行政體制革新促進發展方式轉變

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2011年7月10日，中國行政體制改革研究會在國家行政學院主辦了第二屆中國行政改革論壇。本屆論壇的主題為：“十二五：轉變經濟發展方式與行政體制改革”。國務委員兼國務院秘書長、國家行政學院院長馬凱出席論壇并作了重要講話。來自黨中央有關部委、部分省市的黨政領導干部、國內相關學術機構的知名學者、企業和社會各屆的有關人士，共260余人參加了論壇。與會人員圍繞論壇主題，就“十二五”時期我國深化行政體制改革、促進經濟發展方式轉變所面臨的主要問題和任務，進行了充分交流和深入研討，提出了一些重要觀點和意見。

一、加快轉變經濟發展方式

必須深化行政體制改革與會人員認為，黨中央一直十分重視轉變經濟發展方式的問題。多年來，我國在轉變經濟發展方式方面做了大量的工作，不斷取得新進展，為經濟總量和發展水平的大幅躍升發揮了重要作用。但從總體上看，發展方式的轉變仍然緩慢，與解決我國發展進程中突出矛盾的要求還不相適應，與有效參與國際經濟合作、提高我國競爭力的要求不相適應，與實現科學發展的要求不相適應。隨著國內外環境發生深刻變化，經濟發展方式存在的問題越來越突出。這些問題使我國經濟社會發展積聚著越來越大的風險和隱患。有的專家指出，我國經濟發展方式存在問題有多方面的原因，既與我國經濟發展所處的階段性矛盾以及國際發展環境的變化有關，也與受傳統的發展理念束縛有關，但從根本上看，是體制機制仍存在諸多缺陷所致。因此，加快轉變發展方式，既需要轉變發展觀念和發展思路，更需要深化體制改革，尤其需要推進行政體制改革。與會人員強調，行政體制改革的進程直接影響著發展方式轉變的進程。不排除行政體制機制障礙，科學發展觀難以落到實處，也就談不上加快轉變發展方式；不徹底解決政企不分、政事不分、政資不分的問題，現代企業制度和現代產權制度就不能完全建立；不解決行政性壟斷和地區的塊塊分割現象，統一的、開放有序的現代市場體系就不可能真正形成；不進一步轉變政府職能，社會建設和社會管理滯后的狀況就難以根本扭轉；不改變以行政手段為主的管理方式，就不可能建立健全有效的宏觀調控體系，也難以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，經濟社會發展中的不穩定、不協調、不可持續的種種問題就會更加突出。

二、當前行政體制中存在的主要問題與會人員回顧了改革開放以來我國行政體制

改革的歷程，總結了行政體制改革的成就和經驗。同時，從影響和制約經濟發展方式轉變的角度，分析了現階段我國行政體制存在的主要問題。

第一，政府職能轉變仍不到位，越位、缺位、錯位現象并存。盡管多年來黨中央把轉變政府職能作為深化行政體制改革的核心來加以推進，但是由于這一任務的艱巨性和復雜性，政府職能尚未發生根本性的轉變。主要表現為：一是政府仍然管了不少不該管也管不好的事，包括過多干預甚至直接參與微觀經濟運行，不合理地包辦一些社會事務，直接或間接履行應由社會中介組織、民間機構承擔的職能。二是政府尚未充分履行在市場監管、社會管理和公共服務方面的職能。在維護統一有序、公平競爭的市場、保障商品安全和質量、保護各市場主體權益方面，在調解處理利益矛盾和糾紛、維護社會公平正義、維持社會穩定和社會秩序方面，在為企業、公民提供公共服務，促進城鄉之間、區域之間、群體之間公共服務均等化方面，都還存在著不少薄弱環節。三是政府與企業、政府與社會組織等主體的作用發生錯位，導致政府與企業和社會組織的作用倒置。有的專家指出，正是因為政府沒有正確地履行職能，導致一些地方政府唯GDP至上，片面追求經濟總量，忽視了改善民生和公共服務，既加劇了投資和消費比例的失衡，又造成了經濟社會發展失衡，嚴重阻礙了經濟發展方式的轉變。

第二，政府組織結構不盡合理，行政層級、行政機構之間權責關系不順。主要表現為四個方面：其一，我國的行政體系自上而下共有五個層級，對于有些地區而言，層級顯得偏多，管理鏈條過長，不利于提高行政效率和服務水平。而且各級政府之間的職能劃分不清、法定化程度不足。特別是中央和地方關系沒有完全理順，影響了行政體系的有效運作和行政權力的規范運行。一方面，中央和地方之間財權事權不匹配，權責脫節，在一定程度上造成地方政府片面追求經濟增長，輕視公共服務和民生建設；另一方面，中央的一些政令得不到有效貫徹執行，中央的政策計劃被架空。其二，同級政府的不同政府部門之間職能界定不夠明晰，管理范圍過寬和分工過細的問題并存。盡管近幾年實行的大部門體制改革取得了一些效果，但部門之間職責交叉、責任不清的問題還沒有完全解決，多頭管理和無人負責的現象仍然存在。其三，行政權力運行的不同環節之間關系不順暢，行政決策、執行和監督等環節之間既相互制約又相互協調的運行機制和政府組織結構還未完全建立起來，影響了決策的科學性和公正性、執行的規范性和效率性、監督的權威性和有效性。其四，政府機構資源配置不合理，其中履行市場監管、社會管理、公共服務職能的部門人員規模偏小，所配置的財政資源也不足，這不利于發展方式轉變和以公共服務為導向的政府轉型。

第三，行政管理方式與時展要求不相適應，行政決策、執行和監督的科學化民主化水平比較低。盡管我國的行政管理方式已經有了很大的轉變，但是由于原有行政管理方式的慣性和管理者對既往經驗的依賴，仍有不少行政管理方式與時展的要求不相適應。一是行政決策、執行、監督等行為的科學化水平還不夠高，還沒有建立起一整套科學的程序、標準和規范；二是行政管理手段落后，沒有充分利用現代科技成果，沒有及時跟上社會發展的步伐；三是行政管理的公開性和公眾參與性不夠高，與人民群眾的期待和要求尚有一定的差距。

第四，政府績效管理制度不健全，符合科學發展要求的政績評價、行政問責難以落實。一是政府績效管理體制還沒有建立起來，績效管理過程由誰組織、誰實施、誰參與、誰監督，績效評估依據什么標準和指標、采用什么程序和方式，績效評估的結果如何運用等，都沒有統一的制度規定，更缺乏明確的法律依據。二是政府績效評估指標體系的科學性、可操作性不強，現有的一些指標體系偏重于經濟總量和速度，在一定程度上助長了不正確的政績觀和不科學的發展方式。三是政府績效管理過程的開放度較低，公眾參與度不高，導致績效評估結果的公信力受到質疑，也使基于績效評估的行政問責難以真正落實。

第五，法治政府的制度措施不完善，對行政權力、行政人員的制約和監督有待加強。一是從政府職能的界定、行政機構的設置、行政程序的確立、行政行為的實施到行政責任的承擔，還有很多方面缺乏相應的法律制度。二是有些制度雖然已經制定，但由于規定不夠詳細具體，或者制度措施不配套，在實踐中難以真正付諸實施，導致流于形式，不能對行政權力、行政人員實行有力的制約和監督。

三、進一步深化行政體制改革的主要任務

圍繞貫徹“十二五”期間國家發展的主題，加快推進經濟發展方式轉變，與會人員探討了進一步深化行政體制改革的思路和主要任務，提出了意見和建議。

第一，推進政府職能轉變。一是要進一步推進政企分開、政資分開，既要繼續深化行政審批制度改革，切實減少政府對微觀經濟活動的直接干預，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，激發企業作為市場主體的活力，又要加強和改善宏觀調控職能，充分利用法律法規、規劃計劃、產業政策和信息服務等多種手段，提高宏觀調控水平。二是要進一步強化市場監管職能，推進市場開放和公平準入，規范市場執法，維護公平競爭的市場秩序，充分發揮市場機制對經濟發展方式轉變的推動作用。三是要加強社會管理職能，創新社會管理體制機制，發揮群眾團體、社會組織和民間機構的作用，合理利用現代科技手段，營造良好的社會秩序和社會環境。四是要著力改善公共服務，構建與現階段經濟發展水平相適應、可持續、公平公正、惠及全民的公共服務體系，重點提高與民生密切相關的基本公共服務水平。有專家提出，要通過確定國家基本公共服務標準、建立財力保障體制機制、完善相關制度、規劃以西部和農村地區為重點的戰略布局、開展以公共服務為重點內容的干部考核，等等，形成“硬約束”，促進政府公共服務職能的強化。

第二，優化政府組織結構。優化政府組織結構涉及四個方面：一是要在有條件的地區探索減少行政層級，在總結經驗的基礎上積極推進省直接管理縣（市）的體制，逐步建立以中央、省、市縣（縣級市）為主體的三級政府架構；二是堅定推進職能有機統一的大部門體制改革，要在總結近幾年改革經驗的基礎上，圍繞轉變發展方式，加大機構改革和整合的力度，健全部門間的協調配合機制，有效減少職責交叉、職能重疊、爭權諉責的現象；三是要大力完善決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力運行機制，逐步形成由大部門決策、專門機構執行、相對獨立的權威機構監督的行政權力格局和組織結構；四是要調整公共人力資源的配置，擴大承擔市場監管、社會管理、公共服務職能部門的人員規模，增加直接面向服務對象的“一線”服務機構的設置和人員編制。

第三，理順中央與地方關系。為充分發揮中央和地方兩個積極性，針對目前中央與地方關系中存在的問題，一是要進一步合理和明確地劃分中央與地方的職能和事權，中央要負責加強對全國經濟社會發展的宏觀引導、調控和管理，減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、法規政策和標準體系上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一；地方要確保中央政令暢通，在國家法律法規和中央方針政策的框架內，負責本地區經濟社會發展的統籌協調，維護市場運行秩序和社會和諧穩定，提供公共服務；要建立中央與地方公共事務分工體制，并加以法定化。針對中央和地方兩級規劃并存且中央計劃往往被地方計劃架空的問題，要制定一部《計劃法》，明確中央和地方計劃的權限和內容。二是要根據職能和事權的劃分，在中央與地方之間分配資源。要圍繞轉變發展方式，進一步改革和完善財政收支制度和財政轉移支付制度，健全財力與事權相匹配的體制，把保持中央財政調控能力與擴大地方財政能力有機結合起來，以做到財權和事權的統一。三是在擴大地方權力的同時，要加大中央的行政監察力度。

第四，創新政府管理方式。要積極借鑒并使用被實踐證明行之有效的先進管理理念和管理工具，簡化和規范管理程序，調整和優化管理流程；要充分發揮市場機制、社會力量的作用，創新管理手段；要繼續加強電子政務建設，善于運用互聯網等現代科學技術成果，提高管理效率和水平；要把直接管理和間接管理結合起來，更加重視運用輿論引導、經濟激勵、技術服務等間接管理方式；要大力推進政務公開，提高政府管理的透明度和公眾參與度，特別是要進一步完善政府財政預決算和財政收支公開制度，把土地收入和“三公”支出等備受公眾關注的財政收支情況向社會公開。第五，完善政府績效管理制度。一是要圍繞加快轉變發展方式，制定相應的政府績效評估標準和指標體系，切實把經濟增長的質量和效益，節約能源資源和保護環境，保障和改善民生，加強就業、社會保障、教育、衛生等公共服務作為政府績效評估的重要內容。二是要合理使用績效評估的結果，強化政府績效管理的激勵和約束功能。三是要增強政府績效管理的開放性，進一步提高政府績效評估過程的透明度和公眾參與度。四是要在總結各地各部門已有實踐探索的基礎上，借鑒國際經驗，結合我國的國情，構建并逐步完善具有我國特色的政府績效管理體制，并加強相關立法工作，為政府績效管理提供法律保障。

第六，深入推進法治政府建設。一是要圍繞加快發展方式轉變的要求健全和完善有關法律制度，重點是完善市場主體、市場競爭、財稅、金融、投資、科技創新、土地資源和環境保護等市場經濟體制方面的法律法規，健全收入分配、勞動就業、社會保障、醫療衛生、教育等民生和社會事業方面的法律法規。二是要加強與促進發展方式轉變有關的法律法規的執行力度，嚴格查辦安全生產、資源開發、環境保護、食品藥品安全等領域的違法案件，堅決查處各種違背轉變發展方式要求的不法行為。三是要依法加強對行政權力和人員的制約和監督，采用各種形式，對政府財政預決算、公共資源配置、重大建設項目投資以及重大政策制定等進行約束和監督，對阻礙經濟發展方式轉變并造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關人員的責任。與會專家還認為，進一步深化行政體制改革、促進經濟發展方式轉變要取得更大進展，在總體上必須處理好四個重要的關系，即：一要處理好政府與市場的關系，二要處理好中央與地方的關系，三要處理好各類規劃之間的關系，四要處理好行政體制改革與其他改革的關系。