刑事法律援助制度完善論文

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刑事法律援助在使公民獲得平等的司法保護，保障當事人依法享有訴訟權利，實現司法公正等方面有著不可或缺的作用，已成為一個國家法制健全、社會文明進步的標志。我國在20世紀90年代中期開始構建刑事法律援助制度，經過十余年的建設，已經完成立法創建、機構設立、援助落實等多項工作，取得了較好的社會效益。但是由于我國現代意義上的律師制度起步較晚，而刑事訴訟就某種意義而言目前尚處于模式選擇與轉換過程之中，所以作為二者結合點的刑事法律援助制度無論是在理論上還是實踐中均存在不少問題。這些問題直接影響到刑事法律援助基本功能的發揮，進而影響到整個刑事辯護制度功能的實現，甚至有學者將刑事法律援助視作“中國刑事訴訟制度發展的瓶頸”。[1]如何進一步完善我國刑事法律援助制度，已經成為我們目前亟需解決的問題。

通過對刑事法律援助現存諸多問題的梳理，筆者認為以下幾個方面更需要引起重視與完善：1、獲得律師幫助權未被明確為公民的憲法權利；2、刑事訴訟法中有關刑事法律援助的程序性制裁不清；3、刑事法律援助的受援對象過于狹窄；4、提供法律援助的律師介入刑事訴訟的時間過晚；5、刑事法律援助的供需矛盾明顯，案件多但是律師明顯不足，且區域差距大；6、刑事法律援助缺乏質量保障機制；7、刑事法律援助的人員、資金缺口大。

刑事法律援助制度存在的種種不足，不利于保障刑事訴訟活動的公正有效進行，我們應當抓住刑事訴訟法以及律師法即將進行再修改的契機對法律援助制度進行改革完善，并向法律援助法的單獨制訂做出努力。

一、完善刑事法律援助制度的立法

刑事法律援助制度作為我國刑事訴訟制度及律師制度的基本內容之一，其主要的功能是保障弱勢群體的辯護權的實現。就目前的情況來看，我國的憲法、刑事訴訟法及有關法律法規對刑事法律援助制度規定得較粗疏，缺少可操作性，基于此，才出現了由最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部等部門通過通知及聯合通知等形式來對各階段的刑事法律援助進行補充和完善的情況。由于我國幅員遼闊，地區差別大，東西部的法治環境差距較大，所以在立法時應當建立起從憲法、法律援助法為主線，通過各省的地方立法加以具體貫徹落實的法律體系。具體來講，可以從以下幾個方面考慮：

1、在憲法中確立獲得法律援助權為公民的基本權利

由于我國未將獲得律師幫助權作為公民的一項憲法權利，致使立法及司法實踐中缺乏綱領性指導文件。唯有在憲法中規定了獲得律師幫助權，刑事法律援助才有存在的必要與前提，也只有這樣才能在全國得到普遍實施。故筆者認為應在憲法中加入有關獲得律師幫助的條文。“實際上，無論在任何社會，獲得法律援助不僅需作為憲法原則加以規定，更需公眾對其有心理上的深刻理解。”[2]

2、建立完備的刑事法律援助立法體系

獲得律師幫助權為公民的基本權利，很多國家因此都制訂了法律援助方面的單獨立法，如英國的《1949年法律援助與咨詢法》和1999年頒布實施的《獲得司法公正法》、美國的《法律服務公司法》（1997年修訂）、荷蘭的1994《法律援助法》、韓國的《法律援助法》（1994年）年。很多國家的法律援助體系實際上是兩個完全獨立的體系，一個是民事法律援助體系，另一個是刑事法律援助體系，雖然這兩個體系可能同時規定在一部法律之中。我國于2003年頒布實施了《法律援助條例》，但是不管是從法律援助在整個法律中的地位效力還是法律援助可能涉及的部門考慮，僅僅一部行政法規難以擔當此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法檢系統，與國務院就沒有直接的隸屬關系，通過行政立法就無法確定法院、檢察院在刑事法律援助方面的權利義務。筆者認為應當盡快由全國人民代表大會或全國人大常委會制定法律援助方面的法律。從立法技術上來講，可以單獨制定《刑事法律援助法》，也可以制定《法律援助法》而將刑事法律援助作為其重要內容單獨規定。

刑事訴訟法與律師法目前構成我國刑事法律援助制度的主體框架。由于刑事法律援助制度同時隸屬于刑事訴訟制度和律師制度的范疇，所以即使今后將享有法律援助納入憲法權利并單獨制訂法律援助立法，但還是需要在刑事訴訟法與律師法中加以規定，使之互相配套，形成體系。只有在刑事訴訟法和律師法中明確刑事法律援助人的具體義務及受援人的具體訴訟權利，才能真正有效地保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權利。同時，法律援助的質量控制必須體現到訴訟過程中，才能有效地發揮刑事法律援助的作用。

3、注重司法解釋、法規、規章的建設

鑒于刑事法律援助所涉及的部門較多，且我國地域經濟差別的存在，在憲法和法律中不可能對刑事法律援助的有關事宜都做詳盡具體的規定。就法院檢察院而言，在司法實踐中可能遇到刑事法律援助方面新的問題，而需要通過作出司法解釋加以完善。而公安部、司法部等行政機關在實踐中遇到的問題可能需要國務院制定行政法規或自己制定部門規章來健全。各個省市自治區由于經濟實力的差異，對法律援助的投入也不盡一致，可能選擇不同的援助模式，這就可能需要各個地方制定地方性法規、規章來規范具體法律援助的實施。

總的來說，在立法上有必要建立起從憲法到法律，直到地方性法規、規章的整套法律援助機制，這其中最主要還應是法律援助的單獨立法。只有在立法上確立了相應的法律關系，刑事法律援助作為一項制度才有可能落到實處，才有可能脫離慈善性質的初級階段而發展到“以權利為本的法律援助”。

二、刑事法律援助制度內容的重新構建

1、適當擴大應當指定辯護的適用對象

我國目前刑事法律援助中屬于應當指定辯護的案件還是占相當大的比例，以北京市為例，1997-2002年上半年刑事法律援助案件中，刑事被告人是盲、聾、啞、未成年人和可能被判處死刑的案件分別占援助案件總數的33%和21%[3].因此討論刑事法律援助的適用對象的擴大首先應該考慮擴大應當指定辯護適用對象的范圍。指定辯護的適用對象分為一般對象和特殊對象。一般對象即普通的犯罪嫌疑人、被告人。由于一國的律師辯護資源相對有限，不可能能夠滿足所有的犯罪嫌疑人、被告人的需要，所以需要制定有關標準加以分流，把有限的律師辯護資源投入給最需要該資源的那一部分人。在國際范圍內，由于各個國家的實際情況不一，律師的發展水平也不相一致，所以聯合國設立了一個較為模糊的標準，即“在司法利益有此需要的一切情況下”（inall/anycasesinwhichtheinterestsofjusticesorequire）。[4]“而衡量司法利益有此需要的”最重要也最容易掌控的標準就是犯罪嫌疑人、被告人所涉罪名的性質及可能判處的刑罰。相對于英美及加拿大等國的凡被告人可能被處1年以上監禁就屬“司法利益需要”的司法實踐而言，我國目前刑事訴訟法及有關法律中可能判處死刑的才屬于應當指定辯護的規定顯然與聯合國的準則及有關國際條約的立法精神相去甚遠。雖然考慮到我國現行刑法中用多達47個條文設置了68種死刑罪名，占全部罪名的1/6強，但是由于并不是涉及死刑罪名的案件就必然屬于可能判處死刑的范疇，而且限制死刑的呼聲越來越高，考慮到死刑的適用范圍呈減少趨勢及刑事法律援助的適用范圍呈增大趨勢的矛盾，在今后的立法之中宜對此項條件限制加以修改。由于刑法諸多條款中都將“十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”作為某一情節的量刑幅度，所以筆者建議把十年有期徒刑作為劃分司法利益有無需要的分水嶺，并等條件成熟時再作進一步擴大。

2、重新設計刑事法律援助的啟動程序

我國刑事法律援助的啟動程序包括法院指定和自行申請（含通過公安機關與檢察院轉交申請）兩類。但是實踐中主要是依靠法院指定，犯罪嫌疑人、被告人申請的比例極小，以北京為例，2002年度的刑事法律援助案件中法院指定的為207件，被告人直接申請的為2件，公安機關與檢察院轉交申請的為0件。雖然司法部于2000年與最高人民檢察院聯合下發了《關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯合通知》，并于2001年4月25日與公安部聯合發出了《關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯合通知》分別就法律援助機構與檢察機關和公安機關在刑事訴訟中的法律援助工作的銜接問題作出了規定。但是根據筆者了解，司法實踐中偵查與控訴機關基本沒有采取有效行動加以落實，筆者在某區檢察院見到的審查起訴階段的權利告知書中只見到了聘請律師權利的規定而未見有關申請法律援助權利的規定。即使是偵查與控訴機關嚴格地履行了有關的部門規章中有關申請刑事法律援助權利告知的義務，經過公安機關與檢察院轉達申請以及法律援助機構審查等程序后，只怕符合條件的受援對象已經進入下一道訴訟程序了。縱觀各國的刑事法律援助制度的設計目的，其中有一個重要方面就是滿足訴訟程序的需要，而法律援助的及時性是其前提，所以英國、日本等國設立了值班律師制度，并對某些案件無須審查直接提供援助。我國應該加以借鑒，當然考慮到我國律師的數量有限，只宜先在有條件的大城市試點后再逐步推廣，并隨著律師制度的日益完善，而最終建立一整套保障刑事法律援助能夠及時提供的機制。

3、構建刑事法律援助制度的質量保障機制

雖然《法律援助條例》第6條規定：律師應當依照律師法和本條例的規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，依法維護受援人的合法權益，接受律師協會和司法行政部門的監督；第24條1款規定：受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會人員在案件結案時，應當向法律援助機構提交有關法律文書副本或復印件，以及結案報告等材料，并分別規定了質量監督的主體、質量監督的方式，但由于該條文規定過于模糊，且并非完全針對刑事法律援助案件，故其缺乏應有的可操作性。筆者建議，可借鑒國外一些國家做法，如瑞士，援助律師在結案時，交給法律援助中心一份詳細的結案報告匯報具體的情況，包括與當事人會談的次數時間，調查取證的次數與證據的數量，閱卷的次數，出庭的次數。法律援助中心在審核確認無誤后，才予以結案，并給予相應的援助補償。這種監管方式給援助律師進行法律援助提出了一個量的要求，但尚難于在質的方面進行監督。筆者認為，對此可從兩個角度入手：一方面由于援助律師始終與當事人處于一種互動的狀態，當事人對援助律師是否盡職盡責履行其援助義務具有最直觀的感受，故法律援助機構可向當事人征詢有關援助最基本的情況，再要求援助律師作一個總結，兩相結合進行審查；另一方面由于法律援助的水平和質量最集中反映于庭審過程中，人民法院作為整個庭審的主持者，并具有專業的知識，在結案后，由其依照法定的標準對援助者作一個評價將客觀地反映法律援助的真實面貌。通過以上過程，將會把法律援助納入有效的管理監督體系之中，從而提高法律援助的質量，保障人權、推進司法公正，最終實現法律援助制度的立法初衷。

4、整合刑事法律援助資源，引入激勵機制

雖然我國目前在《法律援助條例》中明確了刑事法律援助的政府責任，但是在具體落實過程中政府責任主要體現為律師責任。雖然有些地區提高了刑事法律援助的補貼標準，但是由于補貼的發放是按承接案件的數量發放而不考慮具體案件的難易程度。發放補貼的金額往往有限，較復雜點的案件甚至連辦案的基本成本都無法負擔。如果承接刑事法律援助案件的律師盡職盡責的完成辯護任務的話，往往不能有所收益，甚至要倒貼很多費用，致使刑事法律援助案件對執業律師缺乏吸引力。

一方面是廣大律師為案源而四處奔波，甚至不惜冒違法亂紀的風險與法官檢察官建立起不正當的聯系，另一方面是大量的刑事案件亟需辯護人的參與，兩者之間矛盾的焦點就在于刑事法律援助案件的無償性。律師收費不等于律師報酬，而要考慮辦案成本所產生的費用支出。但是制定法律援助案件補貼標準時這一點又容易為人所忽略。如果能在給予律師適當補貼的同時對辦案產生的實際費用予以實報實銷，使刑事法律援助能以市場機制加以運作。這應該是我們設計刑事法律援助制度選擇的方向之一。

5、重新構建法律援助的財政撥款體系

我國雖然在《法律援助條例》中明確了縣級以上人民政府應當為法律援助提供財政支持，但未明確以何種形式提供財政支持。隨后在司法部、民政部等九部門出臺的意見中規定各級人民政府要按照條例的規定，根據本行政區域的經濟發展水平及財力狀況，將每年法律援助所需要的經費數額，逐步納入年度財政預算。但是考慮到目前我國法律援助的制度設計思路是成立專門法律援助機構組織并實施法律援助，并且把整個法律援助納入一個體系之中，未予細化。而我國由于幅員遼闊、人口基數大，使得法律援助專門機構組織為數眾多，截至2003年6月30日，全國就已建法律援助機構2642個，法律援助專職人員達8899名。由于《法律援助條例》中第二十六條第三款規定法律援助機構及其工作人員不得從事有償法律服務的，所以法律援助機構運作的資金及其工作人員所需的工資福利都需要通過財政加以解決。不考慮機構運作成本，僅考慮其工作人員的工資福利，按每人每年一萬元計算的話，也達到八千多萬元，而我國2003年的財政撥款才1.52億，占了近一半，目前尚不知曉這八千多萬元是否由1.52億財政撥款支付，如果是或者相當一部分是的話，那么落實到每一樁案件上的財政撥款就微乎其微了。所以今后我們在構建法律援助的財政撥款體系時，首先要把機構運行成本同具體案件的運作成本分別列入預算之中。而且由于刑事法律援助的特性，最好能將刑事法律援助的財政預算單獨列支，方能真正地起到專款專用的目的。

6、構建滿足西部及貧困地區律師需要的律師制度

按照西部及貧困地區的律師職業現狀，由于合格專業律師的匱乏及地方財政的窘迫，實施法律援助有相當的困難。而按目前的律師準入制度的發展及刑事訴訟制度改革的需要，合格專業律師的缺口將越來越大。如果不能有效地為西部及貧困地區提供律師新生力量，隨著律師“孔雀東南飛”現象的加劇，不發達地區最基本的法律服務的需要將都很難滿足。我們在此方面所需要作出的努力不能再限于司法考試降低分數要求，而是要根據西部及貧困地區的現實需要來完善現在的律師準入制度。比如西部少數民族聚居的地區，可以考慮通過對既會漢語又懂少數民族語言的法律工作者以考核的形式頒發民族地區律師資格證的辦法，增加滿足少數民族法律需要的律師數量。

注釋：

[1]參見馬明亮：“法律援助：中國刑事訴訟制度發展的瓶頸”，《西南政法大學學報》2004年第4期，第73頁起。

[2][美]F·費尼：“刑事辯護的倫理道德問題——美國的經驗與教訓”，載《外國法譯評》1998年第2期，第41頁。

[3]參見馬明亮：“法律援助：中國刑事訴訟制度發展的瓶頸”，載西南政法大學學報2004年第4期，第72頁。

[4]參見陳光中、[加]丹尼爾·普瑞方廷主編：《聯合國刑事司法準則與中國刑事法制》，北京：法律出版社1998年版，第254頁。