中長期信貸業務轉型研究

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當前，農發行中長期信貸業務正面臨新的挑戰。2018年以來，政策環境出現較大變化，國家嚴控地方政府隱性負債的政策持續出臺，并進一步嚴格管理金融行業對國有企業的投融資行為。農發行中長期信貸業務主要依靠財政性資金還款、辦貸模式單一等發展弊端逐步顯露，加大對鄉村振興戰略支持力度的政策導向與中長期信貸業務不平衡不充分的發展之間的矛盾越來越突出。為更好服務鄉村振興戰略，推動高質量發展，農發行中長期信貸業務轉型已成為全行共識和當務之急。

一、農發行中長期信貸業務現狀

中長期信貸業務是現階段農發行服務“三農”最主要的手段。截至2018年三季度末，農發行資產總額69135.8億元，其中各項貸款余額50400.6億元（人行口徑），占總資產的72.9%，而中長期貸款余額為30510.1億元，占各項貸款總量的60.5%，在農發行總資產中占比達到44.1%。可以說，信貸業務是農發行的主體業務，而其中中長期信貸業務發揮了最為重要的作用。從支持領域看，農發行中長期信貸業務主要集中在農業農村基礎設施建設領域。截至2018年三季度末，農業農村基礎設施建設中長期貸款余額25677.74億元，占全行中長期貸款余額的84.16%。而基礎設施中長期貸款中又以棚戶區改造（占比44.25%）、城鄉一體化建設（占比23.69%）、農村公路建設（占比12.04%）等為主。此外，農發行中長期信貸業務近年來還擴展到農村集體經濟發展、高標準農田建設、土地流轉經營、林業資源開發與保護、海洋資源開發與保護、旅游扶貧、農村物流、產業企業科技創新等現代農業領域，但這部分業務在全部中長期信貸業務中的占比為4.94%。從信貸模式看，當前農發行中長期信貸業務存量和增量均高度依賴地方政府信用，其中又以政府購買服務模式為主。據不完全統計，農發行采用政府購買服務模式的中長期貸款余額在全部中長期貸款余額中的比重已超過七成。從還款來源看，農發行中長期信貸業務（尤其是基礎設施類貸款）主要依靠財政資金，以企業經營性現金流還款的項目占比非常小。

二、中長期信貸業務在農發行服務鄉村振興中的定位

2017年以來，農發行提出了推進高質量發展，爭當服務鄉村振興戰略排頭兵和主力軍的戰略目標。為實現這一目標，農發行在堅持政策性銀行職能定位前提下，正在加快推進體制機制改革。中長期信貸業務作為農發行支農報國的主要手段，擔負著十分重要的作用，中長期信貸業務轉型已成為農發行新時期深化改革的必然要求和重要組成部分，成為當前亟需破題的重點之一。因而，必須加快推進中長期信貸業務轉型，著力支持鄉村振興戰略重點領域和薄弱環節，將農業農村基礎設施建設、產業融合發展、綠色生態、農村土地制度改革等作為中長期信貸業務主戰場和轉型的發力點，堅決打好脫貧攻堅戰，在鄉村振興中發揮主體和骨干作用。要把握鄉村振興中農發行中長期信貸業務的基本定位，必須筑牢兩個根基，把握三大重點。一方面要筑牢糧棉油業務這個立行之基，全力服務國家糧食安全，另一方面要筑牢全力支持脫貧攻堅這個履職之本，充分發揮政策性銀行抓重點、補短板、強弱項功能的職責，主動作為，服從于黨中央大政方針。重點支持實體經濟，穩中有進，培育一批優質實體客戶群；重點支持基礎設施建設，闊步挺進，切實解決農業農村基礎設施薄弱“梗阻”問題；重點推進產業融合，創新前進，拓展農業政策性金融的服務功能。從政策性金融發展趨勢看，農發行必須也必將建成更加完善的功能齊全、手段多樣的金融產品和服務體系，進而通過這一體系滿足客戶多元化需求。也只有在這樣的產品和服務體系中，中長期信貸業務的作用才能更充分地發揮。

三、鄉村振興中農發行中長期信貸業務轉型主攻方向

鄉村振興中農發行中長期信貸業務轉型要緊緊圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”20字方針，尋找制高點與突破口。（一）服務產業融合發展，支持現代農業體系建設。一是支持農業全產業鏈發展。依托各地農業特色產業，支持精深加工，大力推進標準化生產、品牌化營銷，支持農產品冷鏈物流網絡建設，發展農村電商，提升農業價值鏈。二是支持鄉村旅游。從農發行目前支持鄉村旅游的實踐看，鄉村旅游是實現城鄉互補、以城帶鄉、城鄉融合的重要方式和載體，更是做強農業、做美農村、做富農民的可行之道。依托鄉村自然、人文資源稟賦，支持打造鄉村旅游產業、文化產業，實現景區帶村、村成景區。三是支持農業園區建設。支持一批現代農（漁）業產業園、農業科技園、返鄉創業園、田園綜合體，推動農村產業融合發展。（二）服務綠色生態發展，建設綠色信貸體系。聚焦綠色農業、美麗鄉村、綠色生態城鎮、水利、綠色林業、生態旅游和生態環境保護等七個領域，重點推進耕地保護和高標準農田建設、農村環境集中連片整治、城鎮環境綜合整治、水生態治理與保護、林業生態保護與修復、鄉村旅游和特色休閑旅游、重要污染源治理等。堅持政府主導，依托優質客戶，回歸市場本源，盡快構建適應農發行職責定位的綠色信貸制度和產品體系。同時，加強綠色信貸戰略研究，統領全行綠色發展；圍繞市場抓好綠色信貸產品及模式創新與開發，進一步提升金融服務能力；實行客戶名單制管理，打造多層次優質客戶群。（三）服務農村土地制度改革，支持鄉村全面開發。通過實施全域土地整治，統籌土地資源要素配置，整體謀劃國土空間開發，帶動鄉村生產、生活、生態空間全面優化。全域土地整治規劃要與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”。一是支持高標準農田建設，有效改善和提升耕地地力，提高糧食生產能力。二是支持農地整治，實施“旱地改水田”“中低產田改造”“灘涂圍墾”“園（林）地還耕地”等，增加農地供給，解決耕地占補平衡問題。三是全面實施村莊整治、舊村改造、村莊撤并、城鎮低效用地再開發和礦山環境生態綜合治理等，盤活農村存量土地，獲取增減掛鉤節余指標，節余指標調劑產生的收益主要投入到村莊基礎設施建設，推動村莊整治工作。（四）服務城鄉融合發展，支持農業農村基礎設施建設。一是推動城鄉基礎設施互聯互通，支持農村公路、供水、供氣、環保、電網、物流、信息、廣播電視等基礎設施建設，縮小城鄉兩元空間差距，為城鄉各類資源相互流通提供快捷通道。二是改善農村人居環境，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，為美麗鄉村建設提供金融支持。三是加強生態環境保護，推動資源節約集約循環利用，支持環境綜合治理和山水林田湖草系統治理。四是滿足區域基礎設施、公共服務設施、產業配套設施的開發建設資金需要，促進資金、技術、土地等資源集聚使用，帶動農民就近城鎮化。（五）全力服務脫貧攻堅，支持創新發展。要聚焦精準方略，圍繞建檔立卡貧困人口“兩不愁、三保障”，切實加大政策性金融投入力度。要聚力深度貧困地區，突出支持“三區三州”，重點支持省級深度貧困縣和深度貧困鄉、村。要突出支持重點，突出支持產業扶貧，加大基礎設施和公共服務設施建設扶貧力度，繼續做好定點扶貧工作。要創新產品模式，及時總結基層成功創新經驗做法，優化扶貧信貸產品體系，進一步發揮實驗示范區先行先試、探索路徑的作用。

四、鄉村振興中農發行中長期信貸業務模式轉型思路

鄉村振興中，回歸市場化運作，創新貸款模式，構成推進農發行中長期信貸業務轉型發展的重點工作之一。而模式轉型又以合理設計和保證第一還款來源為關鍵，以落實第二還款來源為保障，以確保項目合規性為根本，以完善內部體制機制為支撐。操作層面，鄉村振興中農發行中長期信貸業務轉型可以從政府主導、市場導向、同業合作、提升服務四個維度著手。（一）依托政府增信，堅持政府主導。鄉村振興中的中長期信貸業務重在補短板和強弱項，因而普遍存在建設期及利潤回收期較長、公益性較強的特點，依靠社會資本進行投資建設的難度較大，且短期內社會資本參與量也很難滿足需求，尤其是對于純公益性的中長期信貸項目，必須發揮政府主導作用，在不增加政府債務的前提下，通過財政的制度性安排，在政府和借款人之間形成可行性缺口補助、財政資金獎補等多種利益關系，將項目第一還款來源與財政資金掛鉤，同時，第二還款來源可以采取應收賬款質押等方式予以擔保，從而在一定程度上解決公益性中長期項目的資金缺口和擔保問題。1．“政府主導、社會資本參與、政府付費和可行性缺口補助預算安排”的PPP和特許經營融資模式政府通過PPP、特許經營等模式向社會資本開放鄉村振興領域項目，一是從項目的第一還款來源角度看，還款資金主要來源于項目實施后所帶來的綜合收益，包括使用者付費、政府付費和政府可行性缺口補助，能夠有效保證第一還款來源的合規有效；二是由于PPP項目和政府特許經營項目采取嚴密的流程管理機制，對銀行自身而言，既保證了項目的合規性，同時也有利于防控信貸風險；三是有助于增加項目的投資資金來源，拓寬項目的融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，促進經濟結構調整和轉型升級；四是對PPP模式項目自身而言，可以依靠利益共享、風險共擔的伙伴關系，有效降低項目的各項成本以及風險狀況，實現更高的經濟效率，形成PPP項目的優勢，即“物有所值”。總之，政府通過與社會資本建立長期合作關系，能夠實現“優勢互補、利益共享、風險共擔、合作共贏”。2．“政府主導、專款專用、風險可控、到賬即收”的過橋貸款模式過橋貸款是在國家批準同意的特定領域，農發行為有明確財政性資金還款來源的項目在中央、省或市縣級政府財政投資資金到位前，提供過渡性資金安排，以保證項目及時啟動和不間斷實施而發放的政策性貸款。該模式的還款資金主要來源于目前不能及時到位的、已納入財政預算的政府投資資金或財政轉移支付資金，第一還款來源有保障。從農發行前期已發放的過橋貸款情況來看，該模式具有不增加政府債務、無資本金要求、可采用信用貸款方式和易操作的特點，但由于該模式政策性極強，目前只適用于國家明確規定的重大水利工程、扶貧和應急救災等領域。3．土地指標交易模式土地指標交易模式是指以補充耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標產生的收入作為還本付息來源，向農發行申請貸款的融資模式。根據國家相關規定，交易指標由縣級人民政府或其指定部門持有，交易收入一律納入財政資金管理。因此，該類項目須以當地政府出臺土地指標交易管理辦法或操作實施細則為前提，須明確按照“誰投資、誰實施、誰收益”的原則，允許將指標交易收益或形成指標的“投資成本+合理收益”按照一定程序和要求，全部或部分返還給項目實施主體。按照指標類別不同，土地指標交易模式又可分為補充耕地指標交易模式和城鄉建設用地增減掛鉤指標模式兩種子模式，這兩類項目根據政策要求不同而使指標收益產生的機制有所差異，進而使辦貸操作和貸款管理要求存在區別；根據實現交易指標收益的方式不同，又可分為指標交易收益返還模式、定額獎補模式和成本返還模式等幾種類型。（二）依托優質客戶，回歸市場本源。對于承貸主體自身現金流充足的鄉村振興中長期貸款項目，可采取公司自主經營模式。而根據項目收益能否覆蓋貸款本息，又可以分為項目經營收益覆蓋和企業綜合收益覆蓋兩種模式。1．經營性項目“公司主導、市場運作、經營收益覆蓋”的企業自營融資模式項目公司或其控股公司作為項目的實施主體，按照經濟規律，采取市場化運作，主導項目建設運營并實現收益，償還貸款本息。該模式項目系經營性項目，自身收益良好，經營性現金流比較充足，能夠實現全部覆蓋項目建設營運總成本。項目經營收益是企業還本付息資金的全部來源或主要來源。對于這類企業和項目，關鍵在于合理預測經營收入，并科學測算第一還款來源，在此基礎上，可采取組合擔保方式，確保第二還款來源的足額有效。2．非經營性項目“政府主導、公司運作、綜合收益覆蓋”的企業自營模式采用該模式的項目一般是當地政府高度重視，著力推進的重點項目，政府按照合規程序確定融資主體，項目公益性較強，社會效益明顯，自身經營收益不能覆蓋項目建設運營總成本，或回收期過長，項目收益不足以還本付息，需要通過借款人其他綜合收益資金或財政獎補資金等償還貸款本息。按照項目還款來源分析，項目還本付息的資金來源分為項目收益和借款人其他綜合收益，其中，項目收益又分為項目自身經營收益和財政獎補資金（如各級財政貼息、整合財政涉農補貼、財政事前事后財政獎補資金、可行性缺口補助以及稅收返還等）；借款人其他綜合收益又分為項目公司其他經營性收益和政府其他財政獎補資金。該模式還款來源實現了由單一項目現金流向借款人綜合現金流的轉變，拓寬了項目的第一還款來源。（三）依托同業合作，發揮各方優勢。加強同業合作是政策性銀行開展業務的重要方式，當前農發行比較可行的同業合作方式包括以下三類：一是銀團貸款模式，與國有大型銀行合作，既可降低單一客戶風險集中度，也可學習借鑒同業開展鄉村振興中長期信貸業務方面的相關經驗。二是支農轉貸款模式，將農發行資金優勢與當地農商行等機構網點多、客戶熟悉度高等優勢相結合，對銀行業金融機構集中授信，并以合同協議方式明確農發行資金用途及惠農條件，由當地銀行業金融機構完成最終零售，推動鄉村振興中長期信貸業務發展。三是政銀擔、政銀保等合作模式。加強與地方政府、政策性擔保和保險機構的業務合作，推進與國家農業信貸擔保聯盟及各大保險公司等全面戰略合作，共同推進鄉村振興中長期信貸業務。（四）依托綜合服務，挖掘自身潛力。在傳統信貸業務的基礎上，為客戶提供綜合性金融服務和融智服務是農發行不斷挖掘自身潛力、創造更好客戶體驗、拓展鄉村振興金融業務的重要手段。如直接投資、大力推進發行債券、開發和完善基金業務、融資租賃、保理、信托、企業理財等業務，都可以成為發展鄉村振興金融業務的抓手，助推中長期信貸業務轉型發展，并為客戶提供綜合服務。此外，幫助客戶制定鄉村振興中的發展戰略和中長期項目組織規劃，設計融資方案，為客戶在貸款審批以及財政貼息申報等方面提供融智服務，也能為提升農發行中長期信貸業務服務鄉村振興戰略的綜合能力創造條件。提供綜合服務的這些路徑和手段共同構成農發行提升客戶美譽度并為其提供一攬子金融服務的工具箱。這個工具箱的完備程度也就決定了其中中長期信貸業務的發展水平和發展空間。農發行服務鄉村振興戰略是一個系統工程，最大的難點在圍繞這一戰略推進自身體制機制改革創新，中長期信貸業務轉型只有融入這一改革創新之中，才能把握好方向并發揮最大作用，這是農發行的一篇大文章。）

作者:張程 單位:農發行總行創新部