行政行為效力分析論文

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論文摘要

具體行政行為效力的公定性，不僅為社會公眾認可，也一直為行政法學界所認可，但隨著法學研究的深入發展和人們法治意識的逐步加強，人們開始向這種公定性效力提出了質疑，行政行為效力內容也發生了相應變化。我國的行政法對此也作出了“可撤銷和無效”的規定，但內容簡單、操作困難。本文對我國法律關于行政效力內容規定的不足之處進行分析，然后提出建議：建立我國行政行為成立、有效、可撤銷、無效規則，并對不同效力行政行為的內容作出闡述。

一、具體行政行為效力的質疑

具體行政行為是行政主體在實施行政管理中，針對特定的人或事作出的具有法律意義的行為。具體行政行為能否得到執行，直接影響到行政效率的提高和行政管理目標的實現。所以包括我國在內的很多大陸行政法學家都認為“行政行為一經作出，無論其是否合法，皆產生一種法律上的約束力，行政管理相對方應首先尊重與服從，若認為該決定或措施侵犯其合法權益，可訴請事后的救濟途徑以求矯正（即行政行為效力的公定性）”。因為，行政機關代表國家行使行政權力，具有權威性，故通過法律來確認行政行為這種效力是非常必要的。我國《行政復議法》第二十一條規定：“復議期間，不停止具體行政行為的執行?！薄缎姓V訟法》第44條也規定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。”就是對此原理的必要反映。但對此種效力規定，也有一些疑問。

1、行政行為一經作出，即具有法律效力。在這里如何理解一經作出，是僅指行政機關作出決定？還是指行政機關不僅作出決定，并且將決定通知到相對人？它和行政行為成立有什么關系？

2、行政行為一經作出，就有法律約束力。是不是說所有的行為都具有相同的效力。如果行政行為確實存在重大違法行為，還要先假定它是對的，明明可以阻止這種違法行為造成危害后果，卻非要等它造成危害以后再去補救。這實際上是一種“官本位”思想，是與依法治國的精神相悖的。

所以，對行政行為效力的認定不能因為它是代表國家行使的就可以讓步到“一經作出，皆產生法律上的約束力”，要根據不同情況，把行政行為分為不同效力的行為：合法有效的行政行為、可撤銷行政行為、無效的行政行為等幾種情形。這樣會更符合立法的本意，也更容易為人們所接受。

我國行政法學界對行政行為的理論闡述并不落后。但目前基本上停留在理論階段，對實踐指導還很不夠，現行行政訴訟法第五十四條的規定可稱之為有關行政行為理論的法律化，但它只是從司法審查角度對具體行政行為所設定的一個合法性評價的標準，適用并不廣泛。雖然我國1996年通過的《行政處罰法》第三條第二款中規定：“沒有法定依據或不遵守法定程序的，行政處罰無效”。這一規定在一定上折射出了“行政行為無效理論”，但其實際運用范圍非常有限。我國《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題解釋》第57條第二款首次明確法院可以作出被訴具體行政行為違法或無效的判決，這似乎為無效理論轉化為普遍的制度實踐提供了起碼的可能性。但其內容簡單，操作起來比較困難，我們分析一下該解釋中被確認為“違法或無效判決”的三種情況。

1、被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無意義。

行政機關的作為行為被認定無效已經很難了，“我沒有行為，你怎么能說我的行為無效呢？”這無疑又為行政機關的一些人難以理解，更何況行政不作為在我國的研究還很不成熟。

2、被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的。

違法行為既可能被確認為違法，又可能被確認為無效，而法律又沒有規定應如何區分違法行為和無效行為，這給法院工作帶來了很大的困難，實踐中可能會造成兩種截然相反的結果：法官因無所適從而謹小慎微，基本上不適用該規定，即便有心適用，也會更多地請求最高人民法院作出答復或者法官憑借自己對無效的理解，大膽地、經常地作出確認無效判決，以致形成混亂的，缺乏一致性的法律適用狀況。

3、被訴具體行政行為不成立或無效的。

既然“不成立”可被確認為無效，那么“不成立”也就成了無效的一種情形了。一個尚未成立的行政行為，既甘文法官所稱的“不成熟的行為”，對行政相對人的權利、義務不可能構成實際影響，也就無任何效力可言，這種無效應屬于一種自然意義的沒有效力。而無效行政行為是因重大違法而不具有推定約束力，基于此分，不成立或不成熟的具體行政行為就不適宜運用確認無效。因為如果一個正在運作，尚未正式對外作出的行政行為被提起訴訟，法院應當裁定不予受理，而不是越俎代皰地宣告其無效[4]。試想，當行政機關通知某一企業其準備作出責令停產停業的處罰決定，并告知該企業有權要求舉行聽證，企業反而向法庭提出行政訴訟請求，法院顯然不能受理這一尚未窮盡行政程序而沒有成立之決定的起訴，以免不合時適地干預行政[2]。另外“被訴具體行政行為無效的可被確認為無效”，既然已經無效了，何須再確認無效。無效的標準又是什么呢？

這一系列的問題，我國目前的法律規定解釋不了?？梢?，無效理論轉化為制度實踐的可能性絕非當下司法解釋的個別條款就可以予以充分提供的，它至少還需要依賴人們對它正確的理解與廣泛的認同，依賴于更為細致的制度設計。

我國應該充分借鑒外國以及我國澳、臺地區的行政程序立法經驗，創造出一套適合我國行政實踐的行政行為成立，有效、撤銷、無效的規則。

二、具體行政行為的成立

《行政處罰法》第四十一條規定“行政主體不告知當事人給予行政處罰的事實，理由和依據，或者拒絕聽取當事人陳述、申辯、行政處罰決定不能成立。”首次以立法形式區別了無效行政處罰與不成立行政處罰，但它的規定是建立在不成熟的行政法學理論基礎之上，它所給定的不成立的行政處罰條件在行政法理論上難于獲得自圓其說。該規定只能導致行政處罰無效，而不是行政處罰不成立。行政行為的成立是從行政行為是否最終以外部可知的形式而存在這一角度來考察，考察的目的在于判斷行政行為何時開始正式存在從而具有推定的法律效力。沒有已經成立的行政行為，就無法討論行政行為的有效，無效或可撤銷。

具體行政行為要成立應符合下列條件：

（一）行為主體是行政主體。必須是擁有行政職權或有一定行政職責的國家行政機關或法律、法規授權的組織，或者行政機關委托的組織或個人。

（二）行政行為本身必須具有行政管理內容，即必須是行使行政職權的行為。

（三）行政決定送達相對人。行政行為一般采用書面形式。如果采用書面形式，將決定送達給行政相對方才發生效力，否則行政行為就不能生效，有些行政行為可能不采用書面形式，則行政行為必須已經實施。例如戒嚴行為，雖無書面形式，但一旦實施，行政行為就開始生效。

行政行為成立，并不意味著該行政行為必然是合法有效的行為。成立的行政行為可能是合法有效的，也可能是可撤銷的或無效的。

三、合法有效的行政行為(絕對有效）

行政行為成立后，根據其公定性，即具備法律效力，所以有效的行政行為可能是合法的，也有可能是不合法的。行政行為成立后，如果具備合法性要件，那么無疑應該為有效行為，理所當然的具有確定力、拘束力、執行力（絕對有效）。合法的行政行為應當具備以下條件：

（一）行政主體應當合法

實施行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義獨立承擔法律責任，它有以下三個方面要求：行政機關合法、人員合法、委托合法。

（二）行政行為應符合行政主體的權限范圍

行政主體必須在法定的職權范圍內實施行政行為，必須符合一定的權限規則。主要表現在：行政事項管轄權的限制、行政地域管理權的限制、時間管轄權的限制、手段上的限制、程度上的限制、條件上的限制、委托權限的限制。

（三）行政行為內容應當合法、適當

要符合行政法的合法性原則和合理性原則，它包括要符合法律、法規的規定、符合法定幅度、范圍（主要對自由裁量權而言）、行政行為內容必須明確具體、行政行為必須公正、合理。

（四）行政行為應當符合法律程序

現代行政不僅要求實現實體正義，而且要求實體正義用公平的形式表現出來。因此，程序法在現代行政中占有非常重要的地位。行政行為不僅要求證據確鑿，而且必須符合法定程序，違反法定程序的行政行為無效。

四、撤銷的行政行為（相對無效或相對有效）

行政行為成立后，因缺乏合法性要件或不適當，由有權機關作出撤銷決定后而使之失去法律效力。世界上很多國家在《征政程序法》中作出了關于行政行為可撤銷的規定。如西班牙《行政程序法》規定“任何引起權力偏差的違反法律的行政機關的行為均可予以撤銷?！钡聡缎姓绦蚍ā芬幎赡茏钊妫婕暗叫姓袨椴糠譄o效，不當然無效，錯誤的行政行為，及違法行政行為的撤銷。臺灣地區的《行政程序法草案》也規定了“相對無效的行政處分（臺灣把行政稱為行政處分）”。日本行政法學者將“構成行政行為違法或不合理的原因稱為行政行為的瑕庇，瑕庇行政行為又可分為可撤銷的行政行為，無效行政行為”。另外，奧地利、中國澳門等國家和地區的規定都值得我們借鑒。

我國《行政訴訟法》第五十四條中也有關于撤銷和部分撤銷的規定。但沒有把行政行為撤銷和無效的原因區分開來。在法律中沒有明確規定哪些是可以撤銷的行政行為。一般來講，行政行為撤銷的條件如下：

（一）行政行為合法要件缺損

合法的行政行為必須具備三個要件：主體合法、內容合法、程序合法。某種行政行為如果缺損其中一個或一個以上要件，該行政行為就是可撤銷的行政行為。

（二）行政行為不適當

所謂不適當，是指行政行為具有不合理、不公正、不符合現行政策、不合時宜，不合乎有關善良風俗習慣等情形。不適當的行政行為在很多情形下同時是不合法的行為，但在有些情況下，不適當的行政行為并不違法。

可撤銷的行政行為不同于無效行政行為。無效的行政行為自始至終無效，而可撤銷的行政行為只有在被撤銷之后才失去效力。行政行為的撤銷由有權機關作出（一般指人民法院和行政機關）。

五、無效行政行為（絕對無效）

無效行政行為，自始就完全不具有效力。對無效行政行為，相對人、第三人和所有行政機關都可以不等“公的確認”而無視其效力。那么，如果區分“無效與可撤銷”的行政行為呢？大多數國家的行政法學者都認為區分二者的標準要看：行政行為是否存在“重大、明顯違法”。如日本室井力、德國《行政程序法》、以及臺灣《行政程序法草案》。一般的來說，無效的情形主要有以下幾種：

（一）損害受憲法保護的權利和自由的基本內容的行政行為；

（二）從業務上或地區范圍上明顯無管轄權的部門所作的行政行為；

（三）沒有可能實施的行政行為；

（四）構成違反刑法的行政行為或是在違反刑法的情況下作出的行政行為；

（五）行政主體受脅迫作出的行政行為。

（六）書面行政行為未表明公布行政機關的；

（七）行政行為內容違反善良風俗習慣的。

另外，為了行政機關行使職權的需要，我國還可借鑒西班牙《行政程序法》的規定，確認在一定條件下若干無效行政行為可以轉化為有效，行政機關可以對具有瑕庇的行政行為給予糾正，并確認其有效。如行政行為的瑕庇是因職權因素所致，則有職權行政機關應當加以確認有效，但法律規定具有追溯力的行政行為除外。如果有瑕庇，屬于缺少某種確認方式，則有職權的行政機關可以通過確認而使其生效。

參考文獻

1、沈巋：《法治和良知自由——行政行為無效理論及其實踐之探索》，《中外法學》，2001,(4).

2、王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版。

3、羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社，1996版。

4、張樹義：《行政法學》，中國政法大學出版社1994年版

5、[日]室井力：《日本現代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社1995版。

6、應松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社2004年版。