行政訴訟法獨立地位探究論文

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摘要：行政訴訟法作為調整行政訴訟關系的法律規范，其法律地位如何，在法學界長期以來存在不同的認識。法律部門的劃分標準、行政訴訟法與行政法的相互區別以及我國的政體和行政審判權的設置，決定了行政訴訟法是獨立的法律部門。明確行政訴訟法和行政訴訟法學的獨立地位，有利于建立行政訴訟法學的學科體系，有利于行政訴訟法學研究的繁榮和發展，有利于規范行政訴訟法學的教學工作，有利于行政訴訟制度的完善和實施。

關鍵詞：行政訴訟法；法律地位；法律部門

如何正確認識行政訴訟法的地位，是事關行政訴訟法學發展和行政訴訟法制建設的重要問題。對行政訴訟法是否是獨立的法律部門，法學界的認識并不完全一致。雖然早在1989年就有學者指出：“行政訴訟法學是一門獨立于刑事訴訟法學、民事訴訟法學的法學學科，從而屬于三大訴訟法之一。”但目前學術界仍有不少學者認為行政訴訟法是行政法的組成部分。本文就行政訴訟法具有獨立地位的根據及意義進行必要的探討。

一、行政訴訟法具有獨立地位的理論根據

某一法律是否為獨立的法律部門，并不取決于人們的主觀愿望，而是要看其是否符合法律部門的劃分標準。按照我國法理學界公認的法律部門的劃分標準，行政訴訟法能否成為獨立的法律部門，核心的問題在于其是否有自己獨特的調整對象和調整方法。從行政訴訟法的調整對象和調整方法來分析，行政訴訟法具有獨立地位存在以下幾方面的理論根據：

(一)行政訴訟法調整的行政訴訟關系不同于行政法調整的行政關系。

法律調整的對象是指法律規范所調整的社會關系。主張“行政訴訟法是行政法組成部分”的學者認為，行政訴訟法與行政法是不可分的，它們之間的關系不完全同于民事訴訟法與民法、刑事訴訟法與刑法的關系。行政法是調整行政管理主體與行政相對人的行政關系、規范行政權行使的法律部門，行政訴訟法是調整行政管理相對人因不服行政主體具體行政行為向人民法院提起訴訟的行政訴訟關系，維護和監督行政權是對規范行政權行使的法律的正確執行的保障。筆者認為，這種認識是不正確的。行政訴訟法調整的行政訴訟關系與行政法調整的行政關系是不同的社會關系，要由不同的法律規范來調整。行政訴訟關系是在行政訴訟過程中產生的人民法院與行政訴訟參與人之間的行政訴訟權利義務關系，行政關系則是行政主體與行政相對人之間基于行政管理而形成的行政法上的權利義務關系。行政訴訟關系和行政關系的區別主要表現在以下幾個方面：一是形成的根據不同。行政訴訟關系是基于訴權和審判權而形成的。沒有當事人訴權的行使，就不會有行政訴訟關系的產生，行政訴權是行政訴訟關系形成的前提，并且貫穿于行政訴訟的整個過程。法院的審判權，是行政訴訟關系的重心所在，因為行政訴訟的主要任務在于法院行使審判權審查被訴行政行為的合法性。行政關系是行政主體因行使行政權而產生的社會關系，行政權是行政關系的核心，也是行政關系形成的根據。二是主體的范圍不同。行政訴訟關系主體的范圍除行政相對人和行政主體以外，其他與被訴行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織也可以作為行政訴訟的原告，并且人民法院、訴訟人、其他訴訟參與人也是行政訴訟關系的主體。行政關系的主體僅包括行政相對人和行政主體。三是主體的地位不同。在行政訴訟關系中，我國《行政訴訟法》第7條明確將“當事人在行政訴訟中的法律地位平等”作為行政訴訟法的基本原則加以規定，因而作為被告的行政主體與原告之間在法律地位上是平等的。在行政關系中，行政主體居于主導地位，擁有凌駕于行政相對人之上的優越權力，如處罰權、決定權、裁決權等，因此，行政主體和行政相對人之間的地位在事實上是不平等的。此外，“維護和監督行政權是對規范行政權行使的法律的正確執行的保障”不能成為行政訴訟法是行政法一部分的理由。一是因為行政訴訟法具有獨立的功能，其首要的目的是為了保護公民、法人或者其他組織的合法權益，維護行政權的行使并不能認為是行政訴訟的目的；二是因為行政訴訟法雖然對行政法的正確執行具有保障作用，但這只是不同部門法作用的不同，就像刑事訴訟法、民事訴訟法對刑法、民法的正確執行具有保障作用一樣。

(二)行政訴訟的司法監督和法律救濟不同于行政法中的“行政司法監督”和“行政法律救劑”。有學者認為，行政訴訟既是解決行政爭議處理行政糾紛的一種手段、一個途徑，同時又是對行政行為實施司法監督和對行政管理相對人實施法律救濟的一種手段、一個途徑；對行政行為的司法監督與對行政行為的行政監察監督、審計監督等同為對行政權的監督機制，統稱“行政法制監督”；通過司法程序提供的司法救濟與行政復議、申訴、控告等提供的救濟，同為對行政管理相對人的法律救濟機制，統稱“行政法律救濟”。但是，我們應當看到，行政訴訟的司法監督和法律救濟作用是通過人民法院行使行政審判權解決行政案件的方式實現的，體現了行政訴訟法對行政訴訟關系的調整。行政法只能調整行政關系中由行政機關實施的“行政法制監督”和“行政法律救濟”，如果超出了行政關系的范圍，則只能由其他相應的法律來調整，例如，權力機關對行政機關的監督就應當由憲法來調整。

(三)行政訴訟法與行政法之間并不是種屬關系。在法學理論上，雖然對某一法律部門又可以劃分為若干具有相對獨立性的子部門，但子部門是法律部門的進一步細化和具體化，是由調整包含在法律部門大范圍中的一些特殊種類的法律制度和法律規范構成，它同法律部門是一種種屬關系。如同樣是調整民事法律關系的民法法律部門中的各種法律制度和法律規范，根據其調整的特殊種類不同，又可劃分為著作權法、合同法、商標法等子部門。子部門與法律部門的種屬關系，是由兩者調整同一性質社會關系的種屬關系所決定的，子部門所調整的社會關系和法律部門所調整的社會關系在性質上是同一的，只不過是法律部門調整的社會關系中的一種特殊種類而已，并且子部門的普遍原理、基本原則和基本范疇來源于法律部門。如前所述，行政訴訟法調整的行政訴訟關系和行政法所調整的行政關系是兩種具有不同性質和特點的社會關系，并不是特殊與一般的種屬關系。盡管行政訴訟法與行政法具有十分密切的聯系，但行政訴訟法的普遍原理、基本原則和基本范疇并非主要來源于行政法。行政訴訟法作為三大訴訟法之一，體現了訴訟法共有的普遍原理和基本原則，并且主要使用了訴訟參加人、管轄、證據、訴訟程序等訴訟法上的基本范疇。(四)行政訴訟法有不同于行政法的調整方法。行政訴訟法的調整方法不具有強制性，行政訴訟關系不能憑人民法院的單方意志而產生，必須以原告提起行政訴訟為前提，人民法院不能主動介入行政爭議而只能被動受理，因為行政訴訟實行的是“不告不理”原則，原告有權決定是否提起訴訟，在起訴后還享有依法撤訴的權利。行政訴訟法對行政違法行為主要采用撤銷、責令履行義務等形式，對行政訴訟當事人權利義務的確定一般使用判決或者裁定的方法。行政法的調整方法則具有強制性，即根據行政主體的單方意志，憑借行政主體的行政權力而主動介入，因為國家行政職權是不能讓渡和放棄的，法律賦予了行政職權也就意味著賦予了行政職責，如果行政主體不行使相應的行政職權，就是違法的不作為，因此，不論行政相對人是否愿意，行政主體都應當依法對其實施行政行為。行政法對違法行為主要采取行政處罰、行政強制等制裁形式，對行政相對人權利義務的確定一般使用行政確認、行政許可、行政裁決、行政處理等方法。

(五)法律部門的劃分與具體的法律規范之間并不完全是一一對應的關系。有學者認為，作為行政實體法的法律文件，同時載有行政訴訟法的規范，如相對人不服某種具體行政行為可提起行政訴訟的訴權、起訴條件、起訴時限等。作為行政訴訟法的法律文件亦往往同時載有行政實體法的規范。因此，行政訴訟法是行政法的一部分。這種認識誤解了法律部門與法律規范之間的關系。在我國，行政訴訟法最基本和最重要的表現形式是《中華人民共和國行政訴訟法》，除此之外，行政訴訟法的淵源還包括憲法和國家機關組織法及其他法律、行政法律、我國締結或者參加的國際條約中有關行政訴訟的規范以及有關行政訴訟的有權法律解釋。行政法的淵源，則包括憲法與法律、行政法規、地方性法規、自治條例與單行條例、部門規章和地方政府規章、法律解釋、條約與協定。行政實體法律文件中載有行政訴訟法的規范，行政訴訟法律文件中載有行政實體法的規范，這是法的淵源問題，并不是法律部門之間、法律部門與其子部門的劃分標準。法律規范之間交叉的現象是十分常見的，如民事實體法中可能有民事訴訟法的規范，刑事實體法中可能有刑事訴訟法的規范，在行政法規中還可能有刑事法律或民事法律的規范。

二、行政訴訟法具有獨立地位的事實根據

(一)行政訴訟法與行政法的相互區別

行政訴訟法與行政法除了調整對象和調整方法不同外，還存在其他方面的區別。這些區別就是行政訴訟法具有獨立地位的事實根據之一。

第一，法律的價值和效力層次不同。我國行政法理論認為，行政法的價值主要在于“平衡”，即：既要保護行政權的有效實施，又要防止行政權的濫用或者違法行使，以保護公民權利。行政訴訟法的價值則由內在價值和外在價值所構成，其內在價值包括程序自由、程序公正和程序效益等具體形態，其外在價值主要包括實體公正價值和秩序價值。我國有學者將行政訴訟法的價值概括為秩序、效益、公正和自由。行政訴訟法與行政法在法律效力層次上也存在差別。我國的行政訴訟法典是全國人民代表大會制定的法律，是僅次于憲法的國家基本法。但我國沒有統一的行政法典，行政法是由一個由龐大的體系所構成，既有全國人大常委會頒布的法律，又有國務院頒布的行政法規，還有地方性法規、自治條例和單行條例、行政規章等。從總體上說，行政訴訟法的效力層次高于行政法。

第二，適用的機關不同。行政訴訟法的適用機關是作為國家審判機關的人民法院，行政法的適用機關是國家行政機關和其他具有國家行政職權的機關和組織。在我國，行政司法審查權只能由人民法院行使，只有人民法院才有權適用行政訴訟法，國家行政機關和其他具有國家行政職權的機關和組織無權適用行政訴訟法。在行政訴訟過程中，從形式上看是人民法院第二次適用行政法，但實質上人民法院的任務主要在于對具體行政行為的合法性進行審查。也就是說，對國家行政機關和其他具有國家行政職權的機關和組織適用行政法進行司法審查。在一般情況下，人民法院不能代替行政主體直接適用行政法，否則就構成了司法權對行政權的侵犯。

第三，法律的類別不同。行政訴訟法是程序法，行政法是實體法，行政法中的程序規范不同于行政訴訟法律規范。一般認為，部門法分為實體法和程序法兩個類別，如刑法和民法屬于實體法，刑事訴訟法和民事訴訟法則屬于程序法。行政訴訟法是人民法院運用司法審查權對行政案件進行審理和裁判時必須遵守的司法程序的法律規范，因此，對行政訴訟法屬于程序法在理論上是沒有爭議的。問題在于，由于行政法既有實體規范，又有程序規范，特別是有的國家還專門制定了行政程序法典，有的學者據此認為，“行政法常集實體與程序于一身”，進爾認為行政訴訟法雖為程序法，也應當是行政法的組成部分。還有學者認為，行政訴訟法調整的行政訴訟制度與行政法調整的行政司法制度是緊密相聯系的，行政訴訟往往以行政復議、行政裁判等行政司法程序為前置程序。行政司法程序和行政訴訟程序通常是解決一個行政案件的前后兩個階段，二者緊密銜接和相互聯系。因此，行政訴訟法應當歸屬于行政法。事實上，就行政法的程序規范的內容來看，主要包括行政主體實施行政行為的程序規范和行政復議的程序規范。行政主體實施行政行為的程序規范，應當視為行政行為合法有效的形式要件，就像民法上的要式法律行為應當具備法律上的形式要件一樣。我們不能因為民法上對要式法律行為的形式要件作了規定而認為民法具有程序法的性質。盡管行政法的程序規范比民法的規定要多，我們同樣不能認為對行政行為形式要件的規定具有程序法的性質，因為這種作為形式要件的程序規范只是作為判斷行政行為是否合法的標準之一。

行政復議和行政訴訟通常被視為都是解決行政爭議的法律制度，但兩者的性質、審理權限、審理方式、審理依據、主持機關和法律效力等方面均存在明顯的區別。雖然行政復議從形式上看是對行政爭議的解決，但它的實質是行政主體再一次實施行政行為。對行政復議決定不服的，法律一般允許當事人向人民法院提起行政訴訟。在復議機關改變原具體行政行為時，復議機關應當作為行政訴訟的被告，復議機關所在地也是確定行政訴訟管轄的因素之一。行政裁判、行政復議等行政司法制度在性質上為行政法律制度，不同于行政訴訟制度。行政案件是行政相對人以及其他與被訴行政行為有利害關系的人和行政主體之間的爭議，原告可能是對包括行政裁判在內的具體行政行為不服提起行政訴訟，也可能是對行政復議決定不服提起行政訴訟。在行政訴訟中，行政裁判、行政復議是法院直接審查的對象。因此，從嚴格意義上講，不能認為行政裁判、行政復議是行政訴訟的前置程序，也不能認為行政司法程序和行政訴訟程序是解決一個行政案件的前后兩個階段，否則，就會形成行政主體在行政案件中既是爭議的一方當事人又是爭議解決者的矛盾。由此可見，從本質上說行政法應當屬于實體法。(二)我國的政體和行政審判權的設置

從某些西方國家的法律制度來看，行政訴訟法與行政法往往緊密結合在一起，很難截然分開，沒有像我國這種獨立的和統一完善的行政訴訟法律制度。但是，對某些西方國家為什么會出現這一狀況，我們要進行具體的分析，不能簡單地采用“拿來主義”。在美國，聯邦最高法院在司法活動中擁有解釋憲法的權力，法國的行政法院具有歷史形成的權威和地位，并且與普通法院并不屬于統一的司法系統，因此，在美國和法國的行政審判中，法院有權提出或者改變行政活動的法律規則。從這個意義上說，這些國家的行政訴訟又成了行政權力的根據之一，因而將行政訴訟(司法審查)作為行政法律制度的重要組成部分。美國之所以把行政訴訟法納入行政程序法，還與美國行政法的觀念密切相關。在美國，“行政程序法是規范行政權力和為公眾提供法律救濟的法，而不是有關行政權力操作規則的法律?！姓ū焕斫鉃榭刂普畽嗔Φ姆ǎ皇怯嘘P公共行政的法律?！钡牵研姓V訟法作為專門規范法院審查行政行為的程序法，是不少國家的通行做法。例如，德國在歷史上把行政訴訟作為一種監督行政來定位，存在獨立的行政訴訟的成文規則。德國公法的核心內容是由憲法、(普通)行政法和行政訴訟法共同構成的。其中，行政訴訟法被稱為“公法之鑰匙”，是公法中最為變動不居的法律領域。不僅如此，行政訴訟法學在德國也是一門較為發達的法律學科，出版了許多較有影響的行政訴訟法學著作，如烏勒(Ule)的《行政訴訟法學簡明教材》(1960年第l版，1987年第9版)；施密特·格萊塞爾／霍恩(SchmittGlaeser/Horm)的《行政訴訟法學》(1975年第1版，2000年第15版)；申科(Schenke)的《行政訴訟法學》(1993年第l版，2002年第8版)；弗里德赫爾穆·胡芬(FriedhelmHufen)的《行政訴訟法學》(1994年第l版，2003年第5版)；符騰貝格(Wurtenberger)的《行政訴訟法學》(1998年第1版)；特丁格爾／瓦倫多夫(Fetting-er/Wahrendorf)的《行政訴訟法學》(2000年第1版，2002年第2版)。

就我國而言，我國的政體和行政審判權的設置是行政訴訟法具有獨立地位的另一事實根據。我國的政體是人民代表大會制度。國家的最高權力機關為全國人民代表大會及其常務委員會。行政機關、審判機關和檢察機關都由權力機關產生，對權力機關負責，接受權力機關的監督。在我國，作為審判機關的人民法院，在行政訴訟中并不享有為行政機關的行政行為提出或者改變法律規則的權力，只能依法對被訴行政行為的合法性進行審查。根據我國憲法和行政訴訟法的規定，國家的審判權由人民法院統一行使，行政案件則由人民法院設置的行政審判庭負責審理和裁判。行政訴訟與刑事訴訟、民事訴訟一起，成為人民法院統一行使國家審判權的三種具體的訴訟形式。在行政審判體制改革研究的過程中，有學者提出我國也應建立行政法院。即使這種主張得到立法機關的采納和認可，我國的行政法院也只能是專門性質的人民法院，仍然應當屬于人民法院體系的組成部分，否則，就會動搖審判權由人民法院統一行使的憲法原則。盡管行政訴訟法與刑事訴訟法、民事訴訟法一樣，規定的是人民法院行使審判權應當遵守的訴訟原則和程序，且某些原則與程序是相通的，但行政訴訟法規范的是法院對行政案件的審理，在許多程序和制度上有其特點，行政審判中所使用的一些專門方法，是其他程序法所不能代替的。

三、明確行政訴訟法具有獨立地位的意義

“劃分部門法的基本目的應當是有利于部門法律的系統化、清晰化、科學化，有助于法的制定和實施，有助于人們了解和掌握本國全部現行法和將要制定的法?！泵鞔_行政訴訟法具有獨立的地位，具有十分重要的意義。

(一)有利于建立行政訴訟法學的學科體系。行政訴訟法成為獨立的法律部門，以行政訴訟法為研究對象的行政訴訟法學也就能夠成為獨立的法律學科。我國的行政訴訟法學還不發達，到目前為止還沒有建立完整的學科體系。究其原因，雖然與我國對行政訴訟法的研究時間較短有關，但受理論界認為行政訴訟法是行政法組成部分觀點的影響也是十分重要的因素。如果將行政訴訟法視為行政法的組成部分，行政訴訟法學也就只能是行政法學的分支學科。行政法學的學科體系是以行政權為中心的，這就阻礙了行政訴訟法學學科體系的建立。行政訴訟法學作為與刑事訴訟法學、民事訴訟法學平行的訴訟法學科，其學科體系應當以行政訴權為基礎，以行政審判權為中心，行政訴訟價值、目的、標的、結構、判決既判力等問題，應當在行政訴訟法學的學科體系中得到充分體現，因為這些問題是任何一門訴訟法學必須研究的基礎性問題。但是，我國目前的行政訴訟法學教科書，基本上是對行政訴訟法典和最高人民法院有關司法解釋的注釋，并沒有形成具有自身特色的學科體系。只有明確行政訴訟法具有獨立的地位，將行政訴訟法學作為獨立的法律學科，才能根據訴訟活動的普遍規律，結合行政訴訟的特點。加強對行政訴訟法學基礎理論的研究，從而建立完整的行政訴訟法學學科體系。

(二)有利于行政訴訟法學研究的繁榮和發展。與行政法學、刑事訴訟法學、民事訴訟法學等法律學科的研究狀況相比，行政訴訟法學的研究相對滯后。行政訴訟法學的研究基本上沒有專門的隊伍，大多由行政法學者進行研究，但是，行政法學的研究范圍十分廣泛，他們主要關注的是行政強制、行政許可、行政復議、國家賠償、行政程序等行政法的熱點問題，行政訴訟問題一般沒有作為研究的重點。問題還在于，從事行政訴訟法學的研究，對研究者的知識結構有特殊的要求。雖然熟悉行政法學有利于行政訴訟法學的研究，就像研究民事訴訟法的學者必須具備民商法知識一樣，但是，行政訴訟法學屬于訴訟法學，并且行政訴訟法是從民事訴訟法中脫胎出來的，因此，如果不熟悉訴訟原理和民事訴訟法的知識，就無法對行政訴訟法進行深入的研究。行政法學者往往習慣于從行政權的視角看問題，大多不善于從訴訟原理和規律出發來研究行政訴訟制度。這樣，就導致了“精彩的、較有深度的論文已不多見，行政訴訟法學的論文從總量上看也不多，行政訴訟法學研究幾乎沒有形成熱點，基本上是散兵游勇，各自為戰，大量的低層次的重復研究，形成各說各的理，沒有對立與爭鳴的局面”。要從根本上解決上述問題，關鍵在于明確行政訴訟法和行政訴訟法學的獨立地位。只有這樣，行政訴訟法學的研究才會形成具備特定知識結構的專門研究隊伍，研究水平才可能有質的提高，從而可以促進我國行政訴訟法學研究的繁榮和發展。(三)有利于規范行政訴訟法學的教學工作。由于對行政訴訟法是否是獨立的法律部門、行政訴訟法學是否是獨立的法律學科在認識上存在分歧，政法院系在專科、本科教學安排和研究生培養方向的做法并不完全相同。在?？啤⒈究频慕虒W計劃中，有的將行政訴訟法作為一門獨立課程開設，有的則將行政法與行政訴訟法合并為一門課程。就研究生培養方向而言，有的在訴訟法專業設行政訴訟法方向，有的則在憲法與行政法專業設行政訴訟法方向，有的甚至在上述兩個專業同時設行政訴訟法方向。如果明確行政訴訟法具有獨立的地位，將行政訴訟法學作為獨立的法律學科，就可以改變目前這種混亂狀況。行政訴訟法學應作為法學?？坪捅究埔婚T獨立的課程，在學習憲法學、行政法學、刑事訴訟法學、民事訴訟法學之后開設，行政訴訟法也應當作為訴訟法專業研究生的專業方向。這樣，就體現了法學教學的規律性，有利于培養從事行政訴訟實務和行政訴訟法學研究的專門人才。

(四)有利于行政訴訟制度的完善和實施。法律制度的完善需要法學理論的研究提供決策參考，法律制度的實施也需要法學理論提供指導。如果行政訴訟法學的理論研究落后，行政訴訟制度不可能得到有效的完善，行政訴訟制度的實施也不可能出現良好的局面。我國行政訴訟法自實施以來，雖然在保護公民、法人和其他組織合法權益以及監督行政主體依法行使行政職權等方面發揮了十分重要的作用，但這部法律畢竟脫胎于計劃經濟時期，難以完全適應市場經濟發展的現實需要。為此，十屆全國人大常委會已經將行政訴訟法的修改列入了議事日程。我國行政訴訟制度在實際運行中，也存在諸多問題，還出現了不少新的情況。無論是行政訴訟法的修改還是行政訴訟制度的順利實施，都需要行政訴訟法學理論的指導。只有明確行政訴訟法和行政訴訟法學的獨立地位，結合我國行政訴訟實踐，加強行政訴訟法學的理論研究，探索適應我國社會主義市場經濟需要的行政訴訟規律，才能有利于我國行政訴訟制度的完善和實施。

總之，隨著依法行政、依法治國和人權保障的觀念深入人心，在行政訴訟中，對行政機關依法行使行政職權進行有效的司法監督，對公民、法人或者其他組織的合法權益進行有效的司法保護，已經成為人們的普遍共識。越來越多的人們認為，實體法與程序法不分，是行政法制不發達的表現，行政訴訟程序應當具有獨立的價值，行政訴訟法應當與行政法具有同等重要的地位。如果行政訴訟法是獨立的法律部門、行政訴訟法學是獨立的法律學科在我國形成共識，就會迎來我國行政訴訟法制建設和行政訴訟法學研究的春天。