行政法制發展特點分析論文

導語：行政法制發展特點分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

西方行政法的發展是由于自由主義的資本主義經濟發展到壟斷時期，出現了許多社會問題，如壟斷、環境、交通、失業、罷工等等，這些問題是市場本身無力解決的，為解決這些問題，加強了行政權管理力度，行政職能大為增加，以前的行政權僅僅限于國防、外交、治安、稅收等純行政事務，現在卻介入貿易、金融、交通、運輸、環境、勞資關系以及失業保險、養老保險、工傷事故等領域。行政職能的增加，使得行政機構和行政官員突出于整個國家機構，使得行政權成為一種可能侵害公民權力和自由的危險的國家權力。“因此，社會必須創立一種機制。在擴大行政權的同時，加強對行政權的控制和制約，使之正當行使即不致被濫用，這種控制和制約的重要環節就是行政法。”

我國行政法的發展具有自己的特點，西方行政法是在市場失靈的情況下，由政府介入社會而形成，而我國行政法恰好相反，是在政府失靈的情況下，退出社會，而與社會相互界定各自領域而形成的，其發展，更具有與西方迥然不同的歷史進程，具有自己的特點：

第一因政府與政黨、國家與社會相互界定各自領域而形成行政法

我國原來是傳統的社會主義國家，在經濟上實行計劃經濟體制，在政治上實行黨政不分的政治體制。在這種社會主義的體制下，雖然憲法上對國家機構作了分工的規定，也有立法機關、行政機關、審判機關等之分別，但計劃經濟的體制使得國家權力滲透了社會的方方面面，而黨政不分的體制使得國家的權力為黨的各級組織所行使，而黨組織的權力卻集中于黨委書記身上，下級黨組織必須服從于上級黨組織，下級黨委書記必須聽命于上級黨委書記。所以，所有的國家權力被賦予黨中央主席手里，在地方，各級的黨委書記就是絕對無誤地執行中央意志和命令的行政長官。在這種社會主義的體制下，顯然不需要法律來治理社會，當時制定了許多政策，用政策來治理國家即是人治的表現，其制定往往是由領導層的幾個核心人物做出，其執行具有極高的靈活性，能根據不同的具體情況而加以解釋。

我國自改革開放以來，著手進行政治體制和經濟體制的改革。國家提出實現四個現代化的口號，開始向現代化社會轉型，在對國家的治理上，從依靠政策向依靠法律轉變，從人治開始向法治轉變。我國的行政法的發展就是在這種背景下展開的。

我國政治體制改革的核心是理順黨政關系。所謂理順，指的是黨政分開，將政府和政黨的職能區分開來。我國原來是一種黨政不分的體制，政府和政黨的職能相互混淆，本是政府職權范圍內的事務，卻由黨組織來管理，結果造成政府行政權的落空，因落空而造成政府部門的虛置空設，從而滋長其官僚主義。以黨權來代替行政權，以黨組織來代替政府，在國家的行為規范體系中，便是以政策來代替法律。我國政治體制改革的第一個目標，便是建立一個強有力的政府工作系統，“今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和文件，不再由黨中央和地方各級黨委發指示、作決定”，只有在強有力的行政權下，才可能有健全的行政法，才可能有行政組織法和各種行政管理法。82年憲法對國務院和地方各級人民政府的職權和工作方式作了詳細的規定，以憲法上的這些規定為依據，我國跟著制定了國務院組織法，地方人大和政府組織法，以及大量的行政管理法規。隨著我國黨政關系的進一步理順，我國的行政法還會進一步發展。

我國經濟體制改革的關鍵是轉變政府職能，理清國家與社會的關系。在計劃經濟的體制下，政府直接經營著龐大的國營企業，它既是社會大生產的組織者，又是社會大生產的管理者，這兩種職能相互糾纏在一起，使得政治的權力滲透于社會的方方面面，能夠包囊一切。

我國的經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，即是運用社會上的這只看不見的市場之手，自己來管理社會。“政府管理經濟的職能，主要是制訂宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境”，政府從社會中超脫出來，不再是社會大生產的組織者，而還政府以原來的本色，成為社會大生產的純粹的管理者。計劃的手段和市場的手段各被運用于不同的范圍，社會由此成為市民社會，政府和社會各自界定自己的領域，這種界定的方法在法律上便表現為行政法。

第二因權力機關和審判機關相互分工而形成行政法

我國實行人民代表大會下的各種國家權力分工合作的制度，我國憲法中并沒有出現立法機關和司法機關的概念。憲法第2條規定國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會是人民行使主權的地方，在所有的國家機關中居于首要位置，其他國家機關由它產生，對它負責，受它監督。憲法規定我國的行政機關即是各級人民政府，是各級人民代表大會的執行機關，人民代表大會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項，制定本行政區域內的有關決議，交由本級人民政府執行。政府行使的只是行政權，其本意是一種執行法律的權力，在現代行政法的制度下，行政權得到了擴張，還擁有制定法律法規的權力。原先的依法行政，所謂法指的是議會制定的法律，立法權屬于議會，現在卻向行政機關轉移，行政機關不僅獲得自主性立法權外，還可以獲得議會的授權立法。所謂自主性的立法權，在我國指的是國務院有權制定行政法規，國務院各部門有權制定部門規章，省級政府和較大的市的政府有權制定政府規章。這些即屬于行政立法，都屬于抽象行政行為的范疇，憲法規定了由權力機關對抽象行政行為的監督制度：全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令（憲法第66條），縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令（憲法第104條）。鄉級人大不設立常委會，所以，由鄉級人民代表大會撤銷鄉級人民政府的不適當的決定和命令（地方組織法第9條）。

抽象行政行為是指行政權所指向的對象不是特定的當事人，而是一定范圍或區域內的不特定的多數人。如果行政權所指向的對象僅限于特定的當事人，則稱為具體行政行為。從憲法的規定來看，第66條和第104條中的權力機關的撤銷權中包括著對各級政府的決定和命令的撤銷權，其中顯然隱含著對具體行政行為的監督。但由于行政權涉及到社會的方方面面，是一種與公民直接接觸的各級權力，如果允許公民就各級政府的決定和命令向同級人大常委會提出救濟的申請，則權力機關勢必演變成另一個行政機關，與整個憲法確定的體制不符。1989年的行政訴訟法將這個問題交給了法院，即確立對具體行政行為的司法審查制度，由審判權來監督指向特定當事人的行政權。由此，權力機關和審判機關相互分工，構成對各級政府行政權的監督，形成我國行政法的大致框架。

在我國目前的行政法框架下，法院對行政權的監督僅限于對具體行政行為，但從憲法上看，在一府兩院向權力機關負責的體制下，法院、檢察院和政府都從屬于同級人大常委會，其憲法地位是平級的，法院就不能根據行政機關制定的抽象行政行為來審查其具體行政行為，這樣起不到審判權對行政權的監督作用。所以，必須擴展我國目前的行政訴訟的受案范圍，法院不僅可以審查規章以下的抽象行政行為，即在廣義的法律范疇之外的規范性文件；根據憲法原理，法院應當還可以審查政府規章、部門規章以及國務院的行政法規。行政權之行使，無論表現為具體行政行為，還是抽象行政行為，權力機關可以監督，審判機關也可以監督。但只是監督的方式不一樣，權力機關的監督是采用撤銷的方法，而審判機關則是不加以適用，但無撤銷之權。如果權力機關的監督在前，即人大常委會對抽象行政行為做出撤銷的決定后，那么，法院對行政案件的判決應當以此為依據；如果法院的判決在前，人大常委會作出撤銷的決定在后，那么，此撤銷的決定不能溯及既往，而只能要求法院以后的判決以此為依據。

另外，權力機關制定有關的規范性文件交由行政機關執行，其對行政權的行使是一種事前的監督措施，而審判機關對行政權的監督，是一種事后的補救措施，即對行政權行使之后，與公民有糾紛的或造成公民權益受到損害的，給予司法上的救濟。這兩種監督都是在行政權行使之前或之后的措施，所以，我國的行政法有待于發展，在行政權行使過程中對行政權加以監督，制定行政程序法。

第三由行政訴訟和行政復議相互配套而形成行政法

憲法第66條和第104條授予權力機關對人民政府的不適當的決定和命令的撤銷權，但我國的行政機關系統除了各級政府外，還包括政府下面所屬的工作部門，憲法沒有授予權力機關對政府各部門行使行政權的監督的權力，因此，由權力機關和審判機關相互分工而形成行政法框架，還存在著缺陷，政府工作部門占行政機關系統中的絕大數，比起各級人民政府來，政府往往制定方針政策，工作部門執行方針政策，其行政權之行使與公民有更多更直接的利害關系，但人大常委會對這種行政權之行使的監督，缺乏憲法上的依據。

政府與它所屬的工作部門是領導和被領導的關系，所以具有一種天然上的監督權。憲法規定國務院有權改變或撤銷各部、各委員會的不適當的命令、指示和規章（憲法第89條），規定縣級以上地方各級人民政府有權改變或撤銷所屬各工作部門不適當的決定（憲法第108條）。憲法第89條和第108條規定由政府監督政府所屬工作部門的行政權之行使，因為是一種從屬關系，固然能起到監督的作用，但政府所屬工作部門涉及到的行政業務具有極高的技術性和專業性，政府的監督是力不從心的；或者在海關、金融、國稅、外匯管理等垂直領導的行政工作部門中，政府是無法監督的。1990年建立起來的行政復議制度彌補了這個缺陷，即在行政機關的上一級行政機關設立行政復議機關，受理公民對行政機關具體行政行為不服的復議申請，這里所謂的行政復議機關，在大多數的情況下指的是政府所屬工作部門，少數情況下指的是各級政府。

1989年行政訴訟法的制定，其中建立起審判機關對行政權執法活動中的具體行政行為的合法性的監督，由于現代行政權擁有極大的自由裁量空間，行政權能否起到保護公民權的作用，除了其合法性以外，還有一個在自由裁量權的范圍內，具體行政行為是否合理的問題。1990年國務院制定的行政復議條例，彌補了行政訴訟法的不足，規定對具體行政行為是否合理和合法由上級行政機關進行監督。1994年國務院修改了此條例，1999年全國人大常委會將此上升為法律，行政復議制度至此相當完備，與行政訴訟制度相輔相成。

在行政復議制度之前，我國一直實行一種叫作信訪的制度。信訪制度的含義很寬泛，但更多地屬于古代向清官大人叫屈的成分，既有行政復議的東西，又有苦情申訴的制度。行政復議制度建立以后，信訪工作出現新的變化，其功能一部分為行政復議制度所代替，另一部分向苦情申訴制度轉化。