行政決策革新與發展建議

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一、行政決策的涵義與類型

《韓非子•孤憤》中有“智者決策于愚人”,韓信提出過有名的“決策向東,爭權天下”的思想。但是作為一門學術術語首先由美國學者提出。西蒙認為,管理就是決策,決策程序就是全部的管理過程,決策貫徹于管理的全過程。我國行政學界認為,行政決策是指掌管國家行政權力的國家行政機關,為實現行政目標,履行行政職能,而制定與選擇行政方案,作出決定的過程。這一涵義更側重從管理各個要素出發來界定決策的內含。國家行政機關是行政決策的主體,經常會面對不同的行政決策,如果我們把這些決策歸納一下,會發現這會更有助于我們管理工作的展開。按行政決策主體地位的不同,可將行政決策分為高層、中層和基層決策三個類型。按行政決策客體范圍大小的不同,可將行政決策劃分為宏觀、中觀和微觀決策三個類型。按行政決策內容的性質不同,可將行政決策分為常規性和非常規性決策兩類。按行政決策條件和可靠程度的不同,可將行政決策分為確定型、風險型和不確定型決策三個類型。此外,還可分出其它多種類型。而非常規性決策、風險型、不確定型決策更是決策者需要注意的方面,是重中之重。

二、行政決策在政治、經濟、社會生活中的影響

國家權力機關行政決策的成效往往關系著國家民族的榮辱與強盛,自古有之。中華民族是四大文明古國,有我們值得驕傲的人文歷史。在唐朝,中國的封建文明達到相當的巔峰,成為天朝大國,包括日本在內的周邊國家都前來朝拜與學習。可是到了明朝后期,也就是中國的資本主義剛開始萌芽,(此時明朝鄭和七下西洋之時),隨著清朝的建立,在對外關系上并未能采取開放包容的國策,代之以閉關鎖國,結果這項國家行政決策使中國落后于西方上百年,使我們在很長時期處于被動挨打的局面,國之不國。各類資源備受外國的掠奪,國民受盡了凌辱。整個國家也四分五裂,軍閥割劇,外國列強把中國瓜分成國中國,中國社會處在水深火熱之中。直到中國共產黨領導全國人民取得了抗日戰爭的勝利,建立了新中國,中國才成為一個統一的國家,各項發展邁上了正軌。但是的十年動亂,又使中國停滯了十年。直到鄧小平的改革開放的國策的確立,中國才趕上世界經濟發展的未班車,逐步取得了幾十年的政治、經濟、社會的大發展。而在同時期的西方,通過央視播放的大型紀錄片《大國崛起》,歷述了九個世界性強國的發展歷程,給我們一個很好的警醒(西班牙的崛起正是中國明朝鄭和七下西洋之時)。歷史告訴我們———沒有與生俱來的強國,只有做對行政決策的國家才可能成一個大國、強國。而每個強國崛起所作出的決策都離不開創新與發展。如葡萄牙,葡萄牙皇室恩里克建立起人類歷史上第一所國立航海學校,把商人為貿易所進行的孤立海洋探險,規劃成一個兩百年來有系統、有組織的任務和策略的國家計劃。利用從大西洋到印度洋的50多個據點,壟斷了半個地球的商船航線。在16世紀初的前五年中,葡萄牙的香料交易量從22萬英鎊迅速上升到230萬英鎊,成為當時的海上貿易第一強國。而西班牙女王伊莎貝爾與平民哥倫布進行了三個月的利益談判,實現了向西走也能到達東方的航線發現了一塊歐洲人從來都不知曉的新大陸北美洲的巴哈馬群島。從1502年到1660年,西班牙從美洲得到18600噸注冊白銀和200噸注冊黃金,到16世紀末,世界金銀總產量中有83%被西班牙占有。大到國家小到部門,行政決策的成敗關乎其命運,能否創新與發展關乎其成效與強盛。

三、行政決策創新與發展的必要性

全球化、知識化是當今時代的主題,行政決策的創新與發展更要與之相適應。黨的十六屆五中全會把提高自主創新能力、建設創新型國家作為“十一五”時期的重要任務之一。面臨國內外環境的復雜、動態與多元、著眼于宏偉藍圖的實現,時間與空間的縮短,更加重了行政決策的難度與復雜多變性。正如比爾•蓋茨所說,我的企業永遠離破產只有6個月?，F在的行政決策不僅要關注自身所處的內部環境,更要關注外部國內國際環境。突發性事件將是各國行政機關的不斷面對的新情況。這些非常規性決策和不確定型決策的主要特征,也是我們要對行政決策進行創新與發展的主要因素之一。在進行行政決策的過程中,經常會面對復雜多變的行政決策環境和不斷出現的新情況、新問題。如非典、自然災害、恐怖襲擊等突發事件。一方面這是對行政決策的挑戰,另一方面也是一種機遇。這就需要我們敢于突破陳規,大膽創新,才能爭取主動,抓住機遇。同時在發展社會主義市場經濟的新形勢下,敢不敢大膽創新,已成為判別行政決策者綜合素質高低和開拓能力強弱的一個重要標志。否則就會成為墨守成規的行政決策者,注定要成為時代的落伍者。盡管客觀環境是變化的,但無論如何變化,總有一些可以遵循的共同原則。如民主原則—決策過程民主;求實原則—問題真實、環境客觀;系統原則—系統工程;創新原則—思維創新;效益原則—綜合效能;信息原則—信息準、全、及時;預測原則—預先分析推測;可行原則—立足于現實或可能的條件;擇優原則—比較抉擇;動態原則—方案留有彈性空間。在這些眾多的原則中,創新原則顯得更為重要,不僅要創新,而且要在創新的同時注重發展。創新是手段,而發展是目的。

四、行政決策創新的幾點看法

創新與發展是我們這個時代的主題,作為政府主導部門更應是推動者,也更體現在對自身管理的創新與發展上。首先要改變傳統的政府管理官僚制性質與特點,借鑒企業的管理方式建立起成本型政府和研究型政府。企業型政府是以包括公共選擇理論、交易成本理論、委托理論在內的新制度經濟學和管理主義為基礎,在公共行政改革過程中運用企業家精神和企業理論改造傳統運作方式,使其具有顧客至上、成本意識和創新精神的政府,是公共行政從傳統官僚制向后官僚制轉換的一種理想模式。在這種理論下,政府不再是中國傳統意義上的父母官,而是形成企業家理念:公眾是顧客,政府是為其服務的。同時要重視政府的成本收益,不能不計成本,只注重成果,性價比失調,造成大量的浪費。把政府的公務人員置于“經濟人”的理論框架下,把市場競爭機制引入非營利部門,以多種形式(如外包)完善公共產品和服務多元供給主體。彼得•圣吉代表作《第五項修練》吸收了東西方管理文化的精髓,首次系統地提出了一個全新的概念———建立學習型組織?？墒窃谔釋W習型政府時,會存在著被動學習、目標不明、學用脫離、成本高昂等局限性。如何提高各級政府的科學管理水平和政策駕馭能力,我們需要從“學習型政府”走向“研究型政府”。研究型政府是指政府能夠根據管理情境和管理對象的新變化,廣泛地收集、獲得信息和進行分析,并根據研究結論及時調整公共政策和政府行為,從而能夠與時俱進,不斷地開拓政府管理的新境界。研究型政府避開了學習型政府的一些內在局限性,在以下幾個方面進行了加強:一是推進政府信息公開。借鑒西方普遍作法,如我們今年國防狀況白皮書,很多內容(武警力量等)都是首次對世界公開。二是完善政府決策咨詢機制,建立起包括多方人才專家的智囊團,如美國的胡佛研究所,充分發揮專家學者和研究咨詢機構的作用。目前我國在這方面還在加大力度,除在內部設置咨詢機構外,可以政府外部培育此類機構,如高等院校和民間發起的政策咨詢機構可是一種重要形式。三是政府與學者的互動機制。建立起政界與學界的戶性互動,拓展了政策研究的視野和思路,為實踐找到理論的來源,也為理論的創新與發展奠定了實踐基石。一個結構良好的政府模式,也離不開人的運作與管理。作為管理中的主動因素人,尤其是管理的領導者,往往成為成敗的關鍵點,所以應建立起與之相適應的行政問責制。

行政問責制是指政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度,其實質是通過各種形式的責任約束,限制和規范政府權力和官員行為,最終達到權為民所用的目的。領導是問責制問責的基本對象,大大小小的領導掌握著大大小小的權力,不論其權力大小,行使權力就可能成為“問責”的對象。除領導之外,問責制還追究一般責任人員,只要他(或她)手中握有一定的權力(無論大小),哪怕他(或她)不是領導。是對政府的違法行為及其后果都必須和能夠追究責任的制度。是世界各國公共行政改革的趨勢之一。在2003年非典時期,前衛生部長張文康、前北京市長孟學農兩名省部級高官,因隱瞞疫情或防治不力而被查處,這是新中國歷史上首次在突發災害事件中,短時間內就同一問題連續地、大范圍地追究官員責任。非典危機過后,中國從中央到地方開始加快推進問責的制度化。這種權力與責任的一致,也是對有權者約束自身行為,真正為民服務的體現。企業的發展有自己的中長期的戰略規劃,政府也可如此借鑒。戰略管理既是公共部門(尤其是政府管理)研究的新途徑或新范式,又是公共部門管理實踐的新模式。戰略管理途徑著眼于公共組織與外部環境的相互作用,系統考慮組織的未來遠景、長期目標和近期目標,將關注的焦點由內部轉向外部,轉向于未來的發展管理和危機管理。今年中非合作論壇在北京的成功召開、陳馮富珍女士高票當選世衛總干事等。這一系列事件折射出政府對外部環境的重視與培養。

廣泛運用IT技術,大力開展電子政務。我們總是說要加大政務公開的廣度,可是在技術上總是難以突破。20世紀90年代末,繼電子商務之后產生的互聯網技術、信息技術與政府職能現代化改造相結合的產物———電子政務產生了,這對傳統政務管理模式產生了巨大的變革。電子政務的運用,直接提高了行政決策公開化、民主化、科學化的程度。這就在很大程度上提供給公眾一條獲得信息的通道,更加快捷、豐富、大量。反過來公眾也對政府處理政務的能力與水平提出了一個更高的要求。電子政務的推行,對我國的行政決策產生了巨大的沖擊。意味著政府行政管理要進一步地公開和透明,政府要通過網絡去處理屬于其管轄范圍內的一部分公共管理事務,更意味著傳統的職能式、集權化的政務流程必須再造,才能適應知識經濟、信息化時代對現代行政的要求。它的實施,對于行政人員的行政理念、行政方式、行政手段等諸多方面都會帶來沖擊和革新。行政決策創新與發展是一個與時俱進的話題。做為發展中國家,我們與發達國家有著很大的差距,要實現趕超戰略,就要在行政決策上進行創新與發展。這首先表現在借鑒先進經驗上,不過借鑒不是簡單的拿來主義,而是經過消化吸收與中國具體實際相結合的。結合的過程是有變化有創新的。如荷蘭的崛起,雖然有強大的西班牙、葡萄牙,可是他們通過體制創新、技術創新走上了世界強國之路。這對當代中國具有重大的借鑒意義。我國的強大離不開創新與發展,這是每一個公務人員的職責。