ppp項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算辦法范文

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篇1

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新型的ppp模式逐漸取代了傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目融資模式。根據(jù)相關(guān)的工程項(xiàng)目成本管理研究發(fā)現(xiàn)，PPP模式能夠有效地解決公共項(xiàng)目中融資模式存在的不足，這是PPP模式自身的特點(diǎn)所帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)。本文將針對(duì)PPP模式的含義給出詳細(xì)的解釋?zhuān)?duì)PPP模式下會(huì)計(jì)核算問(wèn)題作出分析，提出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：

PPP模式；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；會(huì)計(jì)核算問(wèn)題

一、PPP模式介紹

PPP模式利用其自身對(duì)市場(chǎng)迅速的應(yīng)變能力，在我國(guó)的市場(chǎng)上占得一席之地。研究發(fā)現(xiàn)，PPP模式的應(yīng)用已經(jīng)逐漸解決了我國(guó)政府公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目的建設(shè)資金不足和運(yùn)營(yíng)管理效率低等問(wèn)題，正因?yàn)镻PP模式相對(duì)傳統(tǒng)融資模式所獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，而得到了政府的大力支持。同時(shí)，在運(yùn)用PPP模式的同時(shí)，我們也要分析會(huì)計(jì)核算中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決措施，推動(dòng)PPP模式的健康發(fā)展。

(一)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)生

我國(guó)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)，都是政府出資建設(shè)，但是政府的財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需求量的迅速增加，然而PPP模式的出現(xiàn)有效地縮小了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺口，并在一定程度上提升了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

(二)國(guó)家政策的支持

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)政府就大力提倡PPP模式的運(yùn)用，并逐漸成為公共設(shè)施建設(shè)的主流。近年來(lái)，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列的政策支持PPP模式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在2014年成立了正式的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)其中存在的問(wèn)題作出了相關(guān)的研究。政府也加大了對(duì)PPP模式的財(cái)政支持，PPP模式的投資規(guī)模也隨之?dāng)U大。

(三)PPP項(xiàng)目的概述

PPP模式的含義即公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)建立公司合作伙伴關(guān)系，通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配，共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)為政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供相應(yīng)的資金和技術(shù)以及管理經(jīng)驗(yàn)，然后在項(xiàng)目完成之后獲得相應(yīng)的收益，以實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)的一種方式。根據(jù)PPP模式的運(yùn)營(yíng)模式可以分為以下階段：立項(xiàng)與可行性研究階段、選擇私人合作伙伴階段、項(xiàng)目建設(shè)階段、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段、項(xiàng)目移交階段。政府之所以重視PPP模式的運(yùn)用，一個(gè)主要的原因就是PPP模式具有諸多的優(yōu)勢(shì)，其中包括轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政缺口，提升市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，提高政府服務(wù)水平。

二、PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算

(一)PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算范圍和主要流程

傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算是通過(guò)相應(yīng)的理論知識(shí)對(duì)一系列的生產(chǎn)活動(dòng)做出詳細(xì)的和科學(xué)的記錄，然后通過(guò)報(bào)表的形式直觀(guān)地反映整個(gè)工程的形式。然而在PPP模式下的會(huì)計(jì)核算卻是從整個(gè)項(xiàng)目中的會(huì)計(jì)問(wèn)題進(jìn)行確認(rèn)，當(dāng)雙方的協(xié)議到期的時(shí)候，就要將經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給授權(quán)人。PPP項(xiàng)目的主要流程分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目移交。不論是政府還是企業(yè)，都應(yīng)該考慮多方面的因素，包括項(xiàng)目的投標(biāo)聯(lián)合體，資本結(jié)構(gòu)以及項(xiàng)目主辦人等方面，確定制定合理的投資結(jié)構(gòu)才能保障企業(yè)的利益最大化。同時(shí)，政府在投標(biāo)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之前要認(rèn)識(shí)到不是任何項(xiàng)目都可以運(yùn)用PPP模式，應(yīng)該滿(mǎn)足以下條件：政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)控制該P(yáng)PP項(xiàng)目公司提供怎樣的服務(wù)，向誰(shuí)提供服務(wù)以及提供服務(wù)的價(jià)格；在特許經(jīng)營(yíng)期終止時(shí)，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)能夠?qū)A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任何重大剩余價(jià)值進(jìn)行控制。

(二)PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算問(wèn)題分析

1.項(xiàng)目公司成立階段

PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算涉及兩個(gè)主體，分別是政府和PPP項(xiàng)目公司，其中需要特別注意的是基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的所帶來(lái)的利益需要由PPP項(xiàng)目公司來(lái)進(jìn)行核算而不是政府。一方面來(lái)看，就目前我國(guó)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)看，比如公路、橋梁等輔助設(shè)施采用的是傳統(tǒng)的收支性核算方式，與政府的財(cái)政收入是脫離的，因此不利于確認(rèn)和核對(duì)PPP項(xiàng)目建造成的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資產(chǎn)。同時(shí)要保障政府對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)不受特許經(jīng)營(yíng)期的影響，并將PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)列為固定資產(chǎn)。另一方面的問(wèn)題在于項(xiàng)目公司傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)處理方式將公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)成立的項(xiàng)目公司劃分為一個(gè)主體，這樣的界定不利于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益提升。因此最好的辦法就是區(qū)別公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的職能，使其各自針對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益、收入、費(fèi)用、利潤(rùn)六大要素進(jìn)行核算。

2.項(xiàng)目建設(shè)階段

PPP項(xiàng)目建設(shè)階段會(huì)計(jì)核算面臨的問(wèn)題主要是PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)的特殊性。雖然PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)屬于公共部門(mén)，但是其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是由項(xiàng)目公司所有的，同時(shí)，項(xiàng)目公司在建造之前的成本和建造之后的利潤(rùn)要有相關(guān)的分?jǐn)傊贫取Ａ硗猓?xiàng)目公司依托其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)從PPP項(xiàng)目中獲得經(jīng)濟(jì)效益，因此對(duì)項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)視作一項(xiàng)無(wú)形的資產(chǎn)。其成本即為基礎(chǔ)設(shè)施的建造成本。

3.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段

在此階段主要面臨的是運(yùn)營(yíng)收入的確認(rèn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)的攤銷(xiāo)問(wèn)題，根據(jù)PPP項(xiàng)目只在特許經(jīng)營(yíng)期間歸屬于PPP項(xiàng)目公司管理，因此應(yīng)將此期間作為資產(chǎn)的攤銷(xiāo)年限。

4.項(xiàng)目移交階段

PPP項(xiàng)目公司的成本即為基礎(chǔ)設(shè)施的建造成本，因此制定一套完善的成本管理體系對(duì)于公司內(nèi)部各部門(mén)之間的成本和資金的監(jiān)控、計(jì)劃以及管理水平的提升十分重要，它有利于形成健康和規(guī)范化的市場(chǎng)運(yùn)作體系。

5.政府主體的會(huì)計(jì)核算問(wèn)題

由于我國(guó)的PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算起步較晚，依然存在很多的不足。同時(shí)研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)尚缺乏堅(jiān)實(shí)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在實(shí)施的過(guò)程中很有可能充斥了不正當(dāng)?shù)臓I(yíng)業(yè)，同時(shí)，PPP項(xiàng)目范圍的擴(kuò)大導(dǎo)致部門(mén)項(xiàng)目沒(méi)有完全納入政府的賬單中，從一定程度上損害了企業(yè)的收益，也對(duì)政府的形象的樹(shù)立造成不良的影響，影響公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正常運(yùn)行。

6.PPP項(xiàng)目公司主體的會(huì)計(jì)核算問(wèn)題

雖然我國(guó)大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是通過(guò)政府將設(shè)施的使用權(quán)和實(shí)施權(quán)轉(zhuǎn)交給項(xiàng)目公司來(lái)進(jìn)行的，同時(shí)從項(xiàng)目公司或者投資企業(yè)獲得相應(yīng)的資金支持，但是在項(xiàng)目的實(shí)施初期，就要求政府應(yīng)該掌握整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和建設(shè)，才能從根本上保障雙發(fā)的利益，推動(dòng)整個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

三、PPP業(yè)務(wù)的具體賬務(wù)處理模式

(一)托管模式

PPP模式下的會(huì)計(jì)核算主要分為托管模式和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式。首先，由政府投標(biāo)確定項(xiàng)目建設(shè)中標(biāo)人，同時(shí)由項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)提供各項(xiàng)公共服務(wù)并從政府獲取收益。即政府付費(fèi)給項(xiàng)目公司托管，有利于更好的發(fā)揮公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的初衷，從而實(shí)現(xiàn)政府為民服務(wù)的宗旨。

(二)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式是政府與企業(yè)簽訂合同，政府授予PPP項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，指在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的實(shí)施權(quán)以及運(yùn)營(yíng)權(quán)，當(dāng)期限滿(mǎn)了之后再移交給政府的模式。項(xiàng)目公司在特許期限內(nèi)要充分考慮其特許權(quán)的符合條件，并將其納入無(wú)形資產(chǎn)核算；同時(shí)，企業(yè)要按照直線(xiàn)法或者產(chǎn)量法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行攤銷(xiāo)，使得企業(yè)的實(shí)際收益和攤銷(xiāo)的成本相配比，從而保障企業(yè)的利益。

四、相關(guān)建議

(一)財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)作為財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)

對(duì)于提升財(cái)務(wù)管理水平有著顯著的作用，同時(shí)有利于市場(chǎng)環(huán)境的正常運(yùn)作，因此實(shí)施ERP信息系統(tǒng)有利于建立標(biāo)準(zhǔn)的成本體系和規(guī)范化的管理。

(二)完善PPP項(xiàng)目的范圍界定

首先根據(jù)PPP項(xiàng)目的類(lèi)型分為建設(shè)型融資和發(fā)展型融資，同時(shí)在界定之后要根據(jù)不同的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的管理，保證在建設(shè)期間對(duì)收益和成本進(jìn)行有效的控制，充分的發(fā)揮經(jīng)營(yíng)公司在特許經(jīng)營(yíng)期間內(nèi)的運(yùn)營(yíng)權(quán)和實(shí)施權(quán)，并在規(guī)定的期限內(nèi)歸還運(yùn)營(yíng)權(quán)。

(三)對(duì)政府主體的PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算建議

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之前，要對(duì)其工作進(jìn)行全面的審核，同時(shí)為了保障PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算工作的準(zhǔn)確性，需要相關(guān)部門(mén)對(duì)其工作進(jìn)行核實(shí)和確認(rèn)，并對(duì)投資控制和行政監(jiān)督手段等全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，并建立一套完善的監(jiān)督體系，這樣既能提高政府工作的透明度，獲得公眾的支持，也能保障在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，有全面的解決措施來(lái)應(yīng)對(duì)難題。

五、結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我們已經(jīng)清晰的看到PPP模式下的會(huì)計(jì)核算制度逐漸得到完善，其涉及的領(lǐng)域也逐漸的擴(kuò)大，從城市的基礎(chǔ)設(shè)施到小地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，PPP項(xiàng)目所帶來(lái)的優(yōu)越的資金管理和建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)都從一定程度上的推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是PPP模式尚處于發(fā)展階段，面臨的問(wèn)題也越來(lái)越多，其結(jié)構(gòu)和形式也面臨著諸多的挑戰(zhàn)，而且我國(guó)的相關(guān)管理人員還有沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題，導(dǎo)致PPP的應(yīng)用停滯不前，也缺乏相應(yīng)的管理措施。為了保證我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的正常使用，我們需要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算工作的管理，提高工作效率。

作者：冷衛(wèi)華 單位：上海建工七建集團(tuán)有限公司

參考文獻(xiàn)：

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篇2

[關(guān)鍵詞]公立醫(yī)院；PPP模式；改革；治理；效率

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.18.104

[中圖分類(lèi)號(hào)]R197.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2015）18-0-02

1 公私伙伴關(guān)系（PPP）管理模式概述

1.1 公私伙伴關(guān)系（PPP）管理模式的含義

公私伙伴關(guān)系（Public-Private-Partnerships，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）在社會(huì)融資中被廣泛應(yīng)用于人們所熟知的各類(lèi)產(chǎn)品和為人們?nèi)粘Ｉ钏峁┑墓卜?wù)之中，這種融資方式不同于以往單一的資金管理運(yùn)作方式，是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新型運(yùn)作模式。具體是指，通過(guò)引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)模式，在政府所管理的固定資本中，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，導(dǎo)入私營(yíng)的資本和管理方式，以公私合營(yíng)的方式，降低運(yùn)行成本，實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)整體效率的提高。

1.2 公私伙伴關(guān)系（PPP）管理模式的特征

PPP的運(yùn)行具有3個(gè)重要特征：項(xiàng)目最終目標(biāo)一致、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

1.2.1 項(xiàng)目最終目標(biāo)一致

伙伴關(guān)系是PPP的第一大特征。公私伙伴關(guān)系最基礎(chǔ)、最重要的一點(diǎn)就是實(shí)施的所有項(xiàng)目必須建立在合作雙方，甚至是多方的共同合作基礎(chǔ)之上，通過(guò)整合社會(huì)資源，達(dá)到成本最低、耗時(shí)最短，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大的目的。不只是簡(jiǎn)單的單獨(dú)一方的實(shí)施過(guò)程或效果的連貫、疊加。政府通過(guò)行政手段給予民營(yíng)企業(yè)或是私營(yíng)企業(yè)一定范圍內(nèi)購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)的權(quán)限或進(jìn)行管理制定的項(xiàng)目，并不能明確表明參與雙方或者三方必然存在合作伙伴關(guān)系，也不能必然表明合作伙伴關(guān)系延續(xù)在項(xiàng)目進(jìn)行的始終。

通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)：政府公共部門(mén)與項(xiàng)目中其他伙伴的關(guān)系與人們所熟知的其他關(guān)系相比，最顯著的特征不是過(guò)程一致性，而是項(xiàng)目最終目標(biāo)的一致。PPP有效運(yùn)行的核心問(wèn)題是利益雙方為實(shí)現(xiàn)一個(gè)共同的目標(biāo)。雖然二者的最終目標(biāo)是一致的，但是其具體的目標(biāo)存在不一致性，公共政府部門(mén)服務(wù)的主體是廣大居民群眾，實(shí)現(xiàn)的是公共福利，而民營(yíng)部門(mén)則是通過(guò)與公共部門(mén)的相互合作來(lái)獲得更多的自身利益。

1.2.2 利益共享

利益共享是PPP的第二個(gè)特征。雖然在PPP運(yùn)行過(guò)程中，政府公共部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)均攤，尋求各自利潤(rùn)的平衡點(diǎn)，但這并不是為了獲得更多的超額利潤(rùn)，分享利潤(rùn)。在具體的管理運(yùn)行過(guò)程中，政府部門(mén)要運(yùn)用調(diào)控的手段與方式，控制可能形成的高額利潤(rùn)，明確遏制超額利潤(rùn)的形成，使民營(yíng)部門(mén)認(rèn)識(shí)到利潤(rùn)所能達(dá)到的最高界限。對(duì)此，必須明確一點(diǎn)，任何PPP項(xiàng)目都是政府所參與的公益性項(xiàng)目，是為了國(guó)計(jì)民生而服務(wù)的，并不是為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化。服務(wù)型政府是我國(guó)政府現(xiàn)在和未來(lái)發(fā)展的方向，PPP模式是為了適應(yīng)國(guó)家順利轉(zhuǎn)型的一種方式，可以縮減政府在公共項(xiàng)目中的成本，也可以降低民營(yíng)企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。

要實(shí)現(xiàn)利益共享，必須明確政府在項(xiàng)目中公共權(quán)力縮放的大小和民營(yíng)企業(yè)在參與中所能操作的度。不能使民營(yíng)企業(yè)介入政府所持有的特殊權(quán)利中，過(guò)分追求最大利潤(rùn)。項(xiàng)目的運(yùn)行管理要在社會(huì)集體利益的基礎(chǔ)上，追求社會(huì)整體穩(wěn)定。實(shí)現(xiàn)最終利益的共享可從以下幾點(diǎn)著手：首先，通過(guò)項(xiàng)目的合作可以實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)成果的共享；其次，通過(guò)在實(shí)施的具體過(guò)程中相關(guān)部門(mén)的參與，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的穩(wěn)定投資回報(bào)。

1.2.3 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

PPP的第三個(gè)特征是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。成本和利潤(rùn)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不可規(guī)避的兩個(gè)重要指標(biāo)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體想要獲得更多的利潤(rùn)，就必須降低所需要的一切成本。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)高低，是企業(yè)正常運(yùn)作情況下，除基本的基礎(chǔ)設(shè)施外，最能決定整體成本的一個(gè)重要因素。PPP模式也是在降低項(xiàng)目資源和風(fēng)險(xiǎn)成本的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)利益共享，即利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)共存。由此來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是公私合作伙伴關(guān)系形成的一個(gè)必要充分條件。

PPP合作模式中，政府公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)量并沒(méi)有明顯界限規(guī)定，而是通過(guò)各自的優(yōu)勢(shì)合理地分配風(fēng)險(xiǎn)，這不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中兼有的伙伴關(guān)系，也不同于公共部門(mén)在其他方面的交易形式。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP獨(dú)有的標(biāo)志，項(xiàng)目各項(xiàng)主體通過(guò)最大限度地承擔(dān)各自?xún)?yōu)勢(shì)方面的附帶風(fēng)險(xiǎn)，降低對(duì)方的風(fēng)險(xiǎn)成本。政府公共部門(mén)可通過(guò)相應(yīng)補(bǔ)貼的辦法，分擔(dān)民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；相對(duì)地，民營(yíng)企業(yè)可通過(guò)企業(yè)內(nèi)部的具體管理方式，降低、甚至避免政府陷入“道德滑坡”的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP的管理運(yùn)行模式中，政府公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)通過(guò)優(yōu)勢(shì)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，合作獲得相應(yīng)利益，附帶形成公共認(rèn)同效應(yīng)，完善了企事業(yè)單位的管理運(yùn)行機(jī)制。一系列事實(shí)證明，這種管理模式有效實(shí)現(xiàn)利益雙方單獨(dú)追求風(fēng)險(xiǎn)最小化、利潤(rùn)最大化，能降低和化解市場(chǎng)矛盾，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 PPP管理模式與融資模式的區(qū)別

第一，PPP在運(yùn)行過(guò)程中包含融資，但融資并不構(gòu)成其全部，在具體的合作過(guò)程中，政府公共部門(mén)在允許民營(yíng)企業(yè)合法資本介入的基礎(chǔ)上，還借鑒和引入了民營(yíng)部門(mén)相關(guān)的生產(chǎn)技術(shù)和管理方式。第二，無(wú)論是政府還是企業(yè)，融資的出發(fā)點(diǎn)都是為了降低自己的風(fēng)險(xiǎn)。公私合作伙伴關(guān)系是為了從整體上降低雙方的風(fēng)險(xiǎn)，并不是降低誰(shuí)的，不降低誰(shuí)的，降低哪方面，不降低哪方面的簡(jiǎn)單選擇問(wèn)題。要站在管理創(chuàng)新的高度，審視公私合作所帶來(lái)的1+1>2的機(jī)制效應(yīng)。第三，在項(xiàng)目運(yùn)行中，社會(huì)管理方面的引入，強(qiáng)化了社會(huì)整體的綜合效益，使得利益受眾的群體也最大化。不管是從數(shù)量上看，還是從社會(huì)市場(chǎng)穩(wěn)定程度來(lái)看，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于融資者自身。第四，收益的水平不同。政府公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)的合作，能有效降低民營(yíng)資本的風(fēng)險(xiǎn)，保障企業(yè)利益，但同時(shí)會(huì)從宏觀(guān)上控制利潤(rùn)過(guò)高的情況，這不同于融資追求最大利潤(rùn)。

2 我國(guó)公立醫(yī)院改革引入PPP管理模式的必要性

我國(guó)醫(yī)療資源雖然基數(shù)大，但是按人均來(lái)算，卻處于緊缺狀況。按2014年國(guó)家的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)總?cè)丝跒?3.69億，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)為98萬(wàn)個(gè)，按醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為660.1萬(wàn)張計(jì)算，人均可享受到的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)僅為0.07個(gè)，人均床位數(shù)僅為0.48%（并且在日常的病床使用率中已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了美國(guó)85%的病床使用標(biāo)準(zhǔn)），人均衛(wèi)生技術(shù)人員僅為0.55%，這些數(shù)據(jù)還只是正常情況下的核算比例。

另外，隨著國(guó)家推動(dòng)和改革醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展以及人們整體生活水平的提高，人們更加重視個(gè)人的身體健康情況，公共醫(yī)療服務(wù)的需求逐步擴(kuò)大，更使得政府公共部門(mén)捉襟見(jiàn)肘，而公立醫(yī)院存在的制度缺陷、負(fù)擔(dān)過(guò)重以及醫(yī)患糾紛嚴(yán)重等，都引發(fā)了很多社會(huì)問(wèn)題。因此，關(guān)于公立醫(yī)院服務(wù)效率高低，運(yùn)行成本多少的改革勢(shì)在必行。

不管是在國(guó)內(nèi)，還是在國(guó)外，公共醫(yī)療服務(wù)供求失衡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的共性問(wèn)題。公私伙伴關(guān)系（PPP）是我國(guó)政府從英國(guó)的PPP（PFI）模式上發(fā)展而來(lái)的，是政府為了提高公共形象，轉(zhuǎn)移市場(chǎng)失靈給人們所帶來(lái)的傷害，穩(wěn)定社會(huì)的工具。西方國(guó)家關(guān)于市場(chǎng)介入政府的教育、衛(wèi)生、國(guó)防以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施取得了顯著成效，并推動(dòng)社會(huì)公益性朝向合理、公平化的道路前進(jìn)，為我國(guó)政府關(guān)于公立醫(yī)院改革提供了可借鑒的版本。

3 公立醫(yī)院采取PPP管理模式的改革建議

制度的引導(dǎo)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的先決條件，國(guó)家在政策層面肯定并且允許私人資本參與公共服務(wù)，這為PPP模式的引用提供了良好契機(jī)。但由于公立醫(yī)院原有的“以藥養(yǎng)藥”固有模式的影響，以及我國(guó)關(guān)于PPP制度支撐不足、與地方協(xié)調(diào)不均等問(wèn)題的存在，在整體上影響了PPP的正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)，降低了實(shí)施成效。而英國(guó)基于政策指導(dǎo)，以公共采購(gòu)法為衡量標(biāo)準(zhǔn)，使用外部的財(cái)政監(jiān)管形成PFI模式，使英國(guó)在政府公共管理中處于領(lǐng)先地位，這也是我國(guó)政府公共管理中可借鑒的方面。

3.1 完善法規(guī)，創(chuàng)造PPP發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境

制度法規(guī)的創(chuàng)建與完善是PPP發(fā)展運(yùn)行的有力保障。我國(guó)目前能參照利用的法規(guī)有《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等。但我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)性的法律，規(guī)定PPP伙伴關(guān)系的招標(biāo)選擇、運(yùn)營(yíng)管理、融資渠道和方式以及管理的具體模式等。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》更多是在行政法規(guī)的層面規(guī)定政府在公共事業(yè)中的特殊權(quán)利，這不利于PPP模式降低民營(yíng)企業(yè)成本，且使政府公共部門(mén)處于合作的特殊地位，有違市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，在我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，應(yīng)完善PPP相應(yīng)的法律條例，以制度的形式，明確合作標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)規(guī)定以及受益的形式。

3.2 培育PPP專(zhuān)家，提升政府管理能力

PPP不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普通的企業(yè)合作主體，基于其社會(huì)整體利益最大化的出發(fā)點(diǎn)，其項(xiàng)目的推廣以及與相關(guān)項(xiàng)目的談判需要政府官員在原有的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)方面，拓寬其市場(chǎng)化的專(zhuān)業(yè)能力，提高其人格魅力以及對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)發(fā)展的把控，以合理化的視角提供可操作的管理方案，從宏觀(guān)角度把握公共伙伴關(guān)系中的公共利益。另外，PPP專(zhuān)家必須將公共整體利益貫穿于合作的始終，以專(zhuān)業(yè)的視角權(quán)衡雙方利益，督促合作的形成。

3.3 建立并完善公共會(huì)計(jì)體系

利益合作的過(guò)程必然會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)核算，這就必須要有一定的會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體都會(huì)以自己的利益為主，因勢(shì)利導(dǎo)，選擇傾向于并且有益于自己的那一個(gè)方向，在公共醫(yī)療服務(wù)的合作項(xiàng)目中，亦是如此。由于沒(méi)有統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)的財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致政府公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系無(wú)法衡量。另外，會(huì)計(jì)體系的建立也可形成約束機(jī)制，明晰官員和民營(yíng)企業(yè)部門(mén)成員之間的權(quán)責(zé)，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。這對(duì)于我國(guó)公共衛(wèi)生體系標(biāo)準(zhǔn)化、公平化的建立具有重要意義，也有利于推動(dòng)社會(huì)利益的最大化。

3.4 建立中間指導(dǎo)服務(wù)中心

政府公共部門(mén)和企業(yè)在一定意義上都是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中培養(yǎng)的PPP專(zhuān)家，并不能完全消除二者之間的產(chǎn)生的摩擦，這就需要專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)服務(wù)中心作為“橋梁”。PPP模式是新興的發(fā)展模式，需要打破原有的群眾認(rèn)知觀(guān)念，而政府公共的宣傳和不健全的法律政策，并不能有效推動(dòng)公共醫(yī)院服務(wù)項(xiàng)目的有序進(jìn)行。要組織專(zhuān)業(yè)化的團(tuán)隊(duì)承擔(dān)責(zé)任，并且進(jìn)行一系列的相關(guān)宣傳，在出現(xiàn)利益糾紛時(shí)，提供相關(guān)的法律咨詢(xún)，在有必要的條件下建立調(diào)停小組，以最終推動(dòng)PPP規(guī)范化的管理。

主要參考文獻(xiàn)

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篇3

第一條為加強(qiáng)和規(guī)范扶貧生態(tài)移民工程資金使用和管理，提高資金使用效益，確保扶貧生態(tài)移民工作順利進(jìn)行，根據(jù)《省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法》、《省扶貧生態(tài)移民工程規(guī)劃（2012-2020年）》、《省扶貧生態(tài)移民工程資金管理暫行辦法》及國(guó)家、省的有關(guān)扶貧開(kāi)發(fā)方針政策，結(jié)合我市整合各級(jí)資金的實(shí)際，特制定本管理辦法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”）。

第二條本辦法所稱(chēng)扶貧生態(tài)移民工程資金，是指各級(jí)財(cái)政及部門(mén)用于扶貧生態(tài)移民工程的資金。

扶貧生態(tài)移民工程資金的范圍主要包括下列資金：

（一）中央財(cái)政安排的扶貧生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金（發(fā)展資金）；

（二）省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的扶貧生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金；

（三）省級(jí)整合其他中央資金用于扶貧生態(tài)移民的資金（包括易地扶貧搬遷、廉租住房建設(shè)、農(nóng)村危房改造工程等）；

（四）市級(jí)財(cái)政安排的專(zhuān)項(xiàng)扶貧生態(tài)移民資金；

（五）市本級(jí)財(cái)政安排的專(zhuān)項(xiàng)扶貧生態(tài)移民資金；

（六）整合本級(jí)其他用于扶貧生態(tài)移民的資金；

（七）國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展基金及PPP引導(dǎo)基金；

（八）金融信貸資金；

（九）群眾自籌資金；

（十）其他資金等。

第三條本辦法適用于市轄區(qū)范圍內(nèi)政府投資及融資管理的扶貧生態(tài)移民工程。

第四條扶貧生態(tài)移民工程由市政府統(tǒng)一授權(quán)的單位（或平臺(tái)公司）作為項(xiàng)目實(shí)施單位，采取自行組織實(shí)施或委托實(shí)施的方式建設(shè)。

第五條扶貧生態(tài)移民工程資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理、專(zhuān)帳核算、專(zhuān)款專(zhuān)用，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占、挪用。

第六條扶貧生態(tài)移民工程資金，專(zhuān)項(xiàng)用于扶貧生態(tài)移民工程年度實(shí)施確定的各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，包括移民住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施、技術(shù)技能培訓(xùn)、土地整治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、項(xiàng)目管理等與扶貧生態(tài)移民有關(guān)的建設(shè)。

第七條項(xiàng)目管理費(fèi)實(shí)行總額控制，分年度據(jù)實(shí)列支。項(xiàng)目管理費(fèi)總額控制數(shù)以項(xiàng)目審批部門(mén)批準(zhǔn)的項(xiàng)目投資總概算為基數(shù)，參照省發(fā)改委1.5%的比例標(biāo)準(zhǔn)提取項(xiàng)目管理費(fèi)，報(bào)市財(cái)政局審批。已獲得財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目管理費(fèi)支持的項(xiàng)目，不得以任何理由、任何方式再?gòu)呢?cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧生態(tài)移民資金中提取任何管理費(fèi)用。

項(xiàng)目管理費(fèi)實(shí)行專(zhuān)賬管理，專(zhuān)項(xiàng)用于規(guī)劃和實(shí)施方案編制、政策起草、調(diào)研、檢查驗(yàn)收、成果宣傳、項(xiàng)目公告公示、檔案管理、項(xiàng)目和績(jī)效評(píng)估等與扶貧生態(tài)移民工程相關(guān)方面的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

第二章項(xiàng)目預(yù)算管理

第八條市移民局作為扶貧生態(tài)移民工程項(xiàng)目實(shí)施主管單位，在每年10月底前會(huì)同市發(fā)改局、市財(cái)政局、項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)扶貧生態(tài)移民工程年度實(shí)施任務(wù)提出下年度資金需求和籌措方案，報(bào)市政府審定。

第九條扶貧生態(tài)移民工程應(yīng)嚴(yán)格按照經(jīng)市政府批復(fù)的項(xiàng)目實(shí)施方案實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目超規(guī)模、超概算、超工期。實(shí)施方案應(yīng)按照批復(fù)的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、工期、概算要求編制。

第三章融資管理

第十條市移民局牽頭，市金融辦、市財(cái)政局、項(xiàng)目實(shí)施單位配合負(fù)責(zé)做好項(xiàng)目融資工作，應(yīng)根據(jù)經(jīng)市政府審定后的年度資金需求和籌措方案，制定年度具體融資計(jì)劃，落實(shí)融資方式、期限、成本和還款來(lái)源，報(bào)市政府審批。

第十一條項(xiàng)目實(shí)施單位作為籌措扶貧生態(tài)移民工程資金融資主體，積極爭(zhēng)取開(kāi)發(fā)性金融貸款支持。

第四章資金使用管理

第十二條扶貧生態(tài)移民資金必須實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理。項(xiàng)目實(shí)施單位需在銀行開(kāi)設(shè)一個(gè)扶貧生態(tài)移民資金專(zhuān)用帳戶(hù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)生態(tài)移民專(zhuān)戶(hù)），專(zhuān)項(xiàng)用于歸集各級(jí)財(cái)政扶貧生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金、國(guó)開(kāi)發(fā)展基金、PPP引導(dǎo)基金、群眾自籌資金及其他資金等；開(kāi)設(shè)一個(gè)貸款資金專(zhuān)用帳戶(hù)，專(zhuān)項(xiàng)用于核算融資資金；開(kāi)設(shè)一個(gè)償債資金專(zhuān)用帳戶(hù)，專(zhuān)門(mén)用于存放償付貸款本息，其他資金不得轉(zhuǎn)入該帳戶(hù)核算，嚴(yán)禁將其他資金存入償債資金專(zhuān)戶(hù)。

第十三條市財(cái)政局負(fù)責(zé)生態(tài)移民專(zhuān)戶(hù)資金及貸款資金的監(jiān)管工作。項(xiàng)目實(shí)施單位需向市財(cái)政局提供合作合同，市財(cái)政局根據(jù)合同約定將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出、財(cái)政補(bǔ)貼支出逐年列入財(cái)政預(yù)算。市財(cái)政局要及時(shí)按照財(cái)政支付管理制度的有關(guān)規(guī)定撥付資金。

第十四條項(xiàng)目投資產(chǎn)生的收益，由項(xiàng)目實(shí)施單位在收益實(shí)現(xiàn)后3個(gè)工作日內(nèi)上交市財(cái)政局，原則上市財(cái)政安排用于扶貧生態(tài)移民項(xiàng)目的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出、財(cái)政補(bǔ)貼支出。

第十五條扶貧生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行報(bào)賬制。中央、省、市級(jí)、本級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，應(yīng)嚴(yán)格按照相應(yīng)的資金管理制度規(guī)定程序報(bào)賬。

第十六條為了充分發(fā)揮財(cái)政扶貧生態(tài)移民工程資金的引導(dǎo)作用，拓寬扶貧生態(tài)移民工程投入渠道。按照“統(tǒng)籌安排、集中使用”的原則，各級(jí)財(cái)政扶貧生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金及整合資金按規(guī)定程序?qū)徍撕螅墒胸?cái)政局撥到相應(yīng)的資金主管單位，資金主管單位將資金歸集到生態(tài)移民專(zhuān)戶(hù)（除國(guó)家另有規(guī)定外）；國(guó)開(kāi)發(fā)展基金、PPP引導(dǎo)基金由收到劃入基金的單位直接轉(zhuǎn)入生態(tài)移民專(zhuān)戶(hù)；群眾自籌資金、其他資金由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)存入市政府重點(diǎn)項(xiàng)目辦專(zhuān)戶(hù)，市政府重點(diǎn)項(xiàng)目辦將資金匯集后統(tǒng)一轉(zhuǎn)入生態(tài)移民專(zhuān)戶(hù)。

第十七條項(xiàng)目實(shí)施單位開(kāi)設(shè)的生態(tài)移民專(zhuān)戶(hù)和貸款資金專(zhuān)戶(hù)中所有資金的使用，應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施單位填制《投融資管理資金支付用款申請(qǐng)單》（詳見(jiàn)附件1）并附上相關(guān)資料,經(jīng)市移民局審核后，報(bào)市財(cái)政局審核，市財(cái)政根據(jù)簽訂的項(xiàng)目合作協(xié)議范圍、內(nèi)容及有關(guān)政策要求進(jìn)行審核，市投融資領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室復(fù)核，經(jīng)簽章后，報(bào)市政府分管領(lǐng)導(dǎo)簽批，再向資金監(jiān)管銀行申請(qǐng)支付項(xiàng)目資金。

第十八條監(jiān)管銀行根據(jù)審核同意《投融資管理資金支付用款申請(qǐng)單》的額度從監(jiān)管賬戶(hù)中支付相應(yīng)資金，否則不得予以支付。

第十九條項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)按照《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》等財(cái)政財(cái)務(wù)制度規(guī)定，設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)或指定專(zhuān)人做好財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算工作，建立健全內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度。

第二十條建立健全建設(shè)項(xiàng)目資金收支計(jì)劃執(zhí)行報(bào)告制度。項(xiàng)目實(shí)施單位每月末應(yīng)向市財(cái)政局報(bào)送財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表及項(xiàng)目資金使用情況表，年終報(bào)送全年項(xiàng)目資金收支計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告，同時(shí)抄送市移民局。

第二十一條扶貧生態(tài)移民有關(guān)工程項(xiàng)目的勘查、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及物資的采購(gòu)應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

第五章項(xiàng)目決算管理

第二十二條扶貧生態(tài)移民工程實(shí)行預(yù)決算評(píng)審制度。工程預(yù)算由項(xiàng)目實(shí)施單位委托市投資評(píng)審中心評(píng)審，經(jīng)評(píng)審的工程預(yù)算作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼的計(jì)算依據(jù)，以項(xiàng)目工程結(jié)算審計(jì)結(jié)果作為扣減或增加政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出等的結(jié)算依據(jù)。

第二十三條項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)在項(xiàng)目完工后及時(shí)報(bào)項(xiàng)目主管部門(mén)審核，經(jīng)審核簽署意見(jiàn)后，向市財(cái)政局報(bào)送規(guī)范、完整的工程竣工決算資料及項(xiàng)目主管部門(mén)意見(jiàn)。對(duì)建設(shè)周期長(zhǎng)、建設(shè)內(nèi)容多的項(xiàng)目，單項(xiàng)工程竣工后，具備交付使用條件的，可編制單項(xiàng)工程竣工財(cái)務(wù)決算，建設(shè)項(xiàng)目全部竣工后應(yīng)編制竣工財(cái)務(wù)總決算;市財(cái)政局依據(jù)有關(guān)竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)結(jié)果進(jìn)行批復(fù);項(xiàng)目業(yè)主依據(jù)批復(fù)辦理固定資產(chǎn)交付使用手續(xù)，反映項(xiàng)目建設(shè)成果。

第二十四條市移民局應(yīng)建立貧困戶(hù)及資金使用臺(tái)賬，將年度扶貧資金規(guī)模、來(lái)源、項(xiàng)目安排去向、項(xiàng)目實(shí)施單位、受益群體以及實(shí)施效益等情況進(jìn)行公告、公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

第二十五條各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要利用公開(kāi)欄（墻）、項(xiàng)目竣工牌、會(huì)議及告示等形式將本年度扶貧生態(tài)移民的投資規(guī)模、資金來(lái)源、資金用途、受益對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助環(huán)節(jié)及項(xiàng)目完成情況在項(xiàng)目實(shí)施地進(jìn)行事前、事后公示公告，增加資金使用的透明度，確保群眾的知情權(quán)，自覺(jué)接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督。

第二十六條市移民局應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)扶貧生態(tài)移民項(xiàng)目檔案管理，與項(xiàng)目相關(guān)的文件、階段性總結(jié)、資金審批和審計(jì)報(bào)告、工程監(jiān)理報(bào)告、技術(shù)資料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、圖片照片資料等應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸檔，按安置點(diǎn)獨(dú)立建檔。

第六章監(jiān)督檢查

第二十七條市移民局要加強(qiáng)對(duì)扶貧生態(tài)移民工程資金和項(xiàng)目的監(jiān)督檢查，配合市審計(jì)局、監(jiān)察局做好資金和項(xiàng)目的審計(jì)、監(jiān)督工作。各有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)配合、互通情況，避免重復(fù)檢查。

第二十八條各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、項(xiàng)目主管單位要加強(qiáng)項(xiàng)目管理，確保項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，及時(shí)報(bào)賬和驗(yàn)收，充分發(fā)揮資金使用效益。市移民局會(huì)同市審計(jì)局、市財(cái)政局對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況定期和不定期進(jìn)行檢查并及時(shí)向市政府匯報(bào)，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，對(duì)重點(diǎn)扶貧生態(tài)移民項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并配合市監(jiān)察局對(duì)資金管理和使用中的違法違紀(jì)案件進(jìn)行查處。

第二十九條項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受監(jiān)督檢查，如實(shí)反映情況，提供所需資料，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、資金使用安全和投資效益。

第三十條對(duì)違反本辦法規(guī)定，虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用扶貧生態(tài)移民工程資金的單位和個(gè)人，按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國(guó)務(wù)院令第427號(hào)）及國(guó)家有關(guān)規(guī)定依法追究責(zé)任。由市審計(jì)局、財(cái)政局、監(jiān)察局追還被挪用、截留資金，停止撥付后續(xù)資金。

篇4

[關(guān)鍵詞]金融機(jī)構(gòu)；PPP；介入途徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538107

隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，尤其在國(guó)務(wù)院2014年第43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》后，PPP（Public-Private-Partnership）模式受到了前所未有的關(guān)注。從2014年10月總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上積極推廣PPP模式，到近半年來(lái)中央部委大量密集出臺(tái)PPP相關(guān)操作指南和指導(dǎo)意見(jiàn)，都體現(xiàn)了中央“擴(kuò)大直接融資比重”、“產(chǎn)業(yè)與金融深度結(jié)合”的改革思路。

1金融機(jī)構(gòu)參與PPP模式有利于延伸產(chǎn)品服務(wù)鏈條

PPP模式在我國(guó)的正式名稱(chēng)是“政府與社會(huì)資本合作”，即由政府和私人部門(mén)合作來(lái)提供公共產(chǎn)品服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。廣義的PPP被界定為特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目融資模式，即私人部門(mén)通過(guò)與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，而獲準(zhǔn)在一定特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，同時(shí)取得投資回報(bào)，特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)再將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償交還給政府部門(mén)[ZW（]廣義PPP概念來(lái)自國(guó)家發(fā)改委2014年12月的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）中所規(guī)定：政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等模式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。[ZW）]。狹義的PPP是政府與社會(huì)資本針對(duì)特定項(xiàng)目組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），項(xiàng)目公司與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，等到特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，項(xiàng)目公司終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府[ZW（]狹義PPP概念來(lái)自國(guó)務(wù)院2014年9月的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）中所規(guī)定：投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。投資者或者特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。[ZW）]，詳見(jiàn)圖1。

資料來(lái)源：根據(jù)2014年9月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）整理。

在PPP模式中，金融機(jī)構(gòu)由于其強(qiáng)大的融資和財(cái)務(wù)能力，成為了“私人部門(mén)”的主要代表。此外，具有產(chǎn)業(yè)背景的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位也成為“私人部門(mén)”的重要組成。目前，中信集團(tuán)、五礦信托、中再資產(chǎn)、中鐵建、中交集團(tuán)等央企及下屬企業(yè)已經(jīng)走在了探索參與PPP模式的前列。

11從需求出發(fā)，我國(guó)公共產(chǎn)品服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)空間廣闊

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化剛剛起步，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》于2014年11月出臺(tái)，過(guò)去的城鎮(zhèn)化是以土地為中心的城鎮(zhèn)化，是“掙錢(qián)的城鎮(zhèn)化”；而新型城鎮(zhèn)化是以人為中心的城鎮(zhèn)化，是“花錢(qián)的城鎮(zhèn)化”。根據(jù)《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃2011―2020年》，預(yù)計(jì)未來(lái)十年將有4億～5億農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，按人均帶動(dòng)10萬(wàn)元固定資產(chǎn)投資計(jì)算，未來(lái)十年城鎮(zhèn)化將帶動(dòng)40萬(wàn)～50萬(wàn)億元固定資產(chǎn)投資。尤其，隨著“一帶一路”、“京津冀協(xié)同發(fā)展”、“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，將產(chǎn)生大量大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政工程建設(shè)、環(huán)境工程、醫(yī)療養(yǎng)老等共同產(chǎn)品和服務(wù)的投資機(jī)會(huì)。

12從供給而論，金融機(jī)構(gòu)參與PPP有利于延伸產(chǎn)品服務(wù)鏈條

在當(dāng)前地方政府融資受限和償還能力飽受質(zhì)疑的形勢(shì)下，如果金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)保持傳統(tǒng)投融資思維和風(fēng)控文化，將會(huì)失去一個(gè)廣闊的基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)。為此，金融機(jī)構(gòu)需要加大全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，不斷提供客戶(hù)各個(gè)階段所需要的產(chǎn)品。其中一個(gè)重要的創(chuàng)新突破口是，使現(xiàn)有的產(chǎn)品和盈利點(diǎn)向業(yè)務(wù)鏈上游延伸，與客戶(hù)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同成長(zhǎng)、共享收益。這正與PPP模式強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)資本“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的精髓不謀而合。

2不同類(lèi)型PPP項(xiàng)目的典型設(shè)計(jì)方案

PPP模式的興起與43號(hào)文出臺(tái)密不可分。2014年9月，國(guó)務(wù)院43號(hào)文提出，剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)不再新增政府債務(wù)。同時(shí)PPP模式開(kāi)始得到大力推廣，在此背景下，PPP模式具有三大特征：一是融資方式從債務(wù)性融資變成權(quán)益性融資，降低政府負(fù)債率；二是償還方式從“統(tǒng)借統(tǒng)還”變成主要依靠項(xiàng)目自身現(xiàn)金流還款；三是風(fēng)險(xiǎn)主體從融資平臺(tái)變成項(xiàng)目公司，政府對(duì)項(xiàng)目公司沒(méi)有償債責(zé)任，投資方需對(duì)項(xiàng)目本身、而不是政府或融資平臺(tái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)收益篩選。關(guān)于PPP模式的分工，一般情況下，PPP模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)需負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督。

21超大型準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP樣本：復(fù)合PPP模式

超大型準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（總投資100億元以上）以城市軌道交通項(xiàng)目為例，其特點(diǎn)是投資規(guī)模大、回收期限長(zhǎng)、無(wú)法通過(guò)票款收入收回全部投資并實(shí)現(xiàn)盈利。此類(lèi)項(xiàng)目適合將項(xiàng)目有效分割并組合，采取“復(fù)合PPP模式”。下面以北京地鐵16號(hào)線(xiàn)為例，說(shuō)明復(fù)合PPP模式的方案設(shè)計(jì)。

北京地鐵16號(hào)線(xiàn)由北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（京司）承擔(dān)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)，其 PPP模式首先對(duì)項(xiàng)目總體進(jìn)行拆分，分為A部分――投資建設(shè)、B部分――運(yùn)營(yíng)管理。A部分引入“中再資產(chǎn)”，B部分引入“京港地鐵”。總體而言，京司用32億元資本金撬動(dòng)社會(huì)資本270億元，交易結(jié)構(gòu)如圖2所示。

由北京地鐵16號(hào)線(xiàn)PPP模式可見(jiàn)，一是超大型準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可拆分設(shè)計(jì)成不同組成部分，采取“PPP+PPP”、“PPP+BT（投融資建設(shè)）”或“PPP+BTR（土地聯(lián)動(dòng)）”等復(fù)合PPP模式。項(xiàng)目拆分的依據(jù)是現(xiàn)金流全覆蓋的部分、現(xiàn)金流部分覆蓋的部分、不產(chǎn)生現(xiàn)金流部分，再根據(jù)拆分情況設(shè)計(jì)不同融資結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目拆分比例可根據(jù)收費(fèi)狀況進(jìn)行調(diào)整；二是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目需要“項(xiàng)目收費(fèi)+政府補(bǔ)償機(jī)制”共同構(gòu)成對(duì)私人機(jī)構(gòu)的股權(quán)回購(gòu)款來(lái)源；三是保險(xiǎn)資管投資PPP特定項(xiàng)目公司，基本上都是“明股實(shí)債”形式，名義上是項(xiàng)目公司的大股東，但較少參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)與工程建設(shè)，本質(zhì)上還是財(cái)務(wù)投資；四是保險(xiǎn)資管的資金體量大、使用期限長(zhǎng)、年化收益率較低，在PPP財(cái)務(wù)投資方面具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

22壟斷性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目PPP樣本：金融機(jī)構(gòu)放棄抵質(zhì)押增信措施

壟斷性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)一般具有較強(qiáng)的收費(fèi)機(jī)制，屬于稀缺性項(xiàng)目資源。以湖北省隨州市殯儀館項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目資金規(guī)模只有9000萬(wàn)元，但受?chē)?guó)務(wù)院43號(hào)文影響，本來(lái)是由隨州市城司單獨(dú)出資建設(shè)，但因城司舉借新債存在問(wèn)題，不得已尋求PPP融資模式。該P(yáng)PP項(xiàng)目由隨州市城市投資集團(tuán)100%出資的“隨州市殯儀服務(wù)有限責(zé)任公司”、湖北銀行、天風(fēng)證券合作，采取了契約型基金融資方式，具體方案如圖3所示。

由湖北省隨州市殯儀館PPP模式可見(jiàn)，一是湖北銀行采取投資“私募專(zhuān)項(xiàng)投資基金”形式實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目公司的間接投資，以項(xiàng)目公司股權(quán)回購(gòu)、基金強(qiáng)制分紅形式確保投資固定收益，實(shí)質(zhì)上還是“明股實(shí)債”式投資；二是由于項(xiàng)目自身屬于壟斷性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，項(xiàng)目現(xiàn)金流可預(yù)測(cè)性較高，再加上地方政府融資平臺(tái)信用評(píng)級(jí)較好，因此該項(xiàng)目只采用了資金賬戶(hù)監(jiān)管，而未使用土地抵押作為增信措施。

23公益性項(xiàng)目PPP樣本：城市公園的捆綁式資源補(bǔ)償模式

公益性PPP項(xiàng)目是指項(xiàng)目本身沒(méi)有收費(fèi)權(quán)，也稱(chēng)非經(jīng)營(yíng)性或非自?xún)斝皂?xiàng)目，例如城市公園、城市道路等。由于項(xiàng)目本身沒(méi)有未來(lái)現(xiàn)金流，大多采用特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移式的資源補(bǔ)償型模式，即選擇一種可能產(chǎn)生未來(lái)現(xiàn)金流的資源項(xiàng)目去補(bǔ)償不能產(chǎn)生現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目。一般情況下，可選的補(bǔ)償方案有建設(shè)用地資源、旅游資源、礦產(chǎn)資源等。

下面以中南地區(qū)某城市濕地公園的PPP捆綁補(bǔ)償模式為例具體說(shuō)明。該地方政府采用近濕地公園的一塊建設(shè)用地作為補(bǔ)償資源，在此過(guò)程中，受到我國(guó)對(duì)土地出讓方式的法律限制，一般可通過(guò)三種方式使土地使用權(quán)的獲取合法化：捆綁招標(biāo)、土地出讓金補(bǔ)償、土地作價(jià)入股。捆綁招標(biāo)可以提高投標(biāo)人準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮投資方優(yōu)勢(shì)，但是需要面臨復(fù)雜的法律沖突，且風(fēng)險(xiǎn)利益分擔(dān)不易平衡；土地出讓金補(bǔ)償簡(jiǎn)單易操作，但是政府對(duì)PPP項(xiàng)目公司失去控制能力；與此同時(shí)，土地作價(jià)入股的法律風(fēng)險(xiǎn)較低，且使得地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目公司有一定的控制力。本案例中，地方政府采取了以“A地塊”作價(jià)入股PPP項(xiàng)目公司的方式，將A地塊的建設(shè)、銷(xiāo)售、物業(yè)、配套以排他性特許經(jīng)營(yíng)方式授予PPP項(xiàng)目公司，在協(xié)議生效期內(nèi)，A地塊房地產(chǎn)、配套基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售權(quán)由PPP項(xiàng)目公司排他性享有。投資者采用假設(shè)開(kāi)發(fā)法、現(xiàn)金流折算法、市場(chǎng)比較法對(duì)A地塊價(jià)值進(jìn)行估算，測(cè)算土地價(jià)值為17億元，而建設(shè)濕地公園的預(yù)測(cè)開(kāi)發(fā)成本費(fèi)用是15億元，因此可供投資方收回成本并獲得合理利潤(rùn)。為確保濕地公園按期開(kāi)發(fā)驗(yàn)收，PPP項(xiàng)目公司在濕地公園驗(yàn)收合格之前，不得申請(qǐng)驗(yàn)收A地塊，在濕地公園建設(shè)完成并驗(yàn)收合格后，其所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)交由地方政府所有，詳見(jiàn)圖4。

圖4中南地區(qū)某城市濕地公園PPP模式

值得注意的是，公益性PPP項(xiàng)目在采取捆綁式資源補(bǔ)償模式時(shí)，當(dāng)補(bǔ)償資源為土地時(shí)，投資方一定要關(guān)注土地使用權(quán)獲得的合法性；由于PPP項(xiàng)目本身沒(méi)有任何收益，投資方要收回投資并取得合理利潤(rùn)，完全取決于補(bǔ)償資源的價(jià)值，所以投資方對(duì)補(bǔ)償資源的正確估值能力顯得十分重要。

3各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的介入途徑

31銀行參與PPP項(xiàng)目：債權(quán)投資、股權(quán)投資、項(xiàng)目收益?zhèn)唾Y產(chǎn)證券化受益人

商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目，可以通過(guò)發(fā)放貸款成為PPP項(xiàng)目公司的債權(quán)人，也可憑投行資金以股權(quán)投資形式直接介入PPP項(xiàng)目公司。在債權(quán)投資方面，商業(yè)銀行可提供項(xiàng)目融資、銀團(tuán)貸款、并購(gòu)貸款，其中既可提供無(wú)追索權(quán)貸款、也可提供有限追索權(quán)貸款，一般而言，銀行貸款期限較長(zhǎng)、利率較低；在股權(quán)投資方面，商業(yè)銀行投行部往往需要借道信托計(jì)劃、基金專(zhuān)戶(hù)、券商資管計(jì)劃等通道實(shí)現(xiàn)直接投資PPP項(xiàng)目公司，也可投資于專(zhuān)項(xiàng)私募股權(quán)投資基金的優(yōu)先級(jí)，再由該基金投資PPP項(xiàng)目公司；此外，商業(yè)銀行可以通過(guò)信托計(jì)劃、資管計(jì)劃、基金專(zhuān)戶(hù)等通道以理財(cái)資金購(gòu)買(mǎi)PPP項(xiàng)目公司發(fā)行的項(xiàng)目收益?zhèn)鵞ZW（]2014年7月，銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)《銀行間市場(chǎng)非金融企業(yè)項(xiàng)目收益票據(jù)業(yè)務(wù)指引》（〔2014〕10號(hào)），正式推出項(xiàng)目收益票據(jù)，指非金融企業(yè)在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的，募集資金用于項(xiàng)目建設(shè)且以項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流為主要償債來(lái)源的債務(wù)融資工具。指引規(guī)定項(xiàng)目包括但不限于市政、交通、公用事業(yè)、教育、醫(yī)療等與城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)的，能產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的項(xiàng)目。[ZW）]、公司債、企業(yè)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，成為債券和證券化產(chǎn)品的受益人，詳見(jiàn)圖5。

圖5商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目的介入途徑

32信托參與PPP項(xiàng)目：股權(quán)投資、資產(chǎn)證券化受托人、附擔(dān)保公司信托債和融資擔(dān)保信托

（1）股權(quán)投資。信托公司若以債權(quán)投資PPP項(xiàng)目公司，與銀行、保險(xiǎn)相比，由于資金成本較高，并沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。與商業(yè)銀行的股權(quán)投資類(lèi)似，信托公司既可憑信托計(jì)劃直接投資，也可以信托計(jì)劃投資于私募基金的優(yōu)先級(jí)、再由私募基金出資設(shè)立PPP項(xiàng)目公司。但股權(quán)投資考驗(yàn)信托公司全面參與、深入合作的能力，需要較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)背景，對(duì)信托公司而言挑戰(zhàn)不小。

（2）附擔(dān)保公司債信托、融資擔(dān)保信托。信托公司憑借信托制度優(yōu)勢(shì)，可以為PPP項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)峁┤谫Y擔(dān)保信托。PPP項(xiàng)目公司可發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)瑸槠渫顿Y運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目進(jìn)行融資，信托公司可以在PPP項(xiàng)目收益?zhèn)l(fā)行中設(shè)計(jì)附擔(dān)保公司債信托。在此過(guò)程中，信托公司既可作為PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)顧問(wèn)，也可為其設(shè)計(jì)附擔(dān)保公司債信托方案，又可作為承銷(xiāo)商、包銷(xiāo)或代銷(xiāo)公司債。同時(shí)，也可作為債券發(fā)行的受托人，就PPP項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)等特定財(cái)產(chǎn)設(shè)定擔(dān)保權(quán)，為項(xiàng)目收益?zhèn)蚬緜鶎?shí)施擔(dān)保，以擔(dān)保權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，以公司債持有人為受益人，充分發(fā)揮信托公司“受托人+投資銀行”功能。關(guān)于擔(dān)保權(quán)能否設(shè)立信托，目前在我國(guó)并未有明確規(guī)定。與此同時(shí)，日本、韓國(guó)等都出臺(tái)了《附擔(dān)保公司債信托法》，因此信托公司能否以擔(dān)保權(quán)人的身份參與PPP項(xiàng)目也充滿(mǎn)了不確定性。

（3）資產(chǎn)證券化受托人。一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目因其投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點(diǎn)，比較適合做成資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。信托公司可擔(dān)任PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的受托人，將PPP項(xiàng)目涉及的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行信托登記，設(shè)計(jì)成信托財(cái)產(chǎn)再發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。但是，信托需要面臨新型財(cái)產(chǎn)權(quán)能否實(shí)現(xiàn)信托登記以及基礎(chǔ)資產(chǎn)能否真實(shí)轉(zhuǎn)讓與破產(chǎn)隔離的難題。資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)較為復(fù)雜，還面臨著資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是否征收營(yíng)業(yè)稅和印花稅、資產(chǎn)證券化的現(xiàn)金流收益是否征收所得稅的困惑。信托公司做PPP項(xiàng)目公司發(fā)行企業(yè)資產(chǎn)證券化的受托人、為其發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)M(jìn)行融資擔(dān)保，是真正發(fā)揮信托制度的功能，回歸信托本業(yè)。然而，一方面，信托公司已經(jīng)習(xí)慣了模式較為簡(jiǎn)單且收益率較高的傳統(tǒng)類(lèi)信貸業(yè)務(wù)，如果再做業(yè)務(wù)復(fù)雜且收益率低的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，需要整體布局調(diào)整和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型；另一方面，信托公司為項(xiàng)目收益?zhèn)洚?dāng)融資擔(dān)保，需要在PPP項(xiàng)目公司中占主導(dǎo)地位，與政府、聯(lián)合投資方建立全面深入的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，才能超越銀行、券商等競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，詳見(jiàn)圖6。

33保險(xiǎn)參與PPP項(xiàng)目：債權(quán)投資、直接股權(quán)投資、間接股權(quán)投資

近年來(lái)保險(xiǎn)參與PPP項(xiàng)目的案例逐漸增多，體現(xiàn)出保險(xiǎn)資金規(guī)模大、周期長(zhǎng)、資金價(jià)格低的優(yōu)勢(shì)。保險(xiǎn)參與PPP項(xiàng)目，既可以債權(quán)投資、也可以股權(quán)投資，既可以直接股權(quán)投資、也可以間接股權(quán)投資。保險(xiǎn)資金股權(quán)投資PPP項(xiàng)目公司，大多采用“明股實(shí)債”模式。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與PPP時(shí)，受到銀監(jiān)會(huì)對(duì)非標(biāo)產(chǎn)品投資認(rèn)可比例的監(jiān)管約束。所謂資產(chǎn)認(rèn)可比例就是資管產(chǎn)品賬面價(jià)值的認(rèn)可比例，即“資產(chǎn)認(rèn)可價(jià)值=資產(chǎn)賬面價(jià)值×認(rèn)可比例”，認(rèn)可比例也可理解為投資收益的認(rèn)可比例。由于受保監(jiān)會(huì)對(duì)各類(lèi)資產(chǎn)認(rèn)可比例的監(jiān)管約束，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更偏好于使用基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃（融資主體AA級(jí)以上，認(rèn)可比例為100%[ZW（]根據(jù)保監(jiān)會(huì)《保險(xiǎn)公司償付能力報(bào)告編制規(guī)劃――問(wèn)題解答第16號(hào)：基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃》中規(guī)定。[ZW）]）進(jìn)行債權(quán)投資，或者以自身發(fā)起設(shè)立的項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃、私募股權(quán)基金進(jìn)行直接股權(quán)投資或間接股權(quán)投資，股權(quán)投資更偏好于“偏固定收益類(lèi)（具有明確回報(bào)和本息收回條件）”的未上市股權(quán)投資（資產(chǎn)認(rèn)可比例為90%[ZW（]根據(jù)保監(jiān)會(huì)《保險(xiǎn)公司償付能力報(bào)告編制規(guī)劃――問(wèn)題解答第10號(hào)：無(wú)擔(dān)保企業(yè)（公司）債券、不動(dòng)產(chǎn)、未上市股權(quán)和保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司創(chuàng)新試點(diǎn)投資產(chǎn)品》中規(guī)定。[ZW）]）。

34券商參與PPP項(xiàng)目：公司債、項(xiàng)目收益?zhèn)⑵髽I(yè)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品設(shè)計(jì)和承銷(xiāo)

PPP項(xiàng)目公司并非政府融資平臺(tái)，可以作為公司債、企業(yè)資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)陌l(fā)行主體，券商可以作為PPP項(xiàng)目公司發(fā)行上述產(chǎn)品的設(shè)計(jì)者和承銷(xiāo)商，以及進(jìn)行外部增信。首先，對(duì)于公司債發(fā)行，新版《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》于2015年1月，在發(fā)行主體、發(fā)行方式、發(fā)行期限、流通場(chǎng)所等方面全面“松綁”，但將政府融資平臺(tái)排除在外，把PPP項(xiàng)目公司列入鼓勵(lì)發(fā)行機(jī)構(gòu)[ZW（]國(guó)務(wù)院43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確提到，鼓勵(lì)承擔(dān)政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的企業(yè)積極通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)等市場(chǎng)化方式融資。[ZW）]；其次，對(duì)于企業(yè)資產(chǎn)證券化，證監(jiān)會(huì)于2014年11月《證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》及配套規(guī)則，實(shí)施備案制，募集資金用途靈活，且不受凈資產(chǎn)40%限制；最后，對(duì)于項(xiàng)目收益?zhèn)鵞ZW（]項(xiàng)目收益?zhèn)且皂?xiàng)目公司為發(fā)行主體，募集資金直接投入固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入進(jìn)入專(zhuān)戶(hù)并專(zhuān)項(xiàng)用于債券本息支付的債券。與一般企業(yè)債券最大的區(qū)別是，項(xiàng)目收益?zhèn)男庞弥С种饕獊?lái)自對(duì)項(xiàng)目本身未來(lái)穩(wěn)定現(xiàn)金流收益的預(yù)期，而不主要取決于項(xiàng)目主體的資信水平。與傳統(tǒng)企業(yè)債券相比較，項(xiàng)目收益?zhèn)跃哂蟹€(wěn)定收入的項(xiàng)目公司為發(fā)行主體并實(shí)行嚴(yán)格的賬戶(hù)管理，確保募集資金專(zhuān)款專(zhuān)用和項(xiàng)目現(xiàn)金流閉合運(yùn)行，能夠有效隔離了企業(yè)其他業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞。而風(fēng)險(xiǎn)隔離的使用，則意味著項(xiàng)目收益?zhèn)谝欢ǔ潭壬峡梢詳[脫企業(yè)其他資產(chǎn)和業(yè)務(wù)質(zhì)量、信用條件的限制，從而降低融資門(mén)檻和融資成本。[ZW）]，國(guó)家發(fā)改委于2015年3月17日《項(xiàng)目收益?zhèn)鶚I(yè)務(wù)指引》，其本質(zhì)還是秉持資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的理念，與證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的企業(yè)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品形成競(jìng)爭(zhēng)；項(xiàng)目收益?zhèn)c企業(yè)資產(chǎn)證券化比較類(lèi)似，只不過(guò)隸屬監(jiān)管部門(mén)不同，這兩類(lèi)產(chǎn)品都有兩個(gè)關(guān)鍵要素：一是未來(lái)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)，二是破產(chǎn)隔離，這兩個(gè)要素在我國(guó)實(shí)現(xiàn)難度都很大，詳見(jiàn)圖7。

35其他機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目：私募股權(quán)投資基金、保理融資、融資租賃

私募股權(quán)基金可直接股權(quán)投資PPP項(xiàng)目公司，與地方政府投融資平臺(tái)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤(rùn)。私募基金作為GP，可從多渠道募集資金，目前主要從保險(xiǎn)、銀行、股權(quán)投資信托計(jì)劃、股權(quán)投資資管計(jì)劃、社保基金、企業(yè)年金、捐贈(zèng)基金等機(jī)構(gòu)投資者募集資金。私募基金需要全面深入?yún)⑴cPPP項(xiàng)目公司招投標(biāo)、財(cái)務(wù)安排、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、收費(fèi)管理等環(huán)節(jié)，并確保各LP收益獲取。

4結(jié)論

PPP在我國(guó)已經(jīng)實(shí)踐近30年，大量的外企、國(guó)企、民企參與PPP項(xiàng)目，那些各方權(quán)利和義務(wù)邊界清晰、收益模式明確的項(xiàng)目已經(jīng)得到實(shí)施，而剩下的項(xiàng)目大多需要比較復(fù)雜的產(chǎn)品設(shè)計(jì)才可成型。與此同時(shí)，PPP模式對(duì)項(xiàng)目收益性要求較高，同時(shí)項(xiàng)目投資期長(zhǎng)、回報(bào)率不高、投資期內(nèi)各種不確定因素很多，再加上很多政策尚未落實(shí)到位、相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟，所以到目前為止，真正簽約的PPP項(xiàng)目比例并不高。為此，尋找、梳理和設(shè)計(jì)合適的項(xiàng)目，成為金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。

銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)由于強(qiáng)大的資金優(yōu)勢(shì)，更多傾向于以債權(quán)投資形式參與PPP項(xiàng)目，或者以銀行理財(cái)資金購(gòu)買(mǎi)PPP項(xiàng)目發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)化證券產(chǎn)品。信托、證券等非銀行金融機(jī)構(gòu)可以充分發(fā)揮牌照優(yōu)勢(shì)，積極探索創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務(wù)，證券公司可以為PPP項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)和承銷(xiāo)公司債、項(xiàng)目收益?zhèn)推髽I(yè)資產(chǎn)證券化等產(chǎn)品，信托公司可以提供附擔(dān)保公司債信托、融資擔(dān)保信托等服務(wù)，或作為資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的受托人。私募股權(quán)投資基金可以在與地方政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)框架下，多渠道募集資金，以直接股權(quán)投資形式介入PPP項(xiàng)目公司，這對(duì)私募股權(quán)基金的風(fēng)險(xiǎn)控制能力、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理能力提出了更高要求。

圖7公司債、項(xiàng)目收益?zhèn)c企業(yè)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品特點(diǎn)

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