行政審批制度改革的困境與治理

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目前“，改革”已成為中央決策層的共識。2011年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上，“抓改革”被列入了“十八字”工作方針。2012年3月，總理在《政府工作報告》中近70次提到“改革”一詞，并著重談及了當前和今后一段時期，改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是“五個理順”。其中，理順政府和市場、公民和社會組織的關(guān)系顯得尤為突出。而行政審批制度是影響政府與企業(yè)關(guān)系、政府與社會關(guān)系的重要因素，決定著政府行政活動的科學化和規(guī)范化水平。因此，理順政府和市場、公民和社會組織的關(guān)系，最重要的是政府要進行自身的改革，特別是要找準關(guān)鍵環(huán)節(jié)———行政審批制度的改革。

一、推進行政審批制度改革的必要性與緊迫性

改革開放以來，黨和政府從清理審批事項、健全行政審批的運行機制、加強行政審批的制度建設(shè)以及監(jiān)督制約機制等方面進行了有益的探索，使行政審批制度改革取得了很大的成效。但就經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀而言，行政審批制度改革仍舊是一項重要且緊迫的政治任務(wù)。

（一）推進行政審批制度改革是推進政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)目前，包括行政審批制度在內(nèi)的行政管理體制改革滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，不適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求。行政審批設(shè)定管理不嚴，監(jiān)督機制還不健全的現(xiàn)狀，使得政府的職能轉(zhuǎn)變沒法真正地落實。2011年11月14日，同志在《深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議》上指出：“行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！币虼?，必須堅定不移地繼續(xù)推進行政審批制度改革，進一步破除制約經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制障礙，為政府職能轉(zhuǎn)變提供進一步保障。

（二）推進行政審批制度改革是提高行政效能的重要途徑目前，政府管了很多不該管、管不了、管不好的事情，特別是對于一項審批申請，在很多地方需要多個部門重復審批后才能夠辦理。由于審批環(huán)節(jié)過多，加之一些地方對行政審批的時限要求不明確、落實不嚴格，因而造成了行政審批時間的長短不定，行政效能的建設(shè)受到了很大的影響。因此，規(guī)范行政審批的事項，明確行政審批的權(quán)限，進一步推進行政審批制度改革對于提高行政效能有著重要的現(xiàn)實意義。

（三）推進行政審批制度改革是構(gòu)建懲防體系的有力保障自黨的十六屆三中全會作出建立健全懲治和預防腐敗體系的重大決策后，黨中央先后頒布了建立健全懲治和預防腐敗體系《實施綱要》和《2008-2012年工作規(guī)劃》，對懲防體系進行了認真的部署。從近年來政府干部的違法案件來看，因擁有較大的“自由裁量權(quán)”，一些領(lǐng)導干部往往通過利用手頭上的行政審批權(quán)力進行權(quán)力尋租活動，最終走上犯罪的道路。而推進行政審批制度改革，公開行政審批的標準、規(guī)則和程序，明確行政審批人員的職責與義務(wù)，健全行政審批監(jiān)督體系，可以從源頭上防范和治理腐敗，從而為懲防體系的構(gòu)建提供有力的保障。

二、行政審批制度改革面臨的困境

（一）審批事項過多過濫，妨礙市場機制作用的有效發(fā)揮行政審批是指政府部門或相關(guān)單位，依據(jù)法律、法規(guī)、制度，對行政管理相對人從事某種特定活動的資格許可。通過審批，可以實現(xiàn)政府掌握對社會資源配置的主導權(quán)，這對于市場經(jīng)濟體制尚不成熟境況下的經(jīng)濟與社會發(fā)展能起到積極作用。但與此同時，也存在著一些弊端。而繁榮和發(fā)展市場經(jīng)濟，必須發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府必須處理好與市場之間的良性互動關(guān)系，通過減少政府過多的、不規(guī)范的行政干預，以最大限度地發(fā)揮市場機制的作用。為此，從2001年以來，盡管中央多次進行清理，清理壓縮的項目數(shù)量達2000多個，但是審批事項過多過濫的現(xiàn)象依舊存在，一些地方和部門仍通過換名目審批、下移審批權(quán)等方式，以各種名義開展變相審批，極大地妨礙了市場機制作用的有效發(fā)揮。

（二）審批權(quán)責任脫離、與權(quán)力主體利益掛鉤現(xiàn)象比較嚴重目前，許多地方的行政審批制度改革集中于精簡審批事項、規(guī)范審批程序這一步，而對于行政審批的權(quán)責理順和責任追究制度的建立健全等深層次的復雜問題尚未有效解決。特別是在一些地方，行政審批的權(quán)力與責任相脫離、行政審批與權(quán)力主體利益掛鉤現(xiàn)象比較嚴重。在這種情形下，利用職務(wù)之便謀取自身利益的現(xiàn)象就相對突出。例如，杭州市原副市長許邁永受賄、貪污、濫用職權(quán)案和蘇州市原副市長姜人杰受賄案。兩者都是利用手中掌握的土地審批等行政權(quán)力違規(guī)操作，為自己攫取巨額私利，且犯罪數(shù)額特別巨大，在城市開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域具有一定的典型性。這些依附于行政審批權(quán)力背后的部門利益、個人利益，減少了行政審批制度改革的內(nèi)在動力。

（三）審批監(jiān)督體系不健全，監(jiān)督缺乏公開性、透明性行政審批失控歷來被認為是腐敗現(xiàn)象滋生的源頭，因此，加強行政審批的監(jiān)督體系，提升行政審批的監(jiān)督合力就顯得尤為重要。自2001年國務(wù)院部署行政審批制度改革工作以來，尤其是自2004年7月1日《行政許可法》正式實施以來，地方各級政府圍繞著整合行政審批監(jiān)督資源、完善行政審批監(jiān)督體系等方面，做了許多有益的探索和創(chuàng)新，取得了一定成效。但是，對行政審批的監(jiān)督需要內(nèi)外兩個方面加以整合與強化。而目前，行政審批的監(jiān)督方式，大多采用自上而下的監(jiān)督方式，都是在上級部門的督促下而開展。這種監(jiān)督方式多為內(nèi)部監(jiān)督，從而使行政審批監(jiān)督的公開性與透明性明顯不足，大大削弱了內(nèi)外部監(jiān)督主體的合力。特別是內(nèi)部監(jiān)督方面，盡管設(shè)定了許多監(jiān)督舉報的流程規(guī)則，但“企業(yè)一般不會去投訴的，因為一旦投訴，可能投訴成功了，但是項目失敗了。對此，需要的不是無效的形式化的監(jiān)督，需要的是消費者實實在在的監(jiān)督”。

（四）審批制度改革面臨法規(guī)壁壘，影響審批自由裁量權(quán)2004年頒布的《行政許可法》是一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，在規(guī)范政府審批程序、規(guī)則方面發(fā)揮了重要的作用。然而，長期以來，數(shù)量驚人的部門立法，促使大量由行政部門內(nèi)部設(shè)立的審批項目，最終被行政部門利益糾纏、裹挾，地方強勢部門的利益已然實現(xiàn)了法制化，這種立法模式的弊病也早已壓倒了部門參與和主導立法的所謂“優(yōu)勢”。“誰執(zhí)法就誰起草”的立法思路，使社會利益、民眾利益在與部門利益的博弈中始終處于無處發(fā)聲的窘境，行政審批主體大量的自由裁量權(quán)使得行政審批制度改革步履維艱。

三、推進行政審批制度改革的對策建議

（一）減、放、轉(zhuǎn)審批事項，有效整合各方機制作用國務(wù)院對行政審批制度改革作出全面部署已10余年，分五批共取消和調(diào)整行政審批事項2183項，占原有總數(shù)的60.6%，各地區(qū)取消和調(diào)整的行政審批事項占原有總數(shù)的一半以上，成績明顯。但要進一步理順政府與市場的關(guān)系，有效整合市場機制作用，還必須從三個方面入手繼續(xù)深化行政審批事項的梳理。一是減，即減少手續(xù)，壓縮審批環(huán)節(jié)和程序；二是放，即將整個管理權(quán)限下移，把一些該由下一級承擔的管理事項下放，轉(zhuǎn)移給基層政府，尤其是縣一級、鎮(zhèn)一級的政府；三是轉(zhuǎn)，即是要積極培育社會組織，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際將一些需要轉(zhuǎn)移的政府管理職能轉(zhuǎn)移給市場和社會組織。

（二）規(guī)范審批權(quán)責任關(guān)系，遏制權(quán)力主體尋租行為權(quán)力與責任是一對孿生兄弟，擁有權(quán)力就意味著必須承擔責任，權(quán)力越大，責任也就越重。權(quán)力集中、權(quán)責不匹配，或有責無權(quán)，或有權(quán)無責，是導致行政審批權(quán)力配置失衡的重要因素。因此，以責任控制權(quán)力，是最基礎(chǔ)、最根本的權(quán)力控制措施。推進行政審批制度改革，就必須首先理順和規(guī)范行政審批主體的權(quán)力與責任之間的關(guān)系，通過依循“對誰負責”、“對何事負責”、“由誰負責”、“如何負責”的邏輯主線進行行政審批問責的制度構(gòu)架，同時將問責制的主體、對象、范圍、程序等內(nèi)容以制度、條文的形式確定和規(guī)范下來，以此來遏制行政審批主體的權(quán)力尋租行為。

（三）建立多層次監(jiān)督體系，強化監(jiān)督公開性與透明性一方面，要形成內(nèi)外部監(jiān)督主體的監(jiān)督合力。行政審批的內(nèi)部監(jiān)督體系包括一般監(jiān)督（層級行政監(jiān)督、主管監(jiān)督和職能監(jiān)督）與專門監(jiān)督（行政監(jiān)察和審計監(jiān)督）。行政審批的外部監(jiān)督體系包括司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面。健全行政審批監(jiān)督體系，必須首先建立多層次、全方位的監(jiān)督體系，形成內(nèi)外部監(jiān)督主體的監(jiān)督合力。另一方面，依據(jù)相關(guān)法律進行行政審批項目的清理之后，應(yīng)當將編制目錄對外公布，特別是對審批依據(jù)、審批程序、審批條件、審批時限等，要明確具體地公之于眾，從而強化行政審批監(jiān)督公開性與透明性。

（四）健全相關(guān)法律法規(guī)，強化行政審批的制度保障現(xiàn)行行政審批制度，大多散見于一些法律、法規(guī)和規(guī)章之中，還有不少審批事項根本沒有法律、法規(guī)依據(jù)，屬于行政部門越權(quán)濫施。因此，必須清理制約行政審批制度改革的法律法規(guī)壁壘，不斷健全和完善法律體系，為改革提供堅強的制度保障。例如，可以學習和借鑒國外行政審批制度改革的經(jīng)驗教訓，盡快制定一部權(quán)威性高、操作性強的《審批法》及有關(guān)配套法規(guī)，對行政審批原則、審批的設(shè)定權(quán)和撤銷權(quán)、審批機關(guān)及其管轄、審批內(nèi)容、審批依據(jù)、審批條件、審批時限、審批程序等等方面進行明確具體規(guī)定，從而為行政審批制度的改革提供強有力的制度保障。