PPP項目投資控制探討

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摘要:目前我國政府與社會資本合作的ppp項目發展迅速，由于管理水平不到位，導致很多PPP項目投資出現嚴重超支。針對目前PPP項目全壽命周期存在的主要問題，提出了PPP項目在壽命周期各個階段的投資控制與管理方法，希望對今后的PPP項目投資控制工作有所借鑒。

關鍵詞:PPP項目，全生命周期，投資控制

2014年，隨著《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發［2014］60號文)、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金［2014］76號文)的出臺，PPP項目如雨后春筍般冒出，數量和投資額基本呈現逐年增長的態勢，截至2017年12月末。全國入庫項目合計14059個，合計投資額17．74萬億元［1］。PPP項目的快速井噴式發展，對PPP項目的投資控制提出了嚴峻挑戰。什么是PPP項目，不同國家、不同學者對PPP的定義都有所不同，我國目前PPP的中文含義是政府與社會資本合作模式，指政府引入社會資本，與社會資本方通過PPP項目合同建立伙伴關系，旨在利用市場機制進行風險分配，優化管理，從而提高供給質量與效率，降低項目的全生命周期成本，實現政府采購的物有所值。

1我國PPP項目目前存在的問題

全生命周期的PPP項目包含了項目識別、項目采購、項目建設、項目運營、后評價等階段。每個階段投資控制各有特點，但是在PPP項目的實踐中，各參與方由于對PPP項目本質及特點認識不足，特別在PPP項目的投資控制上立場不一，出現了各種各樣的問題，主要表現如下。1．1咨詢機構良莠不齊，方案編制無針對性。由于PPP項目的快速發展，其咨詢業務量大增，很多機構不管原來從事的行業是否與之有關，都爭相涌入這場饕餮盛宴。一些咨詢機構臨時組建PPP咨詢部門，普遍存在從業人員經驗不足，素質低下的問題;甚至有些機構一套模板，一臺電腦，一份PPP項目，幾張表格，采取低價中標的方式拿取業務訂單，就開始為政府幾億甚至幾十億的項目提供服務，做出來的實施方案、財政承受能力論證報告、物有所值評價報告既沒有針對性，又沒有實操性;特別是與項目財務測算息息相關的財務指標，如折現率、利潤率、凈現值、內部收益率等，沒有經過充分的調研論證，設置隨意，如有的咨詢機構，在項目測算分析中，折現率取3．5%，基準收益率低于6%，這樣包裝出來的項目，必然導致項目在采購、合同談判環節與社會資本方的分歧大，影響項目的落地與實施。1．2注重項目能否獲批，忽視項目本身的經濟性評價。地方政府在PPP的熱潮下，想方設法包裝項目，以獲取國家相關部委的批準。而對于項目實施方案，物有所值評價，財政承受能力論證，均以實現項目審批為目的，而非關注項目本身。的經濟性評價。方案的編制過于理想化，風險考慮不充分，脫離實際情況，投資估算也不準確，不能反映當前項目的價格水平。1．3社會資本方關注項目的建設、輕視運營環節目前PPP項目的社會資本方主要是以央企為代表的工程承包類企業為主，投資的重心仍在項目的建設上，社會資本方一方面通過PPP項目獲取占有市場份額，另一方面通過PPP項目投資獲得施工總包權，獲取較高的施工利潤，對于長線的運營普遍興趣不大，在方案的編制中運營階段的測算流于形式，要么是加大運營階段的成本來獲取政府付費或可行性缺口補貼，或者根本不考慮運營階段的收益，時刻考慮著項目建成后如何退出的問題。1．4績效考核未實現全過程覆蓋。當前PPP項目中績效考核偏重于項目移交及運營階段，而對于項目建設階段的項目成本控制考慮不多，出現一些PPP項目投資超支嚴重，成本不受控等問題，結果造成政府與社會資本方在工程決算上無法達成一致，影響了合作雙方的誠信，這在政府相關審計報告中多有批露。

2我國PPP項目投資控制與管理方法

通過以上分析，PPP項目投資超支嚴重，全生命周期投資控制勢在必行，通過一些PPP項目的研究與實踐，應從以下幾個方面開展項目投資控制與管理。2．1統一PPP項目各參與方的思想。PPP合作的本質是充分發揮政府、社會資本方各自的優勢，為社會公共服務領域提供高效的服務。政府方不是高高在上的管理者，以我為中心，而是基于PPP合同與社會資本方形成平等的民事主體關系，政府方按合同約定行使權力，履行合同義務，保障社會公共利益不受損害;咨詢機構也不應該有奶就是娘，誰付費就偏向誰，應保持客觀公正的立場，科學、務實的態度來編制項目方案;社會資本方是資源的組裝者，應充分發揮其在建設、運營、管理、技術方面的優勢，降低投資成本，提高建設質量和運營效率，真正做到為社會提供高效的服務。參與各方思想的統一，是PPP項目全生命周期投資控制的前提。2．2重視PPP項目前期識別準備階段的造價管理。PPP項目前期識別準備階段是判斷一個項目是否可行、是否能入庫。這需要對項目的財務進行經濟可行性分析，項目的投資額估算要相對準確。相關財務指標如內部收益率、投資回收期、合理利潤設置要合理，折現率需參考地方或國家財政部同時期中長期債券投資收益率。合理利潤率應參考銀行中長期商業貸款利率，內部收益率要參考同時期行業水平，組合項目所在地特點和實際情況做出有針對性的財務評價方案，需要機構能力和業績能滿足要求。因此，咨詢機構的選擇至關重要，可以參考社會上選擇規劃設計編制單位的模式，帶方案報價比選，即政府方在選擇PPP項目咨詢機構時，不要一味追求最低價中標原則，要求投標咨詢機構提供報價和服務方案的同時，依據項目基本條件編制初步實施方案，在不超過招標控制價的基礎上，以方案編制質量優者中標，從而選取實力、資質、水平均能滿足要求的咨詢機構，確保PPP項目實施方案的編制質量，把好項目的準入關。2．3在PPP項目的采購階段，注重項目投資額的控制。PPP項目進入采購階段，已經完成初步設計方案，此階段造價管理的重點是控制項目總投資額。一是結合項目特點、地理環境、資源及技術水平、項目所在地實際物價指數，編制投資概算，同時對概算進行多方位的評審，確保概算的準確度。二是在招標采購過程中要求社會資本方結合項目實際深化設計方案，使初步設計方案達到擴初圖的深度，確保實施環節不出現重大設計變更。相關設計要求及技術參數作為PPP項目合同組成部分。三是根據項目特點，選擇投資控制的模式。對于設計方案成熟可靠、施工邊界清晰、運營管理技術成熟的項目類型，如污水處理，可以設定招標控制價上限，最后以社會資本方中標價作為投資額控制的基礎，在不改變功能和規模的前提下，投資超支的風險均由社會資本方承擔。而對于項目方案特點明顯、工藝復雜、建設運營資源較少的項目，采購時一方面需編制在現有條件下的投資總額，同時在PPP合同中明確工程變更的計價方式、取費標準、暫定項目調整、人工及主要材料價格波動調整、運營收入的調整機制，涉及到征地拆遷、項目審批、工程規模范圍及技術標準變化、法律法規及政策變化、融資、股權變更等風險的分擔原則，并明確項目最終投資額須經政府審計為準。2．4項目建設期，做好工程建設造價的跟蹤控制。2017年11月10日，財政部《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金［2017］92號文)，文件要求“嚴格新項目入庫標準，存在下列情形之一的項目，不得入庫:項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。”［2］，從而在文件中明確了建設成本的控制要求，因此必須做實建設過程的跟蹤審計工作。一是加強施工圖設計的審查，PPP項目通常由社會資本方負責項目的設計工作，施工圖設計一般在此階段完成，此階段是項目造價控制的關鍵。在這個環節中，政府應對設計的可靠性、經濟性、合理性進行全面的審查，而不是任由社會資本方隨意提高工藝標準、技術參數、材料設備檔次，通過施工圖設計擴大投資規模，達到提高施工利潤的目的。同時建立施工圖預算的審批制度，確保施工預算經濟、不突破投資概算。二是加強設計變更、建設進度、政策性變化及物價上漲等因素的管理，建立起投資成本控制的績效考核機制，明確項目投資控制的目標值并分解到每個單項工程中，將考核結果與項目建設總績效掛鉤。三是政府方與社會資本方共同約定工程審計方式，項目經驗收移交后政府方和社會資本方應加強對項目投資額的及時審計，審計結果作為項目的資產金額，政府的可行性缺口補助或付費將以此為基數。2．5項目運營期，厘清運營費用的范圍。運營階段是延續項目建設的成果，使其實現其預定的功能與作用。項目建設成果只有通過運營才能驗證其是否達到設計標準，因此運營環節項目公司不僅要對建設成果管理維護，確保其正常使用，還需對工程建設質量、項目設計功能及產出承擔設計全周期的責任。運營階段的造價管理，不僅要控制運營費用的合理使用，更重要一點是檢驗項目建設成果是否達到了設計標準及產出水平，同時保障工程、設備、管線等在運營期限的良好工況，確保項目公司運營期滿后，項目建設成果的可連續正常的使用，而不是政府方又需大投入進行更新改造。運營階段造價管控的重點是厘清社會資本方正常的管維費用與工程質量缺陷整改、設計缺陷完善等支出的界限，明確社會資本方在設計使用周期內承擔建設成果滿足設計使用性要求的責任，除合同約定的物價因素、政策因素可調整外，對因工程質量、原設計方案不合理造成的額外補救措施造成的成本支出，均由社會資本方承擔，并與過程績效考核掛鉤。2．6項目后評價階段，做好項目全周期造價控制的總結與分析。PPP項目的造價控制，不是單一做好工程概算、預算、結算，而是涉及多學科、多領域，因此做好總結分析尤為重要。一是通過總結項目全周期投資成本控制得失，真正的理解建設項目質量、進度、成本三者的關系，只有全周期的成本管理數據，才能準確評價建設期的質量技術水平、進度與運營期間成本之間的關聯度，為項目方案選擇、技術先進度、建設周期提供科學的決策依據。二是形成類似PPP項目投資額、運營期、折現率、合理利潤率、內部收益率等指標，為參與各方積累PPP項目投資運營的經驗。隨著國家對于PPP項目的法規、財政部及發改委等部門相關制度的進一步完善，PPP項目的管理會越來越規范，PPP項目全生命周期的投資控制也將得到PPP項目各參與方的重視，投資的管控手段亦將多元化，從而真正實現PPP項目的物有所值。

參考文獻:

［1］財政部PPP中心網站．全國綜合信息平臺項目庫2017年第11期數據［Z］．2017．

［2］財辦金［2017］92號文，關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知［Z］．2017．

作者:嚴曉紅 高洪祥 王均生 單位:1.武漢交通職業學院 2中國建筑第三工程局有限公司