行政程序法治化研究論文

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【內容提要】隨著改革開放和現代化建設的不斷深入，我國法治建設步伐正在加緊推進，而依法行政作為我國目前法治建設中的一個重要部分，更為社會各界所關注，對于其在不斷的實施中所適用的程序則顯得更為關鍵和重要，因為只有正當的行政程序是行政法治的根本保障，程序合法、正當，才能更好的保障行政相對人的合法權益，而所謂正當的這就是行政程序法治化。對此，筆者想就行政程序法治化形式、內容等方面進行論述探索，希望引起社會各界加強對行政行為的監(jiān)督，從而使相對人的合法權益在最大限度和最大范圍得到保障，盡快使行政程序法治化道路朝著更好的方向發(fā)展和前進。

【關鍵詞】行政程序內容形式法治化

法律是調整社會關系、調整人們行為、實行社會控制的基本手段，它的作用就是通過賦予社會關系參加者以一定權利并使其承擔相應義務的方式，使社會主體的行為納入一定的軌道和秩序中，這就產生了所謂的程序問題，即要求對人們的行為作出事先的程序安排和規(guī)定。其中，追求程序正義則是一個關鍵點，也是當代法學家所重視的。

隨著當前依法治國策略的不斷深入，依法行政也在不斷的實施中，而作為依法行政的重要過程——行政程序，則顯得更為重要和關鍵。行政程序，顧名思義，是指行政主體（主要是行政機關）行使行政管理職權的步驟、方式、順序及時限等，是規(guī)范行政權和體現法治形式合理的行為過程。它的種類很多：可以區(qū)分為基本程序和非基本程序；外部行政程序和內部行政程序；拘束行政程序和自由裁量行政程序，授益性行政行為程序與負擔行政行為程序等。

由于我國現如今是法治化道路，法治的核心是良法之治和法律至上。目前有人則只認為行政程序的重要特征之一就是法定性，這沒有充分認識到行政程序相對獨立價值，這是輕視程序、恣意行政的源頭。把行政程序納入法治建設軌道，與現代法治精神來整合和規(guī)范多樣化的行政程序，從而有效的實現行政目的，更好的保障行政相對人的合法權益，正當的行政程序是行政法治的根本保障，這就是行政程序法治化。

對于行政程序法治化，我們可以從內容和形式兩個方面進行闡述。其形式上表現為行政程序法也可以稱為行政法律制度，即規(guī)定行政行為方式與步驟的法律規(guī)范的總和。它不僅包括行政程序法典還有散見于其他法律法規(guī)和規(guī)章中的有關行政程序的法律規(guī)范；其內容則表現為首先是憲政環(huán)境下的行政法治，是司法監(jiān)督下的行政法治，是授權和控權相統一的行政法治，是形式和實質相統一的行政法治，是實體公正和程序公正相統一的行政法治，是靜態(tài)意義和動態(tài)意義統一的行政法治?？傊?，其最終目的是使我國的行政權力引向良性運行發(fā)展的行政程序法治化這種目標模式。

一、行政程序法治化形式

（一）行政程序法治化形式目標模式

目前行政程序法治化形式即行政程序法目標模式是指一國行政程序法因理想效果設計而確定的主要立法目的及整合規(guī)則，以及由此呈現出來的總體風格和特征，是行政程序法價值取向或價值模式的法律化。

1、效率模式。此種模式行政程序主要以提高行政效率為目標，主要考慮如何更有利于行政機關行使行政職權，便于對社會進行管理，提高行政效率。其特征有：第一，注重行政程序規(guī)范的科學性、合理性；第二，行政行為的步驟緊湊、方式簡便易行；第三，對行政人員的職權和職責規(guī)定明確；第四，行政官員的自由裁量度極大。

2、公正模式。通過一系列見空行政權行使制度來防止和控制行政權的濫用，從而達到保障相對人合法權益的目的從而形成相應的程序體系，也稱為權利模式。其特點有：第一重視行政相對人的參與，第二重視行政活動過程順序的合理性，第三注重對影響公民權利義務行政行為的程序控制。

當今主流觀點就是公正和效率這兩種目標模式且這兩者存在著極為密切的聯系，各個國家觀點也不同，但對于民主性、價值性和技術性、操作性都極強的我國來講，認為法律的首要價值是追求社會公正，重點應放在對行政權力運行的控制和行政主體的約束機制上。我國目前距離法治國家要求還有一定的差距，從而決定了以公正優(yōu)先、兼顧效率的目標模式。

（二）行政程序法治化形式基本原則

到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但已經出現不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。如：《行政訴訟法》、《行政許可法》等并且制定了一部既符合世界潮流又符合我國國情的行政程序法勢在必行，從而這貫穿于指導于其中的基本原則問題自然顯得非常重要。

借鑒外國經驗和結合中國的實際情況，筆者認為可確立如下基本原則。第一，程序合法性原則。這包括行政主體作出行政行為所應遵循的步驟、方式、方法等程序規(guī)則和法定程序必須得到嚴格遵守。第二，程序合理性原則。這也稱為合比例原則。表現為程序的設定和對法定程序的選擇兩方面，行政程序在法定范圍內的選擇必須客觀、適度、符合理性。第三，公開、公正原則。公開原則是對行政相對人的公開，體現為法律公開、資料公開、決定公開等方面；公正原則則要求平等地對待當事人各方，排除各種可能造成不平等或偏見的因素。第四，參與原則。相對人有權參與行政過程并發(fā)表自己的意見并對意見要求給予重視。第五，效率、復審原則。既要注重效率又要體現公平合法保護相對人權益。第六，誠實信用、信賴保護原則。在現在以誠信為特征的社會中，這點原則有助于穩(wěn)定行政法律關系，從而更加切實有利于保護行政相對人的合法權益。

（三）行政程序法治化形式基本制度

行政程序法基本制度是指在行政程序的各個階段上具有相對獨立性，并起著連接各個階段的橋梁作用，同時對整個行政程序又具有重要影響的規(guī)則體系，其法律價值在于使行政程序法基本原則具體化，它是行政現代化的重要內容和能切實保障及推進行政的現代化。

現代行政程序制度在我國還未全面確立，仍然還不完善，但為了加快行政程序法典化的進程，表現為：第一，信息公開制度。當前當事人的資訊權無從落實，不利于保障當事人合法權益和行政權的公正行使，這就成為我國行政程序法首要制度，可賦予當事人查閱卷宗的權利可以提出申訴。第二，教示制度。行政主體賦有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務，表明享有哪些權利、承擔哪些義務并如何行使。通過為行政主體設定教示的法律義務，使行政權的行使配合人民權利之保證而調適，有助于使行政權力和相對人權利恢復平衡，達到溝通、協調行政主體和相對人之間的關系。第三，聽證制度。這是現代行政程序法的核心制度。當行政機關在作出一項行政決定之前，應當給予行政相對方參與并發(fā)表意見的機會，就有關事實問題和合法問題廣泛聽取利害關系人意見，以達到合法、合理的目的。第四，回避制度。行政機關工作人員在可能會影響行政職權的情況下，依法不得在某一機關、某一地區(qū)或不得行使某一職權。第五，說明理由制度。行政機關應將作出行政決定在事實上和法律上的理由對行政相對人說明，具有說服、自律、證明、保護功能。第六，時效制度。行政法律關系主體雙方的行為給予時間上限制，以保證行政效率和保障當事人合法權益有效的程序制度。

當然，行政程序法基本制度還包括其他很多方面如聽取意見制度、起草審查制度、表明身份制度、合議制度、順序制度、行政救濟制度、復議制度等，這些都反映了我國行政程序法律制度的一大進步。體現了行政程序法律的各項基本原則。

（四）行政程序法治化形式的作用

制定一部行政程序法一定會有相應的作用，可以有統一的相關法律制度規(guī)定，將合理的既能提高行政效率又能保護公民權益的程序法律化，制度化。免去不必要或煩瑣程序從而提高了行政效率；又可以在程序上對行政機關起制約作用，防止其失職，越權和濫用職權，成為與腐敗行為等行政違法行為做斗爭的重要手段。

具體表現為：第一，是開辟公民直接參與行政權行使的新途徑。在傳統的民主制度中，參與機制的范圍很狹小，只限于議會成員和元首，而現如今民主政治也有所擴展和突破，公民相對人可以在正當合理的法律范圍內提出抗辯，從而使現代行政法治精神的合作與協商得到體現。第二，使行政相對人權利保障具體化，它偏重于將一般公民的各項人身，財產等轉化為含有具體內容可即時操作的權利；行政相對人一般由實體法中所規(guī)定的義務承擔人轉化為程序方面的權利的主體，這樣通過程序權利的行使，行政相對人可維護具體實體權利不受行政行為侵害又防止其實體義務的非法增加，第三：監(jiān)督行政主體依法行使職權，為行政合法運行規(guī)定了法定程序這是具體化了的和有實際內容和操作形式的內容；給予相對人同等成分機會來陳述理由和要求，明確告知其程序權利以及程序結束后產生的法律后果；并對行政自由裁量權實施可行性的監(jiān)控，引導行政權趨于正當.合理，對行政機關行政行為實行有效監(jiān)督和制約，以使其達不到偏袒一方當事人或者謀求自身利益的目的。

二、行政程序法治化內容

行政程序法治化要求行政權力的取得和行使必須依據法律的規(guī)定并依照法定的程序。既不得越權和濫用職權也不得失職，一切行政行為要接受監(jiān)督，違法的行政行為承擔相應的法律責任，是市場經濟發(fā)展催生的要求，是政治穩(wěn)定和民主政治制度確立的要求，是對政府權力擴張的控制以及對政府科學管理的強烈要求，同時法治思想普及這個文化背景又是又一必然要求。沒有程序法治，也就不可能實現行政法治，在張揚程序正義的今天，行政程序法治應引起我們的重視。

法律上要求內容與形式是一致的，但理想和現實往往是相差很多的，行政程序法治化構想十分全面、美好，但在實踐中操作起來還是會存在一些困難和阻礙的。

從我國目前已有法律法規(guī)來看行政程序法治化在內容上比較落后，還存在著較多的問題，具體表現為：

第一、行政觀念頑固存在，嚴重影響制約著我國行政程序法治的健康發(fā)展。傳統觀念把行政法看為“治民之法”、“管理之法”、“權大于法”，行政機關有案不受，變相“調解”、官官相護等司法不公現象在不同程度地存在著，這些都嚴重影響制約著我國行政程序法的健康發(fā)展；

第二，與行政救濟銜接的司法審查范圍過窄不能對行政行為實施有效的監(jiān)督。目前我國司法審查范圍尚過窄，抽象行政行為和行政立法行為、內部行政行為等排除在司法審查之外。這不適應民主和行政法治的發(fā)展要求，也不符合世界民主法治的發(fā)展趨勢。如以前認為消防部門對火災原因及事故責任認定屬“鑒定結論”是不可訴行為，現認為屬于“行政確認行為”是可認行為，從而更大范圍保護當事人的合法權益。

第三，司法不獨立及司法腐敗，要實現司法公正，首先要司法獨立，不應有任何約束，以事實為依據并依據法律來裁決受理的案件；法院內部法官整體素質不高，司法腐敗出現了問題。不偏不倚進行公正司法，及時糾正行政違法行為，對行政程序法治建設至關重要。

第四，行政執(zhí)法“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”，不按規(guī)定向當事人公開辦事程序，隨意解釋法律廣大自己權利，報批程序不履行，關關設卡，亂罰款，亂收費，局部行政執(zhí)法嚴重混亂。行政程序法治中包括行政程序立法，立了法公民才可以去遵守，但行政程序立法問題頗多，這是形成行政程序法治化較欠缺，不全面內容的直接原因。體現在行政程序法治缺乏明確的憲法規(guī)定；缺乏統一行政程序立法，往往重視后程序，輕事前和事中程序；行政程序由行政機關自身設定，往往擴大自己權利，增加相對人義務，義務不對等；行政程序的參與性弱，透明度低，公開性十分不明顯，說明理由基本制度也沒有得到落實；責任制度不健全，缺乏對行政主體違法行為應承擔法律責任方面的規(guī)定，違反法定程序不會影響行政行為的效力，這嚴重損害行政程序的權威性。

（三）針對問題提出的分析對策

可見我國行政程序法治化道路還是有點曲折的，首先存在的那些不利問題和因素則是嚴重的“絆腳石”，既然問題存在就必須解決。筆者認為可從以下一些方面進行解決：

第一，加強現代司法理念的教育，提高思想認識，改進觀念。物質決定意識，意識反作用于物質，正確的思想意識有利于促進物質的，反之則阻礙物質的發(fā)展。在我國當前，無論是行政人員，還是群眾，他們的思想觀念仍然停留在計劃經濟時代，十分落后，在他們看來，現在仍然是“權大于法”，“以權代法”等。為此，我們應該積極引導人們由傳統觀念向現代法治觀念轉變，只有思想上轉變過來，行動上就會表現出來，也只有這樣，才能真正體現行政機關政府是人民的政府，政府工作人員是人民的公仆的形象；

第二，要有法必依、執(zhí)法必嚴，就必須有法可依。在我國，當前行政程序法仍然是單行法，在立法上存在嚴重問題，這不利于依法行政。故制定一部統一的行政程序法典則是當務之急。這樣才能從整體上進行規(guī)范，引導；

第三，嚴肅行政執(zhí)法。執(zhí)法是法律程序中很關鍵的一步，要求各級國家行政機關必須依照法定權限和程序履行職責，既不失職也不越權，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償，按規(guī)定的權限及程序辦事，權責統一，公開透明，嚴格監(jiān)督，以防止以權謀私、權錢交易現象的產生；

第四，擴大司法審查的范圍，強化對行政行為的監(jiān)督。我們要想保證行政程序合法化，保證依法行政，必須加強對行政行為的有效監(jiān)督。

三、行政程序法治化前景的探索

程序就是操作規(guī)程，沒有程序保障，實體權利義務是無法實現的。當然，如果沒有實體規(guī)定，行政程序是空洞的和無意義的。實踐中有些法律難以操作就是缺乏具體行政程序規(guī)定，它是行政機關正確作出行政決定和實施行政決定及提高行政效率，保護公民權益的最基本保障。它包括行政立法程序、行政機關作出具體行政行為程序，對行政行為進行司法審查程序，其中第二個執(zhí)法程序則是行政程序中最為關鍵和重要的。

將行政程序和法治相結合形成行政程序法治化，這是我國法治建設處于發(fā)展態(tài)勢中的又一突出表現，是有利于更加接近“法治國家”所要求的標準。從內容和形式上闡述行政程序法治化，表明行政程序法治化存在著內外二兩個方面，研究它有著很重要的實用價值。

行政程序法治化道路是十分漫長和存在和一定阻礙的，這就需要努力朝著“法治國家”所構想的方向發(fā)展。首先要促使實際部門高度重視此項工作引起立法部門和政府部門的關注；對立法理論如立法目標模式和基本原則做深入系統的研究。，作好充分的理論準備；從已經有的經驗總結和整理新的思路，借鑒其他各國，各地區(qū)經驗和成果，實事求是有步驟，有計劃進行，切不可盲目追求速度，否則會使行政程序法治化道路朝不好的方向甚至相反的方向發(fā)展。

行政程序法治化的構想，筆者認為在形式上必須是加快行政程序法典化步伐，盡快地制定統一的行政程序法。我國雖然制定了行政許可程序法、行政處罰、強制、裁決等程序法，但這些都是分散的分布于各單行法律法規(guī)中。同時制定行政程序法典化已成為一種國際趨勢，我國法治建設要取得發(fā)展，須符合這種趨勢；最為重要的是制定行政程序法典的時機已經成熟，從國際上講20世紀是世界各國公法得到顯著發(fā)展的世紀，達到了制定程序法典的歷史高潮。隨著中國入世，與世界各國聯系更加密切，即國際和其他地區(qū)立法經驗可借鑒，從國內講《行政訴訟法》的確立標志著我國行政法建設在價值取向和指導思想上的重大突破，《行政處罰法》第一次確立了行政聽證制度，并明確規(guī)定不遵守法定程序的行政處罰無效。這都表明國內立法條件已趨成熟。

這就要求我國的行政程序法典化形式步伐必須加快，盡可能全面的制定一部統一的適用于所有行政領域的，規(guī)范各部門，各類別行政行為基本程序的行政程序法典。并且要求采用程序與實體內容兼顧方式，但以規(guī)范程序為重點；采用外部程序與內部程序兼顧方式以規(guī)范外部程序為重點；應對行政救濟程序作原則規(guī)定和重要補充規(guī)定，另外應采用共通行政程序與類別行政程序兼顧方式，但以規(guī)范共通行政程序為重點。

行政程序法治化從內容上須達到構想則是對前面所涉及到的狀況進行及時、恰當、有效地解決。要求人民法院對行政機關行為的審查即司法審查的范圍擴大，從具體的行政行為擴展到部分抽象的行政行為；轉變頑固的傳統“官本位”和“家長制”的頑固思想，真正成為人民的公仆；使行政和司法分開，深化司法改革實現真正的司法獨立，嚴格執(zhí)法，對行政行為進行切實有效監(jiān)督，從而使相對人的合法權益在最大限度和最大范圍得到保障，盡快使行政程序法治化道路朝著更好的方向發(fā)展和前進。

注釋與參考文獻

1周永坤編：《法理學---全球視野》，法律出版社，2000年版

2楊海坤黃學賢編：《中國行政程序法典化---從比較法角度研究》，法律出版社，1999年版

3楊海坤主編：《跨入21世紀的中國行政法學》，中國人事出版社，2003年版

4參見應松年的《行政程序法治化》載《法學研究》2003年第5期

5方世榮著：《行政法與行政訴訟法》，中國人民公安大學出版社，2003年版

6樊崇義著：《行政程序法律制度》載《中國法學》，2004年第2期