行政第三人探討論文

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摘要：行政第三人問題是行政法學研究中的一個新課題。本文認為，行政法律關系除行政主體和行政相對人之外，還存在著第三方主體即行政第三人，并在此基礎之上，對第三人的涵義及其意義進行了探討。

關鍵詞：行政法律關系，行政第三人，行政相對人，行政訴訟第三人

依照行政法學之通說，行政法律關系的主體僅僅包括行政主體和行政相對人。但我們認為，除這兩類主體之外，還存在著第三方主體，即行政第三人。本文擬對行政第三人的有關問題作出初步探討。

一、行政第三人概念的提出

任何行政行為都有相應的相對人，即行政主體的相對一方當事人，通常是指行政行為所直接針對的公民、法人或其他組織。但是，在有些情況下，公民、法人或其他組織可能以民事關系、行政關系或其他法律關系為中介，與已作出的行政行為產生間接的利害關系。如在「判例1」江西某公司訴湖南省商檢局案中，鑒定行為直接針對的是提出商品鑒定申請的湖南某公司，因此，湖南某公司是相對人，江西某公司不是相對人。但是，由于湖南省商檢局的鑒定行為間接導致了江西某公司的經濟損失780萬美元，江西某公司由此與鑒定行為具有間接的利害關系。又如，在「判例2」王某訴遼寧省某鄉人民政府案中，鄉政府批準吳某建房的行政行為的直接針對人為吳某，而非王某，因此，吳某為該行政法律關系的行政相對人，王某則不是。然而，由于王某對鄉政府批準吳某100平方米建房中的3平方米宅基地具有合法使用權，鄉政府卻將其批準給吳某使用。顯然，王某的合法權益受到該批準行為的侵犯，王某因此與該批準行為也具有間接的利害關系。

可以說，類似于「判例1」、「判例2」的案件在實踐中大量存在。問題的關鍵是，這種與行政行為僅具有間接利害關系的公民、法人或其他組織，既不是行政主體，也不同于一般意義上的行政相對人，后者通常指的行政行為的直接針對人。那么，這類主體在行政法上究竟應當如何定位呢？

在我國，有學者稱這類主體為“暗示相對人”，并認為，如果行政主體的行政行為直接作用或直接影響明示對象以外的其他對象，而且這些對象與行政主體之間形成特定的行政權利義務關系，那么，這些對象就是行政行為的暗示相對人.同時，也有學者稱這類主體為“受行政行為結果影響的相對人”，即行政主體在作出一個行政行為時主觀上并沒有指向他的目的，但作出行政行為后，該行為在客觀結果上卻影響了其利益的人。

我們認為，不管把這類主體稱為“暗示相對人”，還是稱為“受行政行為結果影響的相對人”，都未能把這類主體從行政相對人的范疇中脫離出來，無法合理地界定其在行政法上的地位，這是欠妥的。因為這類主體與行政相對人在形式特征上和實質特征上有天壤之別，法律保護兩者的合法權益的方式也有較大差別（后文將作詳述），所以把這類主體從一般意義上的行政相對人概念中徹底脫離出來，使之成為一個獨立的概念，是非常必要的。

而在德國、日本等國家，則將這類與行政行為有間接利害關系的公民、法人或其他組織稱為“第三人”，或者稱為“有利害關系者”。如《聯邦德國行政程序法》（1998年5月1日頒布文本）第13條2款規定：“程序結果對第三人有影響的，應其請求亦應通知其為參與人”；《日本行政程序法》規定：對于不利益處分的聽證，聽證主持人在認為必要時，“對當事人以外之人，依該不利益處分所依據之法令認為與該不利益處分有利害關系者，得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關程序。”另外，在美國，將這類主體稱之為“間接利害關系人”，在當代，美國行政法趨向于讓更多的、實質利益受到行政行為不利影響的公眾參與行政程序，有權參與行政裁決正式聽證的人，不限于對行政決定具有直接利害關系的明顯的當事人，也包括間接利害關系人。

可見，在國外的立法實踐中，已明確把這類主體從行政相對人的范疇中擺脫出來，使之成為一個獨立的概念，法律稱其為“第三人”，“有利害關系者”或者“間接利害關系人”，這是十分可取和值得借鑒的。但是，究竟稱這類主體為“第三人”還是“利益關系者”，抑或“間接利害關系人”呢？

我們認為，“有利害關系者”的稱謂不能體現這類主體的實質特征，因為行政相對人，甚至行政主體都與行政行為有利害關系，“利害關系者”不能用來特指這類主體：“間接利害關系人”雖然體現了這類主體的實質特征，但又難以體現其形式特征，因此都不甚恰當。而“第三人”的稱謂則是比較合適的。一方面它比較規范，在法學理論（特別是在訴訟法學理論）研究中，已經被學者普遍接受并且廣泛使用；另一方面，它能夠體現這類主體的實質特征和形式特征，使其區別于行政相對人。另外，為了說明其是行政實體法上的一個概念，也為了使其區別于訴訟第三人，我們不妨稱之為行政法律關系第三人，簡稱行政第三人。

二、行政第三人涵義的界定

在提出行政第三人這一概念之后，就必須對其涵義作出科學的界定。我們認為，行政第三人是指與已作出的行政行為有間接利害關系的，受行政權間接作用或約束的、行政法律關系中潛在的或暗示的公民、法人或者其他組織。據此，我們可從如下幾個方面來把握行政第三人的涵義。

（一）行政第三人是行政法律關系中與行政主體、行政相對人相區分的第三方主體。由于行政第三人往往以民事、行政或其他法律關系為中介，和與之相對的行政主體間接地形成了行政法上的權利義務關系，所以行政第三人是該行政法律關系的主體。如在「判例1」江西某公司訴湖南省商檢局案中，江西某公司以與湖南某公司的合同關系為中介，和與之相對應的湖南省商檢局間接地形成了行政法上的權利義務關系，即該鑒定行為間接導致了江西某公司的經濟損失780萬美元。此時，江西某公司成為該行政法律關系的第三方主體，即行政第三人。

同時，有學者以為：“行政法上的法律關系有兩種基本表現形態：一是法定的權利義務關系，它也可以稱為實質的權利義務關系；另一是本質上非法但能夠實際存續的權利義務關系，它也可稱為形式的或事實的權利義務關系。我們以為，在這兩種法律關系中，只要能與行政主體間接地形成權力義務關系的公民、法人或者其他組織，都可能成為行政第三人。

（二）行政第三人是受行政權間接作用或行政行為間接約束的行政法律關系主體。這個特征使它與行政主體相區分。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉人民政府案中，后者在作出批準吳某建房行政行為時主觀上并沒有指向前者的目的，但該批準行為在客觀結果卻侵害了前者的3平方米的宅基地使用權。由此可見，作為行政第三人的王某受到鄉政府批準吳某建房行政行為的間接作用或約束。

那么行政機關能否成為行政第三人呢？答案是肯定的。毫無疑問，一方面，行政機關主要以行政主體的身份出現，他們依自身職權作出行政行為，管理著行政相對人和行政第三人（包括行政機關）；另一方面，行政機關以機關法人的身份出現時，他們要受到行政權的作用，并有可能成為行政第三人。例如，根據《城市規劃法》第40條的規定，在城市規劃區內的所有行政機關，其建造建筑物、構筑物或者其他設施的建設行為，均受縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門管理。現在假設縣公安局要建一棟辦公大樓，他必須向城市規劃主管部門申請，后者批準前者的建房要求，但碰巧的是，這批準行為同時也侵害了林業局的土地使用權，這時，林業局這個行政機關就成了行政第三人。但是，當兩個行政機關因行政權限產生爭議或者兩者作出相矛盾的行政決定時，不能認為一方是行政主件，另一方為行政第三人。我們認為這種公共利益與公共利益之間的關系應由憲法來調整，它實質上是一種憲政關系。所以，行政第三人在這種情況下也就不可能出現了。如在「判例3」某村委會訴縣公路局案中，縣林業局與縣公路局之間的權限之爭實質是公共利益與公共利益之間的沖突，我們認為這種沖突是一種憲政關系，應由憲法來調整。因此，不能認為縣林業局是行政主體，縣公路局是行政第三人，當然相反的認識也是不妥的。

（三）行政第三人與已作出的行政行為有間接的利害關系。有學者認為間接利害關系包括與具體行政行為所認定的事實有利害關系，與判決結果有利害關系，以及與行政相對人有民事法律關系的個人、組織等。我們認為，不管與行政行為所認定的事實有利害關系或與行政相對人有民事法律關系還是其他間接利害關系，歸根結底是與行政行為的結果有利害關系，而不是與行政行為本身有直接的利害關系。

當行政主體在作出行政行為時，主觀上并沒有指向行政第三人的目的，但該行為在客觀結果上卻影響行政第三人的利益。這種情況下，我們可以認為與行政行為有間接利害關系的行政第三人產生了。如在「判例1」江西某公司訴湖南省商檢局案中，后者在作出鑒定行為時，主觀上并沒有指向前者的目的，但該行為在客觀結果上卻導致了前者的經濟損失780萬美元，這時，我們認為，江西某公司與湖南商檢局的鑒定行為有間接的利害關系。

（四）行政第三人是潛在的或暗示的行政法律關系主體。所謂潛在的或暗示的是指行政主體作出行政行為時主觀上并不以行政第三人為對象，而且單從行政決定書上，我們也并不能看出的，只是該行為在客觀結果上影響個人或組織利益的一種存在形態。顯然，“潛在”或“暗示”是針對行政相對人的“明示”形態而言的。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉人民政府案中，吳某是鄉政府批準建房行為的直接針對人，他是以明示形態存在的。單從鄉政府的行政決定書中就可以明顯看出他是行政相對人，但對于王某來說，他是以潛在或暗示的形態存在，不能從表面的行政決定書上看出，但該行政行為卻在客觀結果上侵害了其3平方米的土地使用權。因此，王某應當是該行政法律關系中的行政第三人。

三、行政第三人與相關范疇之間的界限

為了進一步明確行政第三人的涵義，有必要劃清它與行政相對人和行政訴訟第三人等相關范疇之間的界限。

（一）行政第三人與行政相對人的關系。兩者都受行政權作用或行政行為約束，而且兩者都與行政主體形成了行政法上的權利義務關系。但是區別也是顯而易見的。

首先，從實質特征看，行政第三人與行政行為有間接的利害關系。即與行政行為的結果有利害關系，同時，行政第三人受行政權的間接作用或行政行為的間接約束；而行政相對人與行政行為有直接的利害關系；他受行政權的直接作用或行政行為的直接約束。

其次，從形式特征看，行政第三人是暗示的或潛在的行政法律關系主體，不能從行政決定書上直接看出來，而行政相對人是明顯的行政法律關系主體，從行政決定書上可直接找到。

區分行政第三人與行政相對人，具有重要意義。首先，有利于查明行政行行為的效力和后果。行政行為不僅直接約束以明示形態存在的行政相對人，而且，可能間接約束受到其客觀結果影響的、以暗示形式存在的行政第三人。其次，有利于明確規定作出違法行政行為的行政主體的法律責任。由于行政行為效力的廣泛性，作出違法行政行為的行政主體不僅要對以明示形態存在的行政相對人承擔法律責任，而且也要對以暗示形態存在的行政第三人承擔法律責任。最后，有利于在立法上規范他們各自的行為，在執法和司法上也能正確確認他們的行為是否符合法律要求，以便更好地保護他們的合法權益。

（二）行政第三人與行政訴訟第三人的關系。關于行政訴訟第三人的概念，理論界比較通行的看法是，與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關系，通過申請或法院通知的形式，參加到訴訟中來的公民、法人或其他組織。由此可見，行政第三人與行政訴訟第三人都與已作出的行政行為有利害關系，并且行政第三人在行政訴訟當中常常以訴訟第三人的形式存在，而行政訴訟第三人在行政法律關系當中也可能以行政第三人的形式出現。但是，兩者的區別也是十分明顯的。

首先，行政第三人是公民、法人或其他組織在行政法律關系中的表現形式，它是一個實體法上的概念。行政訴訟第三人是公民、法人或其他組織在行政訴訟法律關系中的存在形態，這是一個程序法（訴訟法）上的概念。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉人民政府案中，王某是行政第三人，這是他在行政法律關系中的表現形態；吳某則是行政訴訟第三人，這是他在行政訴訟法律關系中的存在形式。

其次，行政第三人與已作出的行政行為只能有間接的利害關系，而行政訴訟第三人可以與該行政行為有間接或者直接的利害關系。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉人民政府案中，作為行政第三人的王某只可能與該批準行為有間接利害關系，即該行為在客觀結果上影響了王某的利益。作為行政訴訟第三人的吳某，是該批準行為的直接針對人，他與該行為有直接的利害關系。現在假設吳某而非王某提起行政訴訟，那么王某在行政訴訟法律關系中以訴訟第三人的身份存在，這時，行政訴訟第三人就與行政行為有間接的利害關系。

再次，行政第三人在行政訴訟中，可能是以原告身份存在，也可能是以行政訴訟第三人的身份出現。如在「判例2」王某訴遼寧省某鄉人民政府案中，作為行政第三人的王某，可以直接向法院提起行政訴訟，這時其身份是原告，而當吳某提起訴訟時，王某則以訴訟第三人的身份出現。

最后，行政訴訟第三人在行政法律關系中的表現形式也是相當復雜的。其可能以行政相對人為表現形式，也可能以行政第三人的身份存在。其中一種特殊的表現形式是與行政機關共同作出具體行政行為的非行政機關組織。這類第三人適用的情況是：行政機關與非行政機關共同署名作出某個行政行為，相對人不服，向法院提起行政訴訟。非行政機關因為不具有行政主體資格，不能作被告，只能由行政機關一方作被告，在這種情況下，如其共同作出的具體行政行為造成相對人人身或財產損害，需要進行賠償，且非行政機關組織一方對之負有責任或可能負有責任，人民法院可通知其作為行政訴訟第三人參加訴訟。

四、研究行政第三人的意義

加強對行政第三人問題的研究，在行政法學學科建設以及行政法治的理論和實踐上都具有重在在意義。

（一）研究行政第三人問題，有利于完善行政法律關系理論。行政法律關系是行政法學理論體系中一個重要組成部分，深入研究行政法律關系不僅可以進一步揭示行政法的質的規定性，而且可以幫助我們認識和分析各種法現象。尤其是在實踐中，可以借助于行政法律關系理論從紛繁復雜的法律糾紛中清理不同屬性的權利義務關系，從而對一個案件，特別是復雜的案件予以準確的定性，準確的適用法律，并對案件作出正確處理。

如前所述，行政法律關系的主體不僅包括行政主體和行政相對人，還應包括行政第三人。但在過去的行政法學研究和教學中，僅注重于行政主體的研究，行政相對人只是偶爾被提起，不予重視，而對于行政法律關系的第三方主體-行政第三人更是視而不見。這種片面性的認識要克服，就要求我們不僅要從行政主體角度看問題，同時也要從行政相對人和行政第三人的立場作研究，這樣行政法律關系理論才會得到不斷完善，也才會促進行政法學學科的建設。

（二）行政第三人的研究，有利于豐富行政訴訟原告和第三人資格理論。一般認為，行政訴訟中的原告和第三人必須與某一具體行政行為有直接的利害關系。如果沒有直接的利害關系，就不能以原告或第三人的身份參加到行政訴訟當中，并且認為這是由我國的基本國情決定的。但是，這種定性明顯地縮小了訴訟中原告或第三人的范圍，與我國行政訴訟最大限度保護個人、組織的合法權益的價值目標顯然是相悖的。同時，在《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，也沒有把“利害關系”局限于“直接利害關系”。另外，在審判實踐中，人民法院把與被訴具體行政行為有間接利害關系的個人、組織也納入第三人的范疇。

因此，與行政行為有間接利害關系的個人和組織也有可能成為行政訴訟中的原告或第三人，而這種間接利害關系人就是我們研究的行政第三人。顯然，對行政第三人的深入研究，有利于豐富和完善行政訴訟中的原告和第三人資格理論，從而更好地維護他們的合法權益。

（三）行政第三人的研究有利于解決行政糾紛，維護行政第三人的合法權益。社會契約論者認為，人生而是自由和平等的，但在自然狀態下卻難以維護，唯有通過讓渡自己的一部分權利的方式，組成社會和國家，才能保障自然人的自由和平等，而公民進入社會就是為了使自己的權利得到更好的保護。因此，我們認為作為社會契約產物的法律應當以維護個人和組織的合法權益為己任。現在作為弱者的行政第三人的合法權益可能受到作為強者的行政主體的侵害，法律當然也就有義務維護其權益。而且行政第三人有不同于行政相對人的特點，法律保護他們的權益的方式也自然應當有所不同。因此，對行政第三人的深入研究有助于更好地維護行政第三人的合法權益，也有利于解決相應的行政糾紛。