行政訴訟執(zhí)行難論文

導(dǎo)語：行政訴訟執(zhí)行難論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要

行政訴訟的執(zhí)行，是指執(zhí)行組織對(duì)已生效的行政案件的法律文書，在義務(wù)人逾期拒不履行時(shí)，依法采取強(qiáng)制措施，從而使生效法律文書得以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。行政訴訟執(zhí)行問題是當(dāng)前法院面對(duì)的一個(gè)難題，對(duì)于原告敗訴時(shí)的執(zhí)行問題，有關(guān)法律另有規(guī)定，不是本文所要討論的內(nèi)容。以下提到的執(zhí)行問題，均指被告敗訴時(shí)的執(zhí)行，即行政機(jī)關(guān)敗訴案件的執(zhí)行。雖然我國《行政訴訟法》第65條明確規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)不履行判決的義務(wù)的情況下，人民法院可以對(duì)其采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，但實(shí)際上，法院往往難以采取強(qiáng)制，即使采取強(qiáng)制措施，也很難奏效。隨著人們對(duì)"行政訴訟執(zhí)行難"不滿的呼聲越來越高，法院行政訴訟執(zhí)行工作的效率和成果越來越影響著人民法院的形象，影響著當(dāng)事人的合權(quán)益；影響著當(dāng)事人對(duì)于人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的信心和信任。因此，法院的執(zhí)行改革只能從徹底解決“行政訴訟執(zhí)行難”這個(gè)社會(huì)關(guān)注的問題開始。我認(rèn)為“執(zhí)行難”的理論根源是對(duì)“執(zhí)行行為”定性錯(cuò)誤。執(zhí)行應(yīng)屬于行政權(quán)而非審判權(quán)，執(zhí)行應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使而不應(yīng)由審判機(jī)關(guān)行使，必須徹底改變“審執(zhí)不分”的觀念和做法，相應(yīng)地進(jìn)行符合執(zhí)行本質(zhì)的制度設(shè)計(jì)。在本文里，我們將重點(diǎn)分析行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的原因何在，以及針對(duì)這種狀況應(yīng)采取什么對(duì)策。

關(guān)鍵詞行政訴訟執(zhí)行執(zhí)行難

筆錄不簽字、傳喚不到庭、判決不執(zhí)行……這樣赤裸裸地對(duì)法院和對(duì)法律的公然對(duì)抗竟然還不是個(gè)案。當(dāng)鄭州市中級(jí)人民法院在媒體的監(jiān)督下，到新密市白寨鎮(zhèn)政府依法采取強(qiáng)制措施時(shí)，到場人員不僅看到了鎮(zhèn)政府上演的一出“空城計(jì)”，還親見法警們貼上的封條10分鐘后被撕掉。白寨鎮(zhèn)鎮(zhèn)長更當(dāng)場向法官揚(yáng)言，“不尿法院這一壺”。在《行政訴訟法》頒行已逾16年的今天，“不尿法院這一壺”不能不讓人感慨于法治道路的多艱。以司法程序?qū)で蠹m紛的解決，這本是法治文明的表征，對(duì)于被訴的行政機(jī)關(guān)而言，行政訴訟有利于監(jiān)督其依法行政。然而，我們看到的卻是作為被執(zhí)行人的白寨鎮(zhèn)政府對(duì)法律的輕蔑以及對(duì)法院的公然藐視。隨著1990年我國《行政訴訟法》的頒布實(shí)施，我國行政審判開始走上正軌并逐步趨向完美，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，我國行政審判面臨的諸多問題并沒有得到根本解決，法院生效判決、裁定在兌現(xiàn)階段產(chǎn)生執(zhí)行難的問題，且這一問題是各級(jí)人民法院普遍面臨和存在的一種執(zhí)法現(xiàn)狀，并最終成為當(dāng)今中國社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)問題而備受人們的關(guān)注。究其原因，這種情況實(shí)際上是中國社會(huì)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中諸多社會(huì)矛盾與問題在法院執(zhí)行工作中的集中反映，從根本上說與我國的行政程序和實(shí)體法律以及行政訴訟法的某些原則性制度設(shè)計(jì)上存在缺陷關(guān)系甚大。⑴以下針對(duì)我國行政訴訟為什么面臨執(zhí)行難的問題，本人擬從法理和實(shí)踐的角度作一些分析，并提出對(duì)策思考。

一、行政訴訟執(zhí)行難面臨問題的成因分析

行政訴訟的執(zhí)行，是指執(zhí)行組織對(duì)已生效的行政案件的法律文書，在義務(wù)人逾期拒不履行時(shí)，依法采取強(qiáng)制措施，從而使生效法律文書得以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。行政訴訟執(zhí)行問題是當(dāng)前法院面對(duì)的一個(gè)難題，行政訴訟執(zhí)行難面臨的問題我認(rèn)為主要有三個(gè)方面的原因：第一個(gè)原因是司法體制的滯后造成執(zhí)行措施不得力，這是最根本的原因，它是行政訴訟執(zhí)行難面臨的許多問題的根本緣由；第二個(gè)原因是行政不當(dāng)干預(yù)的過多存在；第三個(gè)原因是司法腐敗的存在。在行政訴訟執(zhí)行領(lǐng)域，主要反映在以下幾個(gè)方面：

（一）“執(zhí)行難”的理論根源是對(duì)“執(zhí)行行為”定性錯(cuò)誤。執(zhí)行應(yīng)屬于行政權(quán)而非審判權(quán)，執(zhí)行應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使而不應(yīng)由審判機(jī)關(guān)行使，必須徹底改變“審執(zhí)不分”的觀念和做法，相應(yīng)地進(jìn)行符合執(zhí)行本質(zhì)的制度設(shè)計(jì)。

這兩年“執(zhí)行難”有日趨惡化之勢，不解決“執(zhí)行難”，法律的權(quán)威難立，當(dāng)事人合法權(quán)益難以保障。以下我先從理論基礎(chǔ)和制度層面挖掘根源，從根本上解決這一問題。我認(rèn)為，“執(zhí)行難”之所以如此頑固難治，根本原因在于模糊了“執(zhí)行”的法律性質(zhì)，在制度上出現(xiàn)了張冠李戴的錯(cuò)位安排。可以說，在現(xiàn)行的制度框架下，永遠(yuǎn)不可能解決“執(zhí)行難”的問題，只能是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。我們先看一下“執(zhí)行”的法律性質(zhì)是什么？按現(xiàn)在的通行理論,“執(zhí)行”屬于法院審判權(quán)的組成部分，是實(shí)現(xiàn)法院審判權(quán)的最后階段。從這種理論基礎(chǔ)出發(fā)，設(shè)計(jì)出現(xiàn)行的法院審判工作的三個(gè)階段的制度，所謂的“大立案，精審判，強(qiáng)執(zhí)行”，分別由法院內(nèi)部相應(yīng)的庭室如立案庭、民事經(jīng)濟(jì)審判庭、執(zhí)行庭負(fù)責(zé)實(shí)施，執(zhí)行庭當(dāng)然地承擔(dān)起執(zhí)行所有生效法律文書的任務(wù)。理論上認(rèn)為，這三道流水線的制度設(shè)計(jì)，是保障法院實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的最基本的制度。所以，在執(zhí)行庭的執(zhí)行力量嚴(yán)重不足時(shí)，我們?nèi)匀徽J(rèn)為：執(zhí)行是審判權(quán)的重要組成部分，法院是行使審判權(quán)的機(jī)關(guān)，執(zhí)行當(dāng)然應(yīng)由法院負(fù)責(zé)。但根本的問題也出在這里。我認(rèn)為，執(zhí)行不屬于審判權(quán)，執(zhí)行是一種行政權(quán)，法院是行使審判權(quán)的，不應(yīng)負(fù)責(zé)執(zhí)行。何謂審判權(quán)？何謂行政權(quán)？這兩種權(quán)能有本質(zhì)的區(qū)別。長期以來，人們混淆了這兩種權(quán)能的界限，導(dǎo)致大量問題的發(fā)生。第一：審判權(quán)最重要的特征是中立性，是介于爭議各方而處于中間裁決地位的中立權(quán)能，審判權(quán)也可以說是裁判權(quán)，是不偏不倚的，是公正價(jià)值的體現(xiàn)，不體現(xiàn)爭議各方中任何一方當(dāng)事人的意志。而行政權(quán)則強(qiáng)烈地體現(xiàn)出單方面性，即行使行政權(quán)的一方只代表單方的意志，而不顧及行政相對(duì)方的意志。第二：審判權(quán)具有被動(dòng)性，而行政權(quán)則具有積極地主動(dòng)性。第三：審判權(quán)和行政權(quán)所追求的價(jià)值目標(biāo)不同，審判權(quán)追求公正，重程序，時(shí)間較長，而行政權(quán)追求高效率，以雷厲風(fēng)行的效率、重拳出擊的力度以確保實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，耗時(shí)較少。第四：審判權(quán)和行政權(quán)的權(quán)威性程度不同，審判權(quán)具有最高權(quán)威性，而由于行政權(quán)在行使過程中的單方面性、主動(dòng)性和快速性，易與對(duì)方當(dāng)事人發(fā)生沖突，必須由一中立的裁判機(jī)關(guān)居中處理行政關(guān)系雙方的糾紛，因此行政權(quán)不具有最高權(quán)威性。⑵所以在行政訴訟中，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)作為被告，接受審判機(jī)關(guān)的裁判。

由于審判權(quán)與行政權(quán)存在的諸多不同，表現(xiàn)在力量的配置上，一般是：審判機(jī)關(guān)的力量配置是：人員少而精，迫切需要學(xué)者型的法官，物質(zhì)裝備不很強(qiáng)大；而行政機(jī)關(guān)的力量配置是：人員機(jī)構(gòu)龐大，物質(zhì)裝備強(qiáng)大，如公安機(jī)關(guān)，武警部隊(duì)，強(qiáng)力的裝備足以沖破各種阻力，以達(dá)致行政目標(biāo)。回頭再看目前法院的人力及裝備情況，我們發(fā)現(xiàn)：法院的執(zhí)行力量極度薄弱，執(zhí)行庭和法警隊(duì)只有不多的人，卻擔(dān)負(fù)著極為繁重的執(zhí)行任務(wù)，每人的案頭都有厚厚的未結(jié)執(zhí)行案卷，特別是需要異地執(zhí)行時(shí)，力量更是難以調(diào)度。可見“執(zhí)行難”是有著深刻的理論和制度根源的，這個(gè)根源就是給“執(zhí)行”以錯(cuò)誤定位，執(zhí)行本應(yīng)屬于行政權(quán)的范圍，卻在理論上把它劃歸“審判權(quán)”的領(lǐng)地，結(jié)果導(dǎo)致“水土不服”。在制度上，把本屬于強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)行使的執(zhí)行權(quán)力卻硬交由法官隊(duì)伍去執(zhí)行，難怪往往出現(xiàn)執(zhí)行法官求救于公安機(jī)關(guān)才得以解圍的情況，這些現(xiàn)象都說明執(zhí)行符合行政權(quán)的特征。

（二）法院獨(dú)立執(zhí)行的法律問題未解決，執(zhí)行工作受到各種非法行政干擾的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

我國憲法規(guī)定，法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉，但對(duì)于法院的執(zhí)行工作，是否也應(yīng)獨(dú)立執(zhí)行一一包括執(zhí)行法官的獨(dú)立執(zhí)行？對(duì)于這個(gè)問題，憲法和法律似乎都沒有正面與直接的回答。致使司法實(shí)踐中，獨(dú)立審判做到了，可是執(zhí)行工作卻受到各種非法行政干擾。在實(shí)踐中，從法院與政府的關(guān)系上可以證明這種現(xiàn)象確實(shí)存在，這也是執(zhí)行難的根本原因之一。法院在人財(cái)物方面受制于當(dāng)?shù)卣瑢?duì)政府的依附性很強(qiáng)。在法院的人事管理和組織關(guān)系上，延用的是地方主管、上級(jí)法院協(xié)管的干部制度，法官的資格、待遇、職級(jí)、晉升、獎(jiǎng)懲等均按國家行政干部進(jìn)行管理，地方行政長官實(shí)際掌握法院干部的選拔、升降大權(quán)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)管理體制上，地方各級(jí)人民法院實(shí)行的是“塊塊”領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)人民法院以下都分別由地方各級(jí)政府解決其人財(cái)物。從某種程度上說，地方保護(hù)主義是造成行政執(zhí)行難最直接的原因。⑶比如政府部門對(duì)法院執(zhí)行其所屬企業(yè)財(cái)產(chǎn)的干涉；許多黨政領(lǐng)導(dǎo)人喜歡對(duì)法院的執(zhí)行工作做所謂的批示；即使是法院的領(lǐng)導(dǎo)，有時(shí)對(duì)正在執(zhí)行的案件也擅自下令停止，而如果是審判的話就絕對(duì)不會(huì)出現(xiàn)其情形。這些情況充分地說明了法院獨(dú)立執(zhí)行的法律問題遠(yuǎn)未解決。世界上大多數(shù)國家十分注重對(duì)法官審判權(quán)的保護(hù)，比如西方大多數(shù)國家的最高行政法院的院長由總統(tǒng)直接任命，其他法官由總統(tǒng)根據(jù)法院提名任命，法官為終身制等。而在我國，對(duì)法官行政審判權(quán)的保護(hù)既缺乏明確具體的規(guī)定，更缺乏保護(hù)性救濟(jì)措施。相反，在制約和監(jiān)督上，則規(guī)定的十分具體全面。“而更使法官不安的是，其中很多監(jiān)督來自于對(duì)法官的經(jīng)濟(jì)命脈和政治命運(yùn)享有控制權(quán)的行政機(jī)關(guān)，這又使得監(jiān)督和指揮很難區(qū)分開來”。⑷在如此的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中，叫法院的法官如何去審“官”，又怎能不遭遇“執(zhí)行難”。

（三）執(zhí)行過程中的腐敗行為導(dǎo)致執(zhí)行難

由于法制起步晚，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，法律法規(guī)不配套、不完備，目前對(duì)執(zhí)行法官制約設(shè)計(jì)仍存在許多不足和弊端，使得法律對(duì)行政執(zhí)法者失控。執(zhí)行法官可以大包大攬扣押財(cái)產(chǎn)、拘押被執(zhí)行人，權(quán)力無限，執(zhí)行人員對(duì)其自身約束力不夠，辦“金錢案”、“關(guān)系案”、“人情案”甚至于接受當(dāng)事人的吃請(qǐng)、娛樂、財(cái)物，導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)力的濫用，使得無法從實(shí)體和程序上對(duì)相關(guān)人的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。

二、解決行政訴訟執(zhí)行難的對(duì)策思考

21世紀(jì)，我國政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活的各個(gè)方面將經(jīng)歷更為深刻的變化。隨著依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程的推進(jìn)，隨著我國加入WTO后開放程度的進(jìn)一步擴(kuò)大以及執(zhí)行大會(huì)戰(zhàn)的開展，執(zhí)行工作面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，隨之也相繼出現(xiàn)一些不可避免的問題。針對(duì)目前行政訴訟執(zhí)行工作中出現(xiàn)的諸多問題和不足，我認(rèn)為，應(yīng)采取以下幾種對(duì)策：

（一）重新為“執(zhí)行難”進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，明確執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行的程序，執(zhí)行中爭議的解決方式，抗拒執(zhí)行的處罰措施等內(nèi)容，使執(zhí)行工作有法可依。

我認(rèn)為對(duì)“行政訴訟執(zhí)行難”問題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)要求執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具備的條件是：①執(zhí)行機(jī)關(guān)必須是行政機(jī)關(guān)，與審判機(jī)關(guān)有嚴(yán)格的性質(zhì)區(qū)分。②執(zhí)行機(jī)關(guān)必須具備強(qiáng)制執(zhí)行所需的力量配置，如設(shè)立專門的警察部隊(duì)。③對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤執(zhí)行行為，要有糾錯(cuò)和監(jiān)督機(jī)制。如果執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行錯(cuò)誤，侵害了公民、法人的合法權(quán)益，當(dāng)事人可以向法院提起行政訴訟。從以往的教訓(xùn)看來，一方面，法院執(zhí)行不力，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到保護(hù)，出現(xiàn)“法律白條”的現(xiàn)象；另一方面，由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，如果出現(xiàn)執(zhí)行錯(cuò)誤，則受害人投訴無門。因?yàn)榉ㄔ旱膶徟袡?quán)是保障社會(huì)正義的最后屏障，當(dāng)事人只能向法院起訴，但法院同時(shí)又是執(zhí)行機(jī)關(guān)，出現(xiàn)了法院角色的混同，法院既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，難保公正。⑸

現(xiàn)在，在社會(huì)各界要求解決“執(zhí)行難”的強(qiáng)烈呼聲下，各級(jí)法院為加強(qiáng)執(zhí)行力量進(jìn)行了一系列的改革，如變執(zhí)行庭為執(zhí)行局，加強(qiáng)執(zhí)行力量的配置，但這種變革不能從根本上解決“執(zhí)行難”的問題，還是沒有改變由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行的既定制度模式。我認(rèn)為可以采取這樣的解決辦法：法院內(nèi)部的執(zhí)行局徹底獨(dú)立，成為一個(gè)行政機(jī)關(guān)。為確保執(zhí)行機(jī)關(guān)不受地方保護(hù)主義的干擾，建議執(zhí)行機(jī)關(guān)實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，人財(cái)物都由本系統(tǒng)自主確定，不受地方管理，上級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行工作進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，上級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)有權(quán)使用下級(jí)機(jī)關(guān)的各種執(zhí)行力量。為加大執(zhí)行力度，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)配備必要的裝備和車輛等，成為強(qiáng)大的執(zhí)行力量，對(duì)被執(zhí)行人造成一定的威懾力。

從國外的經(jīng)驗(yàn)可以看出，法院僅是審判機(jī)關(guān)，判決書下達(dá)就完成任務(wù)了，法院不管執(zhí)行，執(zhí)行是政府的事。這種制度已成西方國家的通例。如在美國有一案件，判決后有人不服，還聚眾騷亂，案件難以執(zhí)行。后來美國政府動(dòng)用軍隊(duì)把問題解決了。這就是政府執(zhí)行，是行政執(zhí)行模式。幾乎沒有一個(gè)國家是由法院來搞執(zhí)行的，考察國外的法院機(jī)構(gòu)設(shè)置，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象：國外法院內(nèi)部沒有設(shè)立執(zhí)行庭或類似的機(jī)構(gòu)，他們認(rèn)為這是很正常的，執(zhí)行是政府的事，與法院無關(guān)。我們可以借鑒一些這方面的經(jīng)驗(yàn)。

（二）完善《行政訴訟法》中關(guān)于執(zhí)行問題的規(guī)定，使之科學(xué)化、具體化、程序化、規(guī)范化。

1、借鑒國外立法有關(guān)于行政訴訟判決執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定。法國1980年《行政機(jī)關(guān)遲延罰款和判決執(zhí)行法》規(guī)定：①行政機(jī)關(guān)被判決賠償時(shí)，如果賠償金額已經(jīng)確定，行政機(jī)關(guān)必須在4個(gè)月內(nèi)簽發(fā)支付命令。逾期不支付的，會(huì)計(jì)員有義務(wù)根據(jù)判決書正本付款。②行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行賠償義務(wù)，當(dāng)事人可以在6個(gè)月后向最高行政法院申訴；如果情況緊急可以不受時(shí)間限制，立即向最高行政法院申訴。最高行政法院根據(jù)申訴，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)宣布遲延罰款，規(guī)定行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行判決時(shí)，每天罰款若干。最高行政法院還可以在當(dāng)事人未申訴時(shí)，依職權(quán)宣布遲延罰款。遲延罰款通常是臨時(shí)性的強(qiáng)制措施，可以暫不執(zhí)行。宣布遲延罰款以后，行政機(jī)關(guān)仍然不執(zhí)行判決時(shí)，遲延罰款成為確定的措施。當(dāng)事人由于行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行判決而受到損害時(shí)，可以請(qǐng)求損害賠償。遲延罰款并不代替損害賠償。③對(duì)于引起遲延罰款的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，行政法院可以判處罰款。金額可以高達(dá)該公務(wù)員的全年薪俸。另外，法國1976年《調(diào)解專員法》規(guī)定，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院的判決時(shí)，可以通過國會(huì)議員向調(diào)解專員申訴。調(diào)解專員有權(quán)命令行政機(jī)關(guān)采取執(zhí)行措施。行政機(jī)關(guān)不遵守調(diào)解專員的命令時(shí)，調(diào)解專員可以寫出一個(gè)特別報(bào)告，公開發(fā)表在政府公報(bào)上，動(dòng)員輿論力量對(duì)行政機(jī)關(guān)施加壓力。德國1960年《行政法院法》第172條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不履行行政法院的判決或臨時(shí)保全命令所規(guī)定的義務(wù)時(shí)，行政法院可依申請(qǐng)以裁定對(duì)行政機(jī)關(guān)處以不超過2000馬克的強(qiáng)制罰款，命令其限期履行。逾期仍不履行的，行政法院確定該強(qiáng)制罰款并依職權(quán)予以執(zhí)行。強(qiáng)制罰款可予多次警告、確定和執(zhí)行。在英美法系國家，當(dāng)事人包括行政機(jī)關(guān)不遵守法院的裁判或者命令時(shí)，構(gòu)成藐視法庭罪，可能受到監(jiān)禁或者罰金的處罰。如美國《聯(lián)邦行政程序法》第552條規(guī)定：“如果發(fā)生不服從法院命令的情況，地區(qū)法院對(duì)負(fù)責(zé)任的職員可以科處藐視法庭罪；如果是穿制服的機(jī)關(guān)，則處罰其負(fù)責(zé)的成員。”但現(xiàn)實(shí)中由于拒不履行法院判決而被判處藐視法庭罪的案例極為罕見，因?yàn)樵谟⒚婪ㄏ祰遥ㄔ合碛懈叨鹊臋?quán)威，遵守法院判決被認(rèn)為是任何一個(gè)公民都擔(dān)負(fù)的神圣天職，拒不履行法院判決被認(rèn)為是不可思議的事情。⑹

2、我國現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于執(zhí)行問題的規(guī)定過于簡單，明確規(guī)定行政訴訟裁判執(zhí)行的只有第六十五條一個(gè)條文，執(zhí)行過程中涉及的許多問題或者規(guī)定得相當(dāng)粗疏，或者根本沒有規(guī)定，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院生效判決、裁定時(shí)必須承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定得十分不力，這是造成人民法院行政訴訟判決執(zhí)行難的一個(gè)重要原因。所以在完善我國《行政訴訟法》關(guān)于執(zhí)行問題的規(guī)定時(shí)必須注意以下幾個(gè)方面：

⑴、改革現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)體制。改革現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)體制的理想模式是實(shí)行司法經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。實(shí)現(xiàn)司法經(jīng)費(fèi)單列體制，全國司法經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，或者實(shí)行中央和省級(jí)財(cái)政分級(jí)分類負(fù)擔(dān)體制，并由最高法院或省、自治區(qū)高級(jí)法院統(tǒng)一掌握，擺脫司法屈從于行政機(jī)關(guān)和其他社會(huì)干預(yù)，從而將這些外來干預(yù)對(duì)審判工作的影響降至可能最低限度，從物質(zhì)上來避免司法權(quán)力“地方化”，法院“部門化”。⑺

⑵、有效督促執(zhí)行的手段。人民法院在執(zhí)行行政訴訟裁判時(shí)，一般的具體執(zhí)行措施可以適用《民事訴訟法》（或者《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》）的規(guī)定。但對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行有必要確定特殊的執(zhí)行手段，以有效督促行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的判決、裁定時(shí)，行政爭議演變?yōu)椤岸螞_突”。“二次沖突”具有強(qiáng)烈的反社會(huì)性，它通常體現(xiàn)著沖突主體對(duì)現(xiàn)實(shí)法律秩序的深刻蔑視。這種行為所侵害的是雙重客體：一是裁判內(nèi)容所反映出的實(shí)體權(quán)益或者責(zé)任關(guān)系，再就是司法審判秩序。因此，即便離開實(shí)體義務(wù)和責(zé)任不論，對(duì)抗司法組織代表國家所作的決定，這種行為亦構(gòu)成了制裁適用的條件。從另一個(gè)角度講，行政機(jī)關(guān)作為國家的代表，不可能對(duì)抗國家司法機(jī)關(guān)的決定。行政機(jī)關(guān)對(duì)抗國家司法機(jī)關(guān)的決定，實(shí)際上是出于公務(wù)員個(gè)人意志的原因。因此，在行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的生效判決、裁定時(shí)，有必要對(duì)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員采取制裁措施。特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的首長故意對(duì)抗行政裁判時(shí)，依靠行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部懲戒制度已不足以解決問題。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的生效判決、裁定時(shí)，《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處以強(qiáng)制罰款（金額可從該公務(wù)員工資中扣除），以督促行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)；當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的生效判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員處以藐視法庭罪，以追究其刑事責(zé)任。另外，人民法院還可以在政府公報(bào)或者有關(guān)新聞媒體上發(fā)表公告，利用輿論壓力督促行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)。

⑶、明確執(zhí)行管轄。現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定由第一審人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。由于現(xiàn)實(shí)中存在法院和行政機(jī)關(guān)地位不平等的情況，特別是被執(zhí)行機(jī)關(guān)級(jí)別較高時(shí)，更是存在較大執(zhí)行難度。當(dāng)?shù)谝粚徣嗣穹ㄔ赫J(rèn)為情況特殊由其執(zhí)行存在較大困難時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許其報(bào)請(qǐng)第二審人民法院執(zhí)行。提高執(zhí)行法院的級(jí)別，主要是為了解決行政機(jī)關(guān)方面的原因。另外，人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定可能經(jīng)過一審，也可能經(jīng)過二審。案件只經(jīng)過一審程序的，發(fā)生法律效力的判決、裁定由第一審人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)說不存在什么問題；案件經(jīng)過二審，并且二審法院維持原判的，仍由一審人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，也是合適的；但如果二審法院撤銷或者改判了一審人民法院的判決、裁定，仍然由第一審人民法院來執(zhí)行則未必合適，因?yàn)椋鎸?duì)二審法院的裁判，一審人民法院可能會(huì)采取消極的態(tài)度不履行執(zhí)行的職責(zé)。因此，在這種情況下，由二審人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行可能更為恰當(dāng)。在確定執(zhí)行管轄時(shí)，既要考慮到行政機(jī)關(guān)方面的問題，也要考慮到法院自身存在的問題。

⑷、確定合適的申請(qǐng)執(zhí)行期限。現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟裁判的申請(qǐng)執(zhí)行期限未作明確規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第84條規(guī)定：“申請(qǐng)人是公民的，申請(qǐng)執(zhí)行生效的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書的期限為1年，申請(qǐng)人是行政機(jī)關(guān)、法人或者其他組織的為180日。”在起草該司法解釋，確定申請(qǐng)執(zhí)行行政裁判的期限時(shí)，最高人民法院主要基于期限的確定應(yīng)該與民事訴訟法的規(guī)定相統(tǒng)一的考慮。⑻然而，該司法解釋沒有考慮到行政案件的特殊性。如果行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限確定過長，就會(huì)使行政行為難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。因此，行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限不應(yīng)當(dāng)長于或等長于民事訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限，而應(yīng)當(dāng)短于民事訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限。另一方面，行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限又不能太短，否則，當(dāng)事人來不及申請(qǐng)執(zhí)行，同樣也不能發(fā)揮行政行為的應(yīng)有功能。因此，行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限的確定要考慮兩個(gè)方面的因素：一是為了維護(hù)法律關(guān)系的安定性，要盡可能縮短申請(qǐng)執(zhí)行的期限；二是申請(qǐng)執(zhí)行期限的確定，又要充分照顧到當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行的可能性，這就要求必須給當(dāng)事人留下足夠的申請(qǐng)執(zhí)行的時(shí)間。而我認(rèn)為，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，各種社會(huì)關(guān)系的變動(dòng)非常頻繁，社會(huì)關(guān)系缺乏穩(wěn)定性是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)。在這種時(shí)代背景下，法律在對(duì)各種期限加以規(guī)定時(shí)，在能夠有效保障當(dāng)事人權(quán)利的前提下，期限的確定應(yīng)該從短。因此，行政訴訟裁判申請(qǐng)執(zhí)行期限可以確定為“三個(gè)月”或者“六個(gè)月”。

⑸、加大對(duì)司法腐敗的打擊力度。加大對(duì)執(zhí)法違法的處罰打擊力度，要將執(zhí)法違法作為犯罪嚴(yán)重懲罰的加重情節(jié)。國家應(yīng)盡快制定出臺(tái)《監(jiān)督法》，除加大對(duì)違法審判、不依法辦案法官的責(zé)任追究和懲罰力度外，還要加大對(duì)特權(quán)壟斷行為和部門保護(hù)主義行為的限制和懲罰力度。從監(jiān)督體制上進(jìn)行改革，將監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督措施進(jìn)行合理的配置，科學(xué)的分工，系統(tǒng)的規(guī)范。只有這樣，才能有效地懲治司法腐敗，確保司法公正的實(shí)現(xiàn)。

⑹、采取相應(yīng)的措施全面的整改執(zhí)行隊(duì)伍：(1)應(yīng)全面加強(qiáng)執(zhí)行隊(duì)伍思想作風(fēng)建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、法官職業(yè)道德建設(shè)。(2)全面加強(qiáng)改善執(zhí)行人員對(duì)執(zhí)行權(quán)的重新認(rèn)識(shí)，既注意執(zhí)行權(quán)被動(dòng)性的一面也必須注意到執(zhí)行權(quán)主動(dòng)性的一面。(3)要全面改善上下級(jí)法院之間的那種審判監(jiān)督及業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，讓執(zhí)行機(jī)構(gòu)合力承擔(dān)起“管案、管事、管人”的職責(zé)。只有綜合了以上的條件法院的執(zhí)行隊(duì)伍才能算是基本符合標(biāo)準(zhǔn)。

目前，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在法院中占據(jù)著十分重要的地位，隨著人們對(duì)"行政訴訟執(zhí)行難"不滿的呼聲越來越高，法院行政訴訟執(zhí)行工作的效率和成果越來越影響著人民法院的形象，影響著當(dāng)事人的合權(quán)益；影響著當(dāng)事人對(duì)于人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的信心和信任。因此，法院的執(zhí)行改革只能從徹底解決“行政訴訟執(zhí)行難”這個(gè)社會(huì)關(guān)注的問題開始。我認(rèn)為，“執(zhí)行難”的病根在于對(duì)執(zhí)行定性錯(cuò)誤，把本屬于行政權(quán)能的執(zhí)行行為作為審判權(quán)能的附庸，相應(yīng)的，執(zhí)行機(jī)構(gòu)成為法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)審執(zhí)不分的現(xiàn)狀。審判權(quán)和行政權(quán)兩種權(quán)能的混同，導(dǎo)致實(shí)踐中無力執(zhí)行、怠于執(zhí)行，形成愈演愈烈的“執(zhí)行難”。為徹底解決“行政訴訟執(zhí)行難”，我認(rèn)為必須采取本文所述兩種對(duì)策，要么對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行大刀闊斧的徹底改革；要么重新為“執(zhí)行難”進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，把執(zhí)行還原于行政權(quán)屬性的本來面目，改由專門的執(zhí)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行工作。這才是解決“行政訴訟執(zhí)行難”問題的根本出路。

參考文獻(xiàn)：

⑴引自皮純協(xié)：（行政審判的困境與改革思路），《法學(xué)家》1998年第2期第16頁。

⑵引自參見馬駿駒、聶德宗：（當(dāng)前我國司法制度存在的問題與改進(jìn)對(duì)策），《法學(xué)評(píng)論》2000年第6期第12頁。

⑶引自章武生、吳澤勇：（司法獨(dú)立與法院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整），《中國法學(xué)》2000年第2期第19頁。

⑷參見張德森、周佑勇：（論當(dāng)前我國實(shí)現(xiàn)司法正義的條件和途徑），《法學(xué)評(píng)論》1999年第1期。

⑸參見柴發(fā)邦主編：《體制改革與完善訴訟制度》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第12頁。

⑹參見胡建淼：《比較行政法---20國行政法評(píng)述》，法律出版社1998年版，第300～306頁。

⑺參見江必新：（談行政訴訟法司法解釋），載《人民法院報(bào)》2002年3月9日。

⑻參見劉金國等主編：《法理學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第233～235頁。