行政服務標準化研究

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一、行政審批標準化背景

行政審批標準化的建設被看作是突破行政審批制度改革瓶頸的有效方法；抑制行政審批自由裁量權濫用的有力手段以及提升政府服務質量的必要選擇。自2005年寧波市率先探索行政審批標準化建設伊始，我國行政審批標準化建設工作遇到一些現實的問題。其中，行政審批標準化與行政審批相關法律之間的關系是關鍵的問題之一。由于英國是世界上最先探索服務標準化的國家，早在1991年就啟動了“公民憲章計劃”，之后經驗開始被其他各國借鑒。意大利基于英國公民憲章的經驗，也在本國實施了服務標準運動。但是，意大利的服務標準化過程中遇到了服務標準化與本國法律之間的重疊，并帶來了認知困擾，最終沒有取得預期的效果。因此，筆者選取英國、意大利與我國進行比較分析，探究標準化在行政服務中的價值以及了解英國的標準化與法律之間的關系、意大利標準化與法律之間的矛盾，從而吸取正反兩方面的經驗，為我國的行政審批標準化的建設提供經驗。

二、標準化的起源

1.標準化的起源。從GB/T20000.1-2002《標準化工作指南》對標準化的界定來看：標準化是為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款活動。標準化作為一種管理手段，可以追溯到科學管理時期，以泰勒為代表的科學管理學派提倡“效率至上”的管理理念，標準化被看作是提升效率的有效手段，通過標準化的流水線生產，使個人獲得效益最大化從而達到組織效益最大化。全面質量管理（TQM）、ISO族標準化、標桿管理等都是企業標準化管理的重要工具。2.標準與法律的關系。標準是否具有法律效應，或者是法律的補充抑或升級，理清兩者關系，給予標準化合理的定位，對于實施也有重要的意義。龐德在研究法的構成要素時，提出“律令—技術—理想”說，其中“律令”又包括“規則、原則、概念和標準”，他認為標準是法律的一種形式，也叫法律標準，是評判行為的尺度之一，如若不遵守這一尺度，違反者的行為在法律上是無效的并需承擔相應責任。筆者更傾向，法律標準是對人類有限的預測能力限制一種彌補，它介于法律規則與法律原則之間，既具有與法律規則相同的邏輯結構，又具有了法律原則的模糊性和開放性特征，有效解決了法律滯后性問題，也避免法律朝令夕改，是“回應法”時期的產物。3.標準化在政府管理中具有重要的意義。標準化作為企業管理的一種工具，對職責劃分、流程統一、事項簡明、信息公開等的規定，對政府具有重要的借鑒意義。隨著行政學的發展，尤其是20世紀80年代奧斯本的《再造政府》一書出版后，新公共管理理論的興起，在政府部門引用企業化管理手段的理念，被越來越多的人提倡和認可。通過西方國家的實踐，總結出標準化在行政服務領域的應用帶來了經濟價值、政治價值和社會價值。標準化具有經濟價值。英國貿易工業部（DTI）和英國標準協會（BSI）公布的一項研究表明：標準每年為英國的經濟貢獻25億英鎊；勞動生產率增長的13%歸因于標準的作用；標準促進了創新和技術改造；對標準的投資所產生的經濟回報，無論在宏觀和微觀經濟發展的層面上都具有相當大的意義。標準化具有政治價值。政府部門進行清晰化、標準化是其天然本性。詹姆斯•C•斯科特在《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》指出，一個國家的管理面對的問題是復雜并且多變的，因此國家總是試圖去將它所管轄的事務進行清晰化、簡單化和標準化，站在高處，對國情一覽無余。行政服務標準化管理在政治上的價值就是體現了政府的管理技巧。標準化具有社會價值。隨著經濟的發展，收入水平足夠解決溫飽問題之后，公民權利意識也逐漸提高，對于政府提供高質量的公共服務的需求漸增。政府部門通過行政審批標準化向公眾提供均等化的公共服務，滿足公眾對于高質量公共服務的需求。

三、行政服務標準化在英國、意大利及中國的角色

1.行政服務標準化在英國的應用。英國以及一些海洋國家，是判例法（commonlaw）傳統。英國是沒有人權法案（billofright）的國家，對于公民權利的保護就是給予他們最大的自由，保證權利不受法律的禁止。在法權感的產生一書中作者描寫到，法權感產生于人們的經驗，如此認知也使歐美國家的人更能接受標準化作為法律的補充而出現，并將其作為一種權利認知深化的表現。同樣，提供標準化的公共服務計劃——公民憲章在英國也不是寫在紙上的權力，不具有具體的約束力，也不會建立任何新的法律關系。憲章承諾的是如何更好地為公民做些什么，并且將這些承諾變為常態。這樣法律背景下的國家，對于標準化的接受程度較高。英國在1991年，時任首相對梅杰提出了“公民憲章”計劃，在內閣成立憲章小組，自上而下的制定公共服務部門的“憲章”，主張提供無差別的公共服務。這項運動在英國取得了非常好的成效并由OECD向成員國家甚至是全世界推廣。2.法律背景對意大利行政服務標準化的影響。意大利有借鑒了英國的“公民憲章”運動的經驗，在本國推行“公民憲章”運動，然而成效并不盡如人意。第一，由于意大利法屬于羅馬法，都是成文法傳統。意大利公民并不接受標準化的概念，中央部門在文件規定3個月內所有提供公共服務的機構都需要制定出本部門的憲章，但是一直到文件后的12個月，在教育部門和醫療部門制定出了憲章。第二，意大利的服務標準化的推行是自下而上的，由各個地方自行制定標準，被認為分散的標準不利于交流。推行憲章的公共服務機構在沒有達到標準規定的時，也并不認為有過失，標準化只是一個承諾標準，與責任無關。3.中國的行政審批標準化的推行。英國法律屬于是以普通法為基礎發展起來的英美法系，意大利是以羅馬法為基礎發展起來的民法法系。相對于這兩個國家，中國的法律是以刑律是最基本的法律，民事、行政與訴訟等方面的法律都圍繞刑律依附于刑法。尤其是行政法規，起步最晚，2005年的時候首次頒布。因此，法律建設還存在一些不完善的地方。標準化對于法律完善的國家來說它的角色不是規定新的權利義務，而是依據法律并高于法律要求的一種承諾；對于我國來說標準化是對法律缺位的一種補充。尤其是目前我國將行政審批標準化作為推動我國的行政體制改革、行政審批改革以及建設服務型政府的重要方法，理清法律和標準化的關系，尤為重要。

四、對行政服務標準化實施的總結

通過對比分析英國、意大利與中國的服務標準化與相關法律的異同，有以下幾個意義：借鑒標準時注意普適性與本土化相結合；明確標準的作用是法律補充。在英國等一些法律制度比較完善的國家，或處于競選及投票率的壓力，或建設回應性政府，標準都作為補充法律的工具，這個補充更多的體現在程度上的補充。例如：法律規定住院率是40%，醫療標準規定保障住院率達到70%。在我國，標準同樣作為法律的補充，這種補充體現在對法律不完善的補充；充分發揮標準的競爭性使公眾獲益。在不同的主體中展開競爭，更高的標準會為公民帶來更多便利；標準是改革任務完成的保障。B•蓋伊•彼得斯在《政府未來的治理模式》中提到“對于政府部門來說，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地追求理想的形態。更確切地說，每一種改革方案都會帶來新的問題，而這些問題又會引發新的改革方案。在行政審批領域引進標準化的管理手段，就是行政審批改革推行到‘破冰期’的新出路。”面對新形勢下的行政審批改革的迅速推動，行政審批標準化的推行是否具有法律效應，以及原來的《行政法規》與標準化之間的關系如何處理等問題，都需要做出梳理。筆者主要對比分析了國家的法律背景對行政服務標準化的影響，嘗試對標準化進行定位。除此之外筆者還有未涉及的行政審批改革過程中很重要的行政審批標標準化的分類，例如：審批事項的標準化問題、審批權力的標準化問題，這兩個“入口關”的標準化是下一步研究工作的重點內容。

參考文獻：

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作者:張亞鑫 單位:天津師范大學政治與行政學院