行政機關執行生效的其他規范性文件作了相關規定,使之獲得了國家強制力的保證。其次,憲法和地方各級人民代表大會、地方各級人民政府組織法的有關規定,確認了權力機關對行政機關、上級權力機關和行政機關對下級權力機關和行政機關制定的規范性文件的監督權,其他規范性文件依法接受監督和制約。這些法律規定,為其他規范性文件的法律效力提供了實質性的保證。第二,《中華人民共和國行政訴訟法》第32條規定:“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?!币幷乱韵碌囊幏缎晕募m然不是人民法院的審理依據,但卻是行政機關作出具體行政行為的依據。若將規章以下的規范性文件排斥于合法性審查中“法”的范疇之外,就使行政訴訟法的上述規定失去意義。第三,從行政審判實踐看,若單純強調土地林地行政案件依據土地林地法律、法規和參照規章,將使大量的土地林地行政案件陷入無土地林地法律、法規、規章可循或適用法律、法規參照規章錯誤的兩難境地。人民法院審理土地林地行政案件,應當一方面肯定一般性規范性文件不是法院裁判的依據,另一方面又要承認它是執行土地林地管理法律、法規的具體手段和對法律、法規、規章的有效補充。因此,應將規范性文件作為法院審查的內容之一,在審查時,運用法律、法規、規章對其主體、程序、內容進行審查。審查規范性文件制定、的主體是否合格,是否有法律、法規、規章的明確授權,只有在授權范圍內的規范性文件其主體才合格;其次制定、的程序須合法;其內容須不與法律、法規、規章相抵觸,符合憲法、法律、法規的基本原則,如果符合土地林地管理法律、法規、規章的精神、原則,又符合當地的實際情況,可行性大,社會效果又好的,應承認其效力。但應當注意的是,對依照法律、法規制定的規章可以參照,除此之外的一般性規范性文件不是人民法院裁判的依據。根據最高人民法院關于制定裁判文書如何適用法律問題的要求,在制作的裁判文書上不能引用一般性規范性文件。筆者主張如果法院的裁判文書中非用不可時,可在事實或說理部分加以敘述。
四、事實依據問題
人民法院審查土地林地行政管理機關對土地林地權屬關系的確認事實,必須以合法的權屬證件、歷史檔案資料和調查勘測記載等客觀事實為依據,如的土地證,1962年中共中央《農村工作條例(修正草案)》,即“六十條”公布后的“四固定”(固定土地、耕畜、農具、勞動力),以及以后的一些權屬變化情況,綜合分析認定。土地證是人民政府在時頒發給農民確定土地權屬的憑證,應該肯定其法律效力,但是,土地證不是土地確權的唯一依據。解放后我國土地權屬有過幾次變動,經過了合作社土地隨人入社,由土地私有改造成為農業合作集體所有制,以后又經過“”將農業合作化集體所有擴大到集體所有,1962年為了糾正“左”的錯誤,對土地、耕畜、農具、勞動力進行了“四固定”,按屬地原則對土地進行統一調整,歸就近的生產隊集體所有。因此,生產隊(現村民小組)所有土地(包括林地)并不等于農民時個人所有土地的相加,土地證經過“四固定”變更權屬的土地所有權不一定具有證明作用。政策規定處理縣(自治縣)內糾紛,一般應以“四固定”確定的權屬為準,所以,“四固定”確權的法律效力應優先于土地證,凡是“四固定”時確權的,一般應予維持。但是,當時的“四固定”,主要是耕畜和林地,對當時未開發的荒地,一般未固定。因此,隨著這部分荒地的開發可能發生爭議,按原有關政策規定:“四固定”沒有確定權屬的,參照合作化時
期的權屬。所謂參照就是參考依照的意思,不能把“參照證確權”理解為“以證確權為準”。因此,在行政審判中,對“四固定”未確定的土地權屬爭議,簡單地依據土地證確權是不符合政策的。應當注意的是,“四固定”確權,一般沒有法定的書面形式,認定“四固定”是否確權,應通過考察田畝,造冊、交糧納稅和經營管理等情況綜合分析確定。人民法院審查土地林地管理機關確認的土地林地權屬是否正確,一般應以“四固定”確權的權屬為準。對于“四固定”確權以后發生的土地林地權屬合法地轉移事實的必須實事求是地分析,合理合法地處理。由于下列原因發生變更的,按變更后的現狀確定集體土地林地所有權:(1)由于村、隊、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地林地所有權變更的;(2)由于土地開發、國家征地、集體興辦企事業或者自然災害等原因進行土地林地調整的;(3)由于行政區劃變動和農田基本建設及封山育林等原因重新劃定土地林地所有權界線的。又如人民法院以前對土地林地權屬爭議的判決、集體經濟組織之間在平等自愿的基礎上達成的合法轉讓協議等都是法律事實,凡是基于以上法律事實所發生的,有利于雙方生產、生活,有利于經濟管理、公益事業,有利于國家建設的土地林地權屬轉移的,都應予以法律上的確認和保護。
五、裁量原則問題
人民政府在作出土地林地確權決定時,應當本著有利于正確解決土地林地權屬糾紛而確立土地林地確權的基本原則。筆者主張人民法院應審查以下內容:
第一、合法性原則。合法性原則是指行政權力的設定、行使必須依據法律、符合法律,而不能與法律相抵觸。就土地林地確權而言,遵循合法性原則即要求土地林地確權的執法者在實施土地林地確權行為時,必須遵守憲法、法律、行政法規、地方性法規及自治條例、單行條例等有關土地林地確權的規定。合法性原則包含合乎實體法與合乎程序法兩個方面,違反實體法或程序法即構成對合法性原則的破壞。如果土地林地確權不遵循合法性原則,則該行政活動將因此違法,再奢談遵循其他基本原則已無意義了。堅持合法性原則,是“依法辦事”的內在要求,是實現行政法治的重要保證。
第二、合理性原則。合理性原則是指行政決定內容要客觀、適度、符合理性。合理性即合乎理性,以理性作為思考和行動的參照系,通常的目的是“為我們的觀點尋找令人信服的根據”,而該根據最核心的條件就是要達到令人信服的程度、符合公平正義觀念的要求。合理性原則的內涵在于:行政行為的動因應符合行政目的;行政行為應建立在正當考慮的基礎上;行政行為的內容應合乎情理??梢哉f合理性原則主要是針對行政裁量而存在的。對土地林地確權行為不完善的法律規范,無形中又擴大了行政機關在處理土地林地權屬糾紛時的自由裁量范圍。防止濫用自由裁量權的行之有效的辦法就是堅持合理性原則。堅持合理性原則既有利于保障行政權力合法行使,也有利于維護公民、個人、組織的合法權益。
第三、維護國家利益原則。就土地林地確權而言,維護國家利益原則是指人民政府在實施土地林地我確權行為時,應尊重我國國家利益。它是政府進行土地林地確權行為時應遵循的一個重要原則。土地林地不僅是當事人之間的事情,而且關系到社會公共利益,關系到國家利益,在解決土地林地權屬糾紛時,如果涉及到國家、集體和個人利益時,應以維護國家利益為不可動搖的原則。當然,維護國家利益并非只保護國有單位或集體單位的利益,而是指在公平、合法、合理的基礎上,堅持維護國家利益,正確處理好土地林地權屬糾紛,以不致使國家利益受到損害。
第四、保護當事人合法權益原則。保護當事人合法權益原則是指通過土地林地確權,確保相對人合法利益得到實現。它是政府實施土地林地確權行為的一個根本目的。我國人民民主專政的國家性質決定了廣大人民群眾享有廣泛的權利,而且國家具有保障人民這些權利得以充分實現的職責。另外,權利是現代法律制度的邏輯起點和終極關鍵,行政機關有義務促進相對人合法權益的實現。
第五、保護林地森林資源和合理開發利用原則。保護林地森林資源和合理開發利用原則是指政府在實施土地林地確權時應考慮有利于環境保護的前提,作出的處理決定應利于保護林地森林資源和合理開發。土地本身就是一個生態系統,土地、土壤及其附載的森林、草原等都是環境的構成要素,對土地林地的破壞會造成對環境的破壞,保護土地林地就是保護環境。合理利用土地、保護林地是改善環境和保護生態系統的重要方面。在處理有關土地林地權屬糾紛時,尤其是處理各方均沒有合法有效的權屬憑證的土地林地權屬糾紛時,更應堅持保護林地森林資源和合理開發利用原則,以利于資源環境的保護和利用,保持生態平衡。
第六、有利于團結穩定原則。有利于團結穩定原則是指政府在實施土地林地確權時,應本著促進爭議各方搞好團結,保證社會穩定的原則進行土地林地確權。國民經濟各部門、各行業的生產建設都離不開土地及林地,尤其在農業生產中,土地林地是最基本的生產資料,農民將土地和林地視為“命根子”,司法實踐中,土地林地權屬糾紛基本上發生在農村,當事人的矛盾一般比較尖銳,因土地林地權屬糾紛引起的械斗也不鮮見。因此,在處理土地林地權屬糾紛時,堅持有利于團結穩定這一處理原則,對化解矛盾、解決糾紛有著不可忽視的重要意義。
六、復議前置問題
對于解決土地林地權屬行政爭議的途徑,《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定:“公民、法人或其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益的,有權依照本法向人民法院提起訴訟?!薄吨腥A人民共和國土地管理法》第十六條規定,土地所有權和使用權爭議,由人民政府處理,當事人對有關人民政府的處理決定不服的,可以自接到處理決定通知之日起三十日內,向人民法院起訴?!吨腥A人民共和國森林法》第十七條規定,林木所有權和林地使用權爭議,由當地縣(自治縣)級或者鄉(鎮)級人民政府依法處理。當事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個月內,向人民法院起訴?!吨腥A人民共和國行政復議法》第六條第(四)項規定:“對行政機關作出的關于確認土地、森林……等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的,可以向行政機關申請行政復議”。行政復議和行政訴訟都是由不服具體行政行為的公民、法人和其他組織提出的,于是存在著一旦公民、法人和其他組織不服行政機關對土地林地權屬爭議作出處理的具體行政行為時,究竟應當采取哪種途徑解決行政爭議的問題。尋求救濟中申請行政復議與提起行政訴訟孰先孰后,這一問題對土地林地權屬爭議行政案件的受理影響十分關鍵,筆者的看法是:
第一、要正確認識我國行政復議與行政訴訟的基本關系。行政復議和行政訴訟是我國目前解決行政爭議的主要途徑。二者是解決行政爭議兩種不同的法律制度,行政復議是一種行政系統內的救濟途徑,屬于行政監督的一種類型,而行政訴訟是一種司法救濟途徑,屬于司法監督的一種?!吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十七條規定:“對屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規
規定的行政機關申請復議,對復議不服的,再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規規定應當先向行政機關申請復議,對復議決定不服再向人民法院提起訴訟的,依照法律、法規的規定。”《中華人民共和國行政復議法》第十六條規定:“公民、法人或其他組織申請行政復議,行政機關已經依法受理的,或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的,在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟,人民法院已經依法受理的,不得申請行政復議?!庇纱丝梢姡覈姓妥h與行政訴訟的基本關系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則,以行政復議前置為例外的。所謂行政復議前置是指依照法律、法規規定,公民、法人或其他組織不服行政機關的處理決定或認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的,必須先向行政機關申請復議,對行政復議決定不服的,才可以向人民法院起訴。在此情況下,公民、法人或其他組織在法定復議期限內未申請復議或者在復議期間,都不能向人民法院提起行政訴訟,只有等到復議決定作出后才能起訴。因此,行政復議與行政訴訟是兩種不能同時運作的制度,公民、法人或其他組織無論選擇哪種救濟途徑,只能依據有關規定,有選擇、有秩序地進行,而不能“腳踏兩只船”同時使用這兩種制度。
第二、法律和法規對土地林地權屬行政案件以行政復議為提起行政訴訟的必經程序,也即行政復議前置的規定?!吨腥A人民共和國行政復議法》第三十條第一款明確規定:“公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、森林……等自然資源的所有權或者使用權的,應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟”。該法強調是“應當先申請行政復議”而不是“可以先申請行政復議”,也就是說法律規定了行政復議為對土地林地權屬行政案件提起行政訴訟的必經程序,也即行政復議前置。其實,對土地林地行政案件是否應當先申請復議的問題,有關的法律、法規在不同時期有過不同的規定,在1990年國務院的《行政復議條例》的規定中,土地林地行政案件被排除在復議范圍之外,主要理由是這類案件屬于行政機關居間處理民事糾紛的行為,與行政機關管理行政相對人的行為,在性質上是完全不同的。在1994年10月國務院修訂的《行政復議條例》的規定中,允許公民、法人或其他組織對涉及土地林地權屬的具體行政行為申請復議。但1999年1月1日施行的《中華人民共和國土地管理法》仍規定公民、法人或其他組織對涉及土地林地權屬的具體行政行為可以直接向人民法院起訴。從以上看出,法律、法規對土地林地行政案件在提起行政訴訟前是否需申請行政復議的規定有著這樣一個從“排除”到“可以”到“應當”的過程。
第三、土地林地權屬行政案件實行行政復議前置的優點。為何規定行政復議為對土地林地權屬行政案件提起行政訴訟的必經程序,因為土地林地行政充分地體現了行政職權的運作,是一種包含了國家強制性意志的具體行政行為,人民政府或其主管部門對土地林地的所有權或使用權歸屬作出處理決定,是根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》等法律的授權作出的,在審判司法實踐中,人民法院審理這類行政案件時認定具體行政行為的主要事實不清、證據不足,適用法律錯誤,違反法定程序,超越職權或者濫用職權、具體行政行為明顯不當等情形的,即對土地林地權屬爭議處理確有錯誤的,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二款規定,只能判決撤銷或部分撤銷,而不能或不宜改變其權屬處理決定,而且訴訟途徑存在訴訟期間過長的缺陷;相反,《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第(三)項規定,復議機關對具體行政行為具有上述情形的,可以決定變更,因此,復議途徑具有快捷的特點。另外,土地林地權屬行政案件實行行政復議前置的優點還在于:1、行政機關上下級之間有監督關系,因此,一旦下級行政機關與管理相對人發生糾紛,由上級行政機關先行處理,不僅可以及時了解本系統或本地區的工作情況,而且還可以及時發現和糾正錯誤,強化行政機關的內部監督機制;2、土地林地權屬行政案件,專業性強,涉及面廣,處理解決這類案件需要專門的土地林地管理知識,確立行政復議前置原則,便于查明事實,分清是非,使土地林地權屬行政爭議得以及時解決;3、土地林地權屬行政案件數量大,復雜程度不一,確立行政復議先行處理原則,可以使大量的土地林地權屬行政案件解決于行政復議程序之中,可以減輕法院行政審判的壓力,使法院可以集中精力審理經過復議仍解決不了的土地林地權屬行政爭議案件。因此,行政復議與行政訴訟兩者相比較,對土地林地權屬爭議行政案件設定行政復議前置,可以減少當事人的訴累,提高行政工作效率,節省審判資源,確保司法公正與效率。故對土地林地權屬行政案件,應該先行復議。
第四、對《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款需要說明的問題。2003年2月25日,最高人民法院就山西省高級人民法院《關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的請示》作出法釋[2003]5號批復:“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定,公民、法人或其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或使用權的具體行政行為,侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的,經行政復議后,才可以向人民法院提起行政訴訟,但法律另有規定的除外;對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的,不適用《行政復議法》第三十條第一款的規定。”因此,《行政復議法》第三十條第一款的“具體行政行為”僅是指對土地林地等自然資源的所有權或者使用權權屬的確認和頒發權屬證書,不包括對土地林地權屬侵權糾紛的裁決和征用、出讓、劃撥、調整土地林地權屬的決定,不包括涉及土地林地等自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施如無償收回土地林地權屬的處罰、行政強制措施等其他具體行政行為不服的,可以不經行政復議直接向人民法院提起行政訴訟。此外,該款“已依法取得”土地林地權屬的規定,應理解為公民、法人或其他組織認為“已經依法取得”土地林地權屬即可,而不應單純地理解為公民、法人或其他組織已經依法取得行政機關頒發的土地林地所有權或使用權權屬法律證書,行政機關侵犯該項“已經依法取得”的權利時,復議才是訴訟的前置條款,至于公民、法人或其他組織是否實際“已經依法取得”土地林地所有權或使用權權屬,則屬于實體審理中需要確認的問題。
第五、對公民、法人或其他組織未申請復議直接提起訴訟的土地林地確權行政案件的處理。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條第一款規定:“依法律、法規規定應當先申請復議,公民、法人或其他組織未申請復議直接提起訴訟的,人民法院不予受理。”該解釋第四十四條第一款第(七)項規定,“法律、法規規定行政復議為提起訴訟必經程序而未經申請復議的,應當裁定不予受理,已經受理的,裁定駁回起訴?!?/p>
七、行政首長(鄉長、縣長)出庭應訴問題
人民法院在土地林地確權行政案件的審理中,法庭的被告席上常常不見人影,經常出現缺席審判。既讓法官尷尬,又讓法庭降低了尊嚴??上驳氖沁@種奇怪現象在各地均有所改變,如長陽土家族自治縣人大、政府采取措施使該自治縣的各級行政機關、各機關部門的法定代表人出庭形成制度:“一旦成為被告行政首長必須出庭應訴”。至今已有3個行政機關的一把手在行政審判庭嘗到了“被告”的滋味。在法律面前,局長、鄉(鎮)長、縣長真切地感覺到與普通老百姓是平等的,在法庭上只有原告、被告之分,雙方都是普普通通的公民。筆者認為“行政首長”出庭應訴,矯正了一些人對“法”與“官”的錯位認識?!邦I導”頻頻坐上被告席,換來的將是行政機關威信的大幅度提高。以往行政機關消極應訴的主要原因,是一些地方和部門領導干部還沒有真正樹立法律面前人人平等的意識,還沒有把自己從“官”的位置上放下來。愛面子,怕獻丑,有的與辦案人員比地位,比官銜。說到底都是官本位的意識在作祟。實踐證明,行政首長放下架子,以平等的心態坦然面對“民告官”,不僅是對法律的尊重,更反映出人民政府的作風和對老百姓的態度。長陽土家族自治縣人民法院堅持貫徹自治縣《行政首長出庭應訴》制度,使行政審判工作出現了可喜的局面。如今收案數多了,訴訟案件多了,新類型案件多了,結案數多了,政府機關勝訴的也多了。與此同時,老百姓到政府部門上訪的少了,行政領導干預辦案的少了,當事人上訴的也少了。這幾多幾少,反映出長陽土家族自治縣人民群眾的法制意識增強了,行政干部工作的法律界限明了。
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