行政問責常態機制形成論文

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論文摘要：一段時間以來，國內安全事故頻頻見諸報端，有不少官員被依法追究行政法律責任，其影響之大被媒體形容為中國掀起“問賁風暴”。這種現象應當引起我們對公務員行政法律責任完善的思考，問責應當形成常態機制，而不能是運動式的追責效果．在這方面可以借鑒香港地區的“廉政公署”制度，健全公務員行政問責機制。

論文關鍵詞：問責風暴行政法律責任廉政公署行政問責機制

近年來，國內安全事故頻發，受害面廣，傷亡慘重。有人戲稱中國人在食品中完成了化學掃盲：從大米里我們認識了石蠟；從火腿里我們認識了敵敵畏；從咸鴨蛋辣椒醬里我們認識了蘇丹紅；從火鍋里我們認識了福爾馬林；從銀耳、密棗里我們認識了硫磺；從木耳中我們認識了硫酸銅；而三鹿又讓同胞知道了三聚氰胺的化學作用。礦難事故亦頻頻見諸報端。有不少官員因此被免職或引咎辭職，其中不乏省部級領導，媒體甚至形容中國掀起官員“問責風暴”，①中國政府整頓吏治的決心不可謂不強。但問題并沒有就此解決，安全事故還在隔三岔五地發生，這除了客觀上的技術原因之外．還因為我們沒有建立完善的行政法律責任體系。公務員行政責任的規定剛性不足柔性有余，欠缺公正有效的追究行政責任的常態化機制，現行問責體制不足以讓公務員在日常執法中產生必要的責任心．以至于一時的“問責風暴”對公務員的警示作用也只能是暫時的。所以，事故發生了，給老百姓利益造成損害了，追究公務員行政責任固然是需要的，但追究責任的關口前移，讓行政法律責任意識成為公務員行為思維的慣性，防患于未然，才更為重要。

行政法律責任是指行政主體因違反行政法律規范而依法必須承擔的法律責任，它是行政違法以及部分行政不當所引起的法律后果。根據責任主體的不同，行政責任可以分為行政主體的責任與公務員的責任。行政主體概念是抽象的。它所承擔責任的方式是通報批評、賠禮道歉、承認錯誤、恢復名譽、消除影響、返還利益、恢復原狀、停止違法行為、履行職責、撤銷違法的行政行為、糾正不當的行政行為以及行政賠償等。

行政主體的一切行為都要通過具體的公務員來實施，可以說，公務員的行為合法與否，直接決定著整個行政行為的合法與否。因此，相比較而言，公務員的行政法律責任更為關鍵。它所承擔責任的方式如通報批評、賠償損失、行政處分等，無論在名譽上、發展前途上，還是在財產上都更觸動公務員個人的切身利益，也才能成為約束行政行為的最根本工具和手段。踴實踐證明，只有完善公務員行政法律責任體系。才能有效引導公共權力以一種良性的方式運行，而責任缺位的結果必然是權力的濫用或不作為。

考察公務員行政法律責任的現狀，應當說法律規定是不勝枚舉，既有紀律責任、執法責任，也有違法行政行為因觸犯刑律而引起的刑事責任。嘲當然，我國公務員承擔行政法律責任的形式以行政處分為主。《公務員法》規定的行政處分種類有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的。不得晉升工資檔次；受撤職處分的，按照規定降低級別。此外，在國家賠償中，公務員如果有故意或重大過失，應當承擔賠償費用的全部或部分。公務員行政法律責任在我國改革開放以來30多年的立法中經歷了從無到有、從零星提及到普遍規定的歷程。行政法制建設的成績是；目共睹的。目前幾乎各級各類行政法律規范中都有行政法律責任的規定，如《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》、《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》、《南京市行政執法責任制考核評議試行辦法》、《武漢市行政機關工作人員行政過錯責任追究試行辦法》，等等，不一而足，至于全國人大關于行政事項的全國性立法就更元需贅述了。但是，關于行政法律責任的條款普遍剛性不夠，欠缺有效的追究行政責任的機制，雷聲大，雨點小，制度設計不能在廣大公務員心中普遍激起責任意識的漣漪。如《反不正當競爭法》對濫用行政職權干預經濟生活破壞正常競爭秩序的行為，行政法律責任承擔僅僅表述為“由上級機關責令改正”，其第30條規定，“政府及其所屬部門違反本法第七條規定．限定他人購買其指定的經營者的商品、限制其他經營者正當的經營活動。或者限制商品在地區之間正常流通的。由上級機關責令改正”。可以想見該條款由于行政責任的弱化足以讓人們質疑其對經濟生活的規范力及對行政權力的制約性。又如，《行政處罰法》有關聽證程序的規定雖說開啟了我國聽證制度的先河。對公民合法權利的保護也上升到了一個新的高度。但就是這樣一部法律對行政機關實施行政處罰不舉行聽證或走形式的聽證所應承擔的法律責任也僅僅可在第55條找到這樣的說法：“行政機關實施行政處罰，有下列情形之一的。由上級機關責令改正。可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分……”類似立法對行政法律責任柔性規定的缺陷是造成行政權濫用或不作為的最本質根源。翻即便如此。由于傳統體制下形成的行政權威遠未打破，行政機關自身的自律能力不強。

使得“責令改正”、“對直接責任人員給予行政處分”的責任追究也比較鮮見，規范性和約束力都較弱，法律價值很難體現。如《治安管理處罰法》關于“執法監督”內容，對公安機關及其人民警察的種種違法行為進行了列舉并規定任何人都有權檢舉、控告，這是法律向社會所作的一種宣示，是公安機關自律的表示，究竟如何追究公安機關的違法責任，誰來監督，這些關鍵的內容卻無從尋蹤。有權就有責”、“權責相一致”。從計劃經濟時代的“有權無責”到今天行政法律規范中行政法律責任的普遍設置，固然是一個了不起的進步，但往往由于缺乏公正有效的追究行政責任的機制，從而導致權力和責任的脫節。在實踐中，迫于社情輿論的壓力，是有不少公務員因為行政違法被迫究法律責任，但同樣由于行政法律責任的柔性及追責機制的不完善，出現了極具諷刺意味的“調任”現象，如“安徽阜陽大頭娃娃事件4年后又起波瀾。多數被問責官員重獲要職”①、“‘滴血收容站’站長悄然變身副局長”②，等等，這很自然給人一種行政法律責任虛設的印象。

上述行政法律責任的局限，可歸結為兩點，一是規定不嚴格。二是落實不到位。究其原因，仍可從古老的程序正義規則中發現端倪。程序正義規則要求，“任何人不得做自己案件的法官”。而現實恰恰是絕大多數行政法律法規規章就是行政機關制定(或起草)的，對于行政法律責任的規定輕描淡寫、避重就輕就成了尋常事，而追究公務員行政責任的主體在現行體制中也常常表述為所屬行政機關、上級行政機關或行政監察機關。眾所周知，行政機關與公務員(尤其是領導職公務員)之問的利益連帶關系可謂千絲萬縷，“違法必究”又談何容易!考慮到行政法律責任相比較而言在現行立法中的成績。筆者認為完善行政法律責任的當務之急乃是克服“落實不到位”的問題。因為“有法不依”比“無法可依”更糟糕，它直接危及人們對法律的信仰，影響一個國家一個民族法治精神的生成。

撇開管轄案件的性質和范圍不談，在追究公務員行政法律責任的程序機制方面，香港廉政公署的做法和經驗值得我們借鑒。香港的廉政工作，業績非凡，備受世界矚目。很大程度上歸功于香港廉政公署的有效運作。廉政公署地位相對獨立．工作上不受領導意志的左右，程序透明，且自身亦受到其他機構的監督制約，不至于濫用權力。比如，廉政公署接到舉報后，首先不是向領導匯報，由領導決定是否進行調查，而必須由廉政公署處長級人員連同防止貪污處的一名代表。在星期一至星期六的每天早上舉行的會議上進行研究，決定對過去24小時內接獲的所有舉報是否進行調查或轉送其他監督部門處理。或是否需要搜集更多的資料再行確定。所有接獲的舉報都要盡速將審查結果告知舉報人。凡屬廉政公署職權范圍的舉報，廉政公署都必須進行調查，如果廉政公署認為某件舉報不必進行調查或進入調查程序后要中止調查。廉政公署本身無權決定。均須由“審查貪污舉報咨詢委員會”討論通過，如該委員會認為需要調查，則廉政公署必須進行調查，這樣就避免了執法的隨意性，避免出現徇私舞弊現象。“審查貪污舉報咨詢委員會”由廉政專員、立法會議員代表、律政司代表、警務處代表、社會賢達等各方面人員組成．由行政長官任命。閣相比較我們過于簡單化的行政機關處理模式，應當說，廉政公署的機構設置和程序運作機制充分體現了程序正義規則的要求。

鑒于此，為健全公務員行政問責機制，我們可以作這樣的嘗試，在各省建立類似于香港廉政公署的獨立的“公務員違法追責機構”．可由目前行使行政監督權的紀檢、監察、審計等轉化而來。不至于增加人員編制，產生機構臃腫問題。工作程序透明化，對職權范圍內的舉報都必須進行調查，如果違法追責機構,為某件舉報不必進行調查或需要中止調查，其自身無權決定。必須報“審查違法舉報咨詢機構”討論通過。咨詢機構由省人大法制代表、檢察機關代表、司法機關代表、社會賢達等各方面人員組成，由省長任命。如果咨詢機構認為某件舉報需要調查。則違法追責機構必須進行調查．這樣就避免了執法的隨意性，避免徇私枉法問題的出現。如此。權責脫節問題就能迎刃而解，清正敬業之風必然形成．而“民以吏為師”，社會風氣自然好轉，和諧社會建設有了制度保障。不排除一時之問對公務員會形成一定的心理壓力，但從長遠來看對社會機體的健康發展是有益的，對廣大公務員也是一種真正的愛護，不至于常常發出“有發展前途的干部一夕之問毀了”的惋惜和感嘆!