電力投資項目土地風險管控路徑

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土地是海外項目建設的基礎，同時也是當地居民安居樂業的根本，因此對于土地，社會各方都更為關注和敏感。在當前疫情沖擊，世界經濟衰退的大形勢下，“一帶一路”倡議受到了一些“勢力”的攻擊和抹黑，土地風險作為一項既影響項目經濟利益，又涉及公共法律政策與社會和諧穩定的特殊風險，對其管控好壞不僅影響到企業自身項目的成敗，更影響“一帶一路”倡議的推廣和國際聲譽。因此，進一步加強海外電力投資項目土地風險管控創新勢在必行。土地風險總體是指企業能否以合理成本和最低社會影響為代價，控制和開發特定土地資源的風險。電建海投公司在東南亞、南亞、非洲、澳洲等市場成功開發了數十個水電、火電、風電項目，并據此總結出四大土地風險影響要素，創新五大土地風險管控路徑（見圖1）。圖1五大土地風險管控路徑影響土地風險大小的要素主要包括法律政策、成本費用、征地進度和社會穩定四大要素。法律政策要素指由于東道國法律或公共政策的特殊規定，影響企業無法按計劃擁有、控制及開發特定土地。成本費用要素是指項目土地價格快速上漲，影響企業征地、租地成本，進而抬高項目建設總成本的風險。征地進度要素是指征地的進度無法與項目建設的進度相匹配，進而影響項目按時建設完工。社會穩定要素是指在征地過程中出現利益分配不公、安置工作不充分等原因，造成當地居民不滿，引發社會群體性事件，進而影響項目建設和聲譽的風險。

土地風險管控路徑

啟動專項土地盡職調查，精準識別土地風險管控風險的前提是重視和了解風險。過去土地問題調查通常只作為項目盡職調查的一部分，調查深度和專業度均不夠，容易遺漏重要風險點，影響最終的投資決策。通過啟動專項土地盡職調查工作，組織專業人力和專門資源，對項目所涉及土地問題進行深度挖掘，可以全面發現和了解相關土地風險。專項土地盡職調查包括兩個方面工作：一方面是東道國土地法律環境盡職調查，詳細研究東道國土地法律權利分類、土地性質類別、土地轉讓抵押程序及外商持有土地限制等基本土地法律問題；另一方面則是項目土地情況盡職調查，全面調查項目所涉及具體土地的所有權狀況、抵質押情況和是否存在第三方土地權利等情況。只有全面了解了土地法律環境和土地具體權屬狀況，才能精準識別出相關土地風險，并針對性制定應對策略。創新土地持有模式，降低土地失控風險在一些禁止外商持有本國土地的國家，外商投資通常使用“自然人代持”模式，來實現對項目土地的控制，即外商投資人借錢給信任的東道國國籍自然人，由該自然人出面購買項目土地，并將項目土地長期租賃給項目使用，同時將項目土地作為抵押物抵押給外商投資人，雙方簽署《土地租賃協議》《貸款協議》和《抵押協議》協議群，實現外商投資人對項目土地的間接協議控制。但在“自然人代持模式”下，仍然存在較大的自然人失控風險，一旦該自然人反悔，私下對外轉讓土地，僅憑已簽署的協議群很難從法律上直接阻止其轉讓行為。電建海投公司創新并實踐了一種新型土地持有模式—“資產管理公司模式”以解決此問題。一些國家雖然禁止外商持有土地，但并不禁止外商參股的公司持有土地。外商可以小股東身份，與東道國本國公司合資設立“資產管理公司”，由該“資產管理公司”購買并持有項目土地。外商雖然是小股東，但可以通過對公司治理機制的合理設計實現小股東控制公司，同時與大股東簽署《貸款協議》和《股權質押協議》協議群，從公司治理和協議控制雙層面來實現對項目土地的控制，最大程度降低項目土地失控風險。

推廣土地期權機制，提前鎖定土地成本

對于新能源發電項目，受制于自然條件的限制，項目必須在特定的土地上開發，正是由于項目土地的特定性和唯一性，導致投資人與地主談判時十分被動，只有接受地主報價或放棄項目開發這兩種選擇。為了解決這一被動局面，電建海投公司在澳洲開發新能源項目時，創新適用了土地期權機制，成功提前鎖定了土地成本。土地期權機制是指投資人在項目開發前期，此時項目能否開發成功，項目開發規模等要素都未確定，便與地主簽署土地期權協議，并將未來可能會簽署的購地協議或租地協議作為附件予以固定。在土地期權協議中，投資人將支付地主一筆小額期權費，作為對價，投資人獲得土地的期權，即在未來投資人有權選擇是否執行以固定價格購買或租賃地主土地的權利。一旦未來項目開發成功，投資人就可以選擇執行期權，若項目開發失敗，投資人也不過損失一筆小額期權費。堅持介入式管控理念，掌握征地工作主動權過去解決項目土地風險的常用思路是通過風險轉移的方式。例如將征地責任轉移給東道國政府或其他第三方，由其負責征地工作。然而，責任可以轉移，卻并不代表風險已經被解決。土地問題具有較強的屬地性，責任可以根據協議進行轉移，但風險卻始終停留在固定的土地之上，一旦風險最終爆發，受影響最大的還是土地之上的項目本身。并且由于投資人轉移了征地責任，導致其對土地風險的掌握和控制能力進一步減弱，在應對突發風險時將更加被動。投資人需要堅持介入式管控理念，征地責任可以轉移，但征地工作仍要介入式的管控，隨時掌握征地主動權。如電建海投公司的孟加拉項目，根據股東協議，征地工作由當地小股東全面負責，但小股東進展緩慢，若仍然依據協議等待小股東履行征地義務，項目將面臨極大土地風險。電建海投公司立即對征地工作進行介入式管控，將所有征地工作分解成一千多個工作節點，對每個工作節點均設立節點獎金以激勵一線征地員工，同時與小股東設立聯合征地辦公室，對小股東征地進度實時監督、實時把控，這些工作極大促進了征地工作的進展。打造項目命運共同體，實現征地工作和諧共贏總書記在推進“一帶一路”建設工作5周年座談會上強調“要堅持對話協商、共建共享、合作共贏、交流互鑒，同一帶一路沿線國家謀求合作的最大公約數，推動構建人類命運共同體”。征地工作需要解決項目建設對土地的使用需求和當地居民日常生活居住對土地的依賴之間的矛盾，只有真正建立起項目命運共同體，使當地居民能夠在項目建設中獲益，將雙方利益綁定一致，才能更好的化解矛盾。

結語

加強土地風險管控是推廣“一帶一路”倡議，順利開發海外電力投資項目的必然要求。電建海投公司通過土地風險管控創新，利用五大管控路徑，在風險識別、風險控制、成本鎖定、項目和諧等方面取得了顯著成果。電建海投公司的老撾南歐江七級水電站成功建設，征地移民工作成為當地項目開發標桿；澳洲牧牛山風電項目，作為首個發達國家項目，開發至今實現當地居民零投訴、零糾紛、零訴訟。海外電力投資要始終堅持“風險管控永遠是第一位”，對于涉及土地的特殊風險，更要堅持“底線原則”，既要追求投資人合理經濟利益，但絕不突破底線，相信通過科學管控土地風險，“一帶一路”終將建成為“和諧之路”、“共贏之路”。

參考文獻

[1]盛玉明,杜春國,李錚.“一帶一路”倡議下的境外投資開發實務[M].北京：中國人民大學出版社,2019.

[2]中國出口信用保險公司.全球投資風險分析報告2018[M].北京：中國財經經濟出版社，2018.

作者：岐溫華