行政主體與公共體制關聯研究

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行政哲學對人與制度的理性關系(目的與手段)和行政主體與公共制度的現實狀態(價值與事實)進行的探求促成了制度哲學的研究。就主體性的人與工具性的制度而言,面對實存狀態的矛盾沖突而反思二者之間協調關系的有效路徑,應該是行政哲學和制度哲學共同關心的核心論題。

一、行政主體:理性的規范行政人抑或理性的自我實現行政人

(一)行政法視閾:理性的規范行政人

新中國成立后的三十多年間,蘇聯的行政法學成為我國行政組織研究的指導理論。由此,王名揚教授認定“行政主體是一個法律概念”,指出:“就法律意義而言,行政主體是實施行政職能的組織,即享有實施行政職務的權力,并負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務和責任的主體。”[1]39在法律上創設“行政主體”概念是為了從行政組織維度統一公務員基本權利義務和規范其行政行為,追求公共行政協調統一。因此,行政主體被視為保證行政活動具有統一性和連續性的法律技術,是行政組織建立和活動的法理基礎[1]40-41。此后,學術界開始關注“行政主體”的研究。林弋指出:“行政主體,即國家行政權力的承擔者和實施者,通常指國家行政機關。”[2]張煥光等認為:“從行政法原理上說,在具體行政法律關系中,處于管理一方的主體成為行政主體,處于被管理一方的主體稱為行政相對人。”[3]行政法學界認為,這是新中國最早關于行政主體的論述。張正釗認為,日本行政法上講的行政主體,是指行政法權利與義務的歸屬者,國家和地方公共團體一般被認為是典型的行政主體[4]。方昕等明確了行政主體的自我獨立特性,認為行政主體是指具有行政權能,能夠獨立承擔自己行為的后果,并以自己的名義實際從事行政管理活動的組織[5];王連昌等同樣肯定獨立承擔權利與責任成為行政主體的界定標準,認為行政主體是享有實施行政活動的權力,能以自己的名義從事活動,并因此而承擔實施行政活動產生的責任的組織[6]。此后,國內法學家都在著述中專門闡述行政主體問題,構成了行政主體研究的法學理論體系。行政主體的法學理論重點研究的是:行使公共權力并為此后果負責的行為者問題。大陸法系國家明確了公法與私法界域,也定義了行政主體作為公法概念的特殊意義,因此,行政主體的界定首先就是職權依據和行為范圍問題,依此明確行政組織的獨立行為主體資格,即它是擁有法律規定的行政權利與義務的統一體。無論是大陸法系還是英美法系都將行政主體定義在確定的文本規范表述范圍內,這樣可以明晰行政行為關系進而為行政訴訟提供確證的判例依據,以減少不確定性的存在所導致的行政實踐的混亂。因此,行政法學求證的是理性的規范行政人身份。

(二)公共行政視閾:理性的自我實現行政人

行政學對行政主體的探討并非直接承接行政法學的理路,只是通過對“行政人”的關注形成了具有行為主體性格特征的描述或概括。“行政人”(管理人,AdministrativeMan)概念最早由西蒙提出,意指以追求有限理性和滿意化標準為行動指南的管理者(行政官僚)。他認為,行政官僚既不同于完全理性的“經濟人”,也不是傾向于非理性的“社會人”,而是“有限理性”的“行政人”。西蒙指出,威廉•懷特最早指稱的“組織人”———“把自己的靈魂賣給了公司的經理人”,“他的角色行為絕對不包括表現個性、獨自創新和特立獨行”[7]———不是“行政人”的完整意義。后來,西蒙和阿吉里斯就行為科學討論的理性行政人(“行政的理性人理論”)的基本界定及其在組織管理中的表現程度進行了深度討論。在理性的和自我實現的行政人問題上,西蒙認為,在“理性、權力需要、工作動機、成就需要以及自我實現上,如果希望這些制度保持活力,這些只是許多應該織入人類制度設計之網的絲線中的一部分。但它足以提醒我們注意制度設計的復雜性,以及根據單一因素來構建設計的危險性”[8]108。因此,關于自我實現“它虛構了一個關于真實自我的圖像”,“它很難得到經驗的支持”[8]103。阿吉里斯則認為:“從行政的理性人理論出發,我們依次觀察內部的組織環境、管理者、任何有權實施管理控制的人,等等,仍然可以發現,若從下屬的角度看,所有這些因素通常都能對該下屬產生類似的心理影響”;“組織要管理‘影響的內在化……’,如果管理者將這種描述性主張轉化成管理理論,那么,諸如‘熏陶’等就會變成他的責任”;因此,“一種不鼓勵討論感情以及負載著感情的實質性議題的組織設計和管理則是這樣一種枷鎖”,“對于那些建立在一個關于人的擴大的、更為復雜的模型基礎上的新的組織模式,理性人理論家并沒有予以充分的重視”[8]110,113。顯然,在行政人主體地位界定的基點上,存在著以(有限)理性為根基導引非理性因素以完成組織設計與管理的模式和以人際間情感等為指針歸向自我實現的組織新模式構建的區別,這也是困擾現代管理的一個核心問題。在公共行政領域,理論的假設前提似乎沒有離開人的各種預設傾向,且具有本質描述的意向。李春城教授將行政人假設類型概述為:“執行行政論的行政人”、“官僚制理論的行政人”、“公共選擇理論的行政人”、“反‘傳統行政’理論的行政人”,并提出“行政倫理學的行政人”,即突出責任與義務的“德性行政人”[9]。張康之教授強調,盡管“行政人”的“經濟人”趨勢是不爭的事實,但“經濟人”的完全移植是不妥當的,即使提出“經濟人”的古典經濟學家亞當•斯密也僅僅把它局限在經濟領域;行政主體的人性設定只能是“公共人”[10]。顯然,公共行政學討論的行政主體已經脫開了行政法學的工具性界定,其核心旨向是關于公共行政使命擔當者的內在精神結構及其外在規范表現問題,因此,理性的與自我實現的紛爭意在訴求行政人本質價值的定位。

二、公共(行政)制度:詮釋行政主體意義的理性工具

(一)制度與行政制度

關于制度的本質規定并沒有形成一致的認識。曹正漢先生歸納為制度的功能理論、制度的深層結構理論和制度的博弈均衡理論三種基本解釋路徑。功能視角包括文化人類學的需要論和經濟學的交易、產權、合約等觀點;結構視角含有基本結構論和文化心理傾向、文化信念等深層結構論;均衡視角指演化博弈方法和歷史制度比較分析方法。他指出,分析三種視角需要我們討論“三條分析路徑之綜合”的“綜合的制度分析框架”[11]。不管這種分析框架是否有實際意義,對制度的拓展性研究還是非常必要的。人們主要從規則和規范的功能層面來定義制度。諾斯認定“制度是一個社會的博弈原則”[12],青木昌彥強調制度乃“關于博弈重復進行的主要方式的共同信念的自我維持系統”[13],張立榮界定制度是“社會為人們所規定的共同和根本的行為準則的總和”[14],都在突出其共同規則與規范的意義。公共行政制度是代表性的國家公共制度形態,其核心旨向在于為行政主體提供行為規則并規范其行為,因此,制度表述均以行政主體為內涵。如,行政制度是“國家為了有效地執行憲法和法律,實現國家的行政職能而依法規定的有關國家行政權限、行政組織、行政領導體制、行政活動及行政監督等方面的制度”[15]。行政制度“是國家為了實現行政管理的職能而作出的一整套關于國家行政領導體制、國家行政決策體制、國家行政監督體制、國家行政機構的組織方式及活動規程等方面的制度性安排”[16]。行政制度“是由國家憲法和有關法律、法規所確定的國家各級各類行政機關的地位、職能、權限、相互關系以及活動原則的總稱”[17]。“行政制度概念的本質特征就是體現在行政權與行政組織與公民雙方的分配態勢。行政制度乃是指配置行政權以規約和(或)激勵行政行為之規則、慣例等的總和,它在外延上既包括法定政治—行政體系基于對行政組織(統稱為政府)同社會公民間權利安排的判斷,而頒布或昭示的有關行政行為之規則和準繩的所有規范,又包括行政體系基于長期演化而在實踐中積累、沉積的各種慣例、習俗。”[18]78-79等等。可見,公共行政制度內在決定力量是國家意志,因此,其規則和規范的意義在于體現以國家為形象代表的公共精神和秩序價值,在人類歷史進程中,它表達為國家公共機構面向自身和社會進行的制度資源的輸出;而公民社會發展和人本精神的弘揚為社會化的公平正義結構鋪墊了文化基礎,公共制度的生成方式也便打破了傳統的公共行政主體權力與責任的認定模式,而轉向社會參與機制建設的過程中追求公共制度功能發揮的博弈均衡的路向。

(二)公共制度的變遷

制度的認知源于人類社會生活經驗的總結。柏拉圖勾勒了一個規制森嚴的等級社會,哲學王、武士和農工商人的公民身份是血緣傳承的,表明“政治制度是從城邦公民的習慣里產生出來的;習慣的傾向決定其他一切的方向”[19]。中國古典文獻也有關于制和度的描述,如,“凡將立國,制度不可不察也,治法不可不慎也,國務不可不謹也,事本不可不摶也。制度時,則國俗可化而民從制”(《商君書•壹言》);“故天子有天下以處其子孫,諸侯有國以處其子孫,大夫有采以處其子孫,是謂制度”(《禮記•禮運》);其“禮者防之于未然,律者禁之于已然,皆緣之于人情而為制”(《大戴禮記•禮察篇》)。這說明中國古代對于制度的運用主要是通過禮法完成的,并依此而構建了社會典章制度體系。而思想啟蒙運動則強化了對制度的認識。啟蒙思想家將前國家社會設定為“自然狀態”,以個體主體為導向的“自然法”成為制度規范依據,即羅爾斯所謂的國家依個人自由原理安排社會結構過程,便是“在選擇了一種正義觀之后,我們就可推測他們要決定一部憲法和建立一個立法機關來制定法律等”[20]。同時,經濟學、政治學、管理學、社會學等也對國家制度或結構進行研究,文官制度又從實踐層面不斷考量國家制度安排的合理程度。19世紀末20世紀初,威爾遜把公共行政作為國家意志的執行程序來設計,馬克斯•韋伯的官僚制結構又將其推到一種價值中立基礎上的理想狀態,“純粹的官僚體制的行政管理,即官僚體制集權主義的、采用檔案制度的行政管理,精確、穩定、有紀律、嚴肅緊張和可靠”[21]。于是,對于制度的崇拜便成為主導公共行政制度研究的內在約則,“只有建構一系列精確、可靠的制度,社會生活中的諸多問題才能得以解決,如果現實中的問題未得以解決,許多人就會不約而同地想到了去拷問‘制度’”[22]。由于制度本身功能局限的實踐裸露,現實復雜性與制度設計規范性之間的悖論使制度能力難以獲取足夠的社會信任,在行為主義運動沖擊下,制度研究處于實踐中難以割舍的依托和理論中棄之可惜的尷尬境地。

20世紀80年代,制度經濟學和社會治理思潮使行政管理向公共管理范式過渡,制度主義重新成為經濟學、政治學、行政學等研究的焦點,公共制度表述也成為行政國家對社會結構分析的支點。在康芒斯、凡勃倫等人的基礎上,詹姆斯•馬奇和約翰•奧爾森將制度拉回社會科學重新研究的范疇,諾斯從制度創新和制度變革的角度對經濟制度與社會進步之間的關系進行了頗具深度的挖掘。中國學者盡管對system、institution和regime的翻譯經歷了“體制”和“制度”之間的游離與轉換,但其核心語義的界定并未背離規則與規范的視界[23]。公共服務理論從公共制度設計與供給維度強調公共服務供給、社會公平與效率、公共財政的制度支撐以及政府監管制度等,制度旨向轉向社會服務效度;同時,制度變遷研究還觸及“公共管理、治理、公共政策分析、比較政治學、國際關系、歐洲一體化等的研究和建設”[24]。這樣,制度問題研究就走上了具體制度設計的合理性和廣泛領域的制度功能追問中。

三、行政主體與公共制度關系

探討行政主體與公共制度關系一般以人與制度關系為基礎。西方對人與制度的研究最早可追溯至古希臘。《理想國》描述的三級社會制度體系,人是制度體系規約的客體,社會秩序和制度的制定者享有自由;《政治學》中強調“人是天生的政治動物”,城邦成員尋求城邦群體的獨立自由。隨著人的主體地位的確立,人們從個體中心主義看待社會與發展成為了近代人與制度關系的基本思路。作為近代人與制度關系解釋工具的契約論對前制度的人的生存狀態進行了假設,霍布斯認為是“狼群社會”,洛克認為是“個體絕對權利的危險社會”,邊沁認為是“個體理性沖動社會”,盧梭認為是“牧羊社會”,如此等等;為了使社會秩序化,個體通過理性選擇制定制度,通過制度維護社會傳統以達到符合個體理性要求的契約社會模式。但契約的選擇與制度的設定是人性自私的結果,近代未能合理地解決人與制度之間的關系。最早將人與制度的研究運用于社會發展和經濟增長的是20世紀初產生于美國的新古典主義經濟學和新制度主義。康芒斯肯定制度是“集體行為控制個體行為”,諾斯認為“制度是為約束在謀取財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則”[25]。諾斯通過制度變遷和制度創新對經濟增長和社會發展的意義肯定組織發展是制度變遷的結果,并強調尋找適合本國實際的制度安排路徑,對人與制度關系研究起到積極作用。

中國關于人與制度關系研究可以追溯到先秦時期。先秦諸子從不同角度分析了春秋戰國法度不興問題,強調人與制度的協調。自秦至清,思想家們強調在制度框架內對人的因素加以重視。到了民國時期,政治學家、社會學家受西方學術影響,開始系統地關注和研究制度問題,重視制度的建構及其發展,將人的思想革命置于社會結構變革的過程中。20世紀70年代以來,現實社會發展強調人的主體價值,將人與制度聯系起來成為公共行政研究的一個重要內容,并將制度稱為人與社會發展的中介,闡述了制度影響社會發展的過程、地位、作用及其機制等。可見,行政主體與公共制度關系問題始終貫穿于人與制度關系研究中。首先,權力是行政主體與公共制度的核心范疇。行政主體體現為享有行政權力的行政組織的結構網絡;公共制度體現為構成和維護結構網絡的行為準則。行政主體與公共制度呈現目的與手段的關系,體現行政權力運行的實存樣態。因此,“行政權力是連接行政主體與公共制度的核心概念,也是洞悉行政主體與公共制度之關聯的要點”[18]109。從行政學說史看,韋伯強調行政權力在行政主體和公共制度中的重要作用,即“不僅行政組織圍繞行政權而確立,而且行政制度也是圍繞行政權的運作與落實而展開并生成的”[18]109。從發生學上看,現有行政主體與公共制度的最初形式緣于社會生活的規范習俗,制度早于主體;國家結構中的行政主體和公共制度以行政權運作為軸心,二者具有同時緣起性。所以,行政主體與公共制度是行政權力得以運行的兩輪,偏廢任何一方,行政權力即使存在也無法發揮作用。

其次,公共制度何以受崇?懷疑公共制度功能導致對行政主體主觀性認識和能力的過分表達,依賴公共制度功能則導致“制度崇拜”。制度崇拜是將“制度的力量無限擴大,制度被認為可以化腐朽為神奇……只有建構一系列精確、可靠的制度,社會生活中的諸多問題才能得以解決”[22]。顯然,制度崇拜致使制度帝國主義橫行而生成單向度人,行政主體的能動反思精神湮沒在制度理性的中,最終使制度工具失去呵護的旨向而走向功能性沒落。最后,行政主體與公共制度的協調機緣。學術界雖無明確表述行政主體與公共制度的協調關系,但相關認識始終存在。荀子有言曰:“先王惡其亂也,故制禮儀以分之,以養人之欲,給人之求,使欲必不窮乎物,物必不屈于欲,兩者相持而長,是禮之所起也。”(《荀子•禮論》)必須明確,制度是人的制度。馬克思主義認為人是客觀存在的、主觀能動的、社會歷史發展的、實踐變遷的人,公共制度是上層建筑;實踐是聯系人與制度并使其統一的基礎,沒有人則沒有制度存在的可能性和必要性。新制度主義認為:“制度的設計和執行過程事實上就是一種個人的行為,而且在制度框架下,個人會有自由裁決權。”[26]這就是說,制度的形成與人的偏好、價值觀選擇密切相關,它是個體意識蘊涵的共同性的社會化形式;人類的理性反思能力是推動制度變遷和發展的原動力,所以,制度的變遷和發展是人的理性的社會化歷程;制度內在地具有促進人性全面發展的人文底蘊[27]。同時,人是制度的人。新制度主義認為,行政主體行為受文化信念和社會準則影響,文化信念以社會準則為準繩。一方面,制度為組織建構提供價值規范與基本準則,并激勵組織成員行為促成目標的實現[18]113;另一方面,人是制度的實踐者,“制度作為一種人的本質對象化的觀念性存在,它的結構、規律及長期形成的各種關系和慣性等又制約著人的活動,成為人的實踐活動的構成機制”[28]。所以,制度可以塑造人性并決定個體行為模式及其績效,即諾斯所謂“經濟增長的關鍵因素在于制度因素”[18]112。

總之,從行政主體或公共制度出發對二者相互關系進行考察,雖有所闡述但并沒有對二者相互關系協調模式進行具有說服力的論證。人們更多地關注制度功能的研究,而公共制度設計與安排作為特定的社會資本主要由權力主體擔當使命,任何具體制度都具有限定和規約作用,于是,所有的制度不可能獲得具有個性偏好的共同體成員的普遍認同和遵守,所以,研究行政主體與公共制度關系問題是需要付出較大的學術成本的。