房屋拆遷權(quán)濫用預(yù)防論文

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摘要：房屋拆遷權(quán)的行使是否合法，是一個(gè)被立法和理論研究遺忘的問題，其合法性應(yīng)從實(shí)體要件和程序要件兩個(gè)方面評(píng)定。拆遷行為是否符合社會(huì)公共利益，是判定拆遷是否符合實(shí)體要件，以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的層次性，是解決房屋拆遷權(quán)沖突的法理依據(jù)。行政救濟(jì)是房屋拆遷權(quán)合法的程序要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷前實(shí)施行政聽政制度，并允許拆遷當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟(jì)

1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對(duì)拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對(duì)房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實(shí)意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報(bào)》登載了鄭州市將興建裕達(dá)文化廣場，并將拆除鄭州市裕達(dá)國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達(dá)花園17號(hào)、18號(hào)商品樓名列其中。裕達(dá)文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達(dá)置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達(dá)廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個(gè)問題，均未獲答復(fù)。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認(rèn)為，裕達(dá)廣場雖名為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上更多是裕達(dá)公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達(dá)國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進(jìn)行的商業(yè)運(yùn)作。住戶進(jìn)而認(rèn)為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級(jí)人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對(duì)17號(hào)、18號(hào)商品樓的拆遷決定。而市政府方面認(rèn)為，裕達(dá)廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實(shí)施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個(gè)人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點(diǎn)。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個(gè)關(guān)鍵問題。

上述案例，突出表現(xiàn)在如何評(píng)定拆遷行為在實(shí)體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實(shí)體上應(yīng)符合什么標(biāo)準(zhǔn)才是合法（而不是看是否有合法的審批機(jī)關(guān)的正式批文），并應(yīng)同時(shí)履行什么樣的法律程序（不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個(gè)重大理論問題，是解決拆遷權(quán)本身合法性的切入點(diǎn)。

一、拆遷權(quán)實(shí)體合法的唯一標(biāo)準(zhǔn)——社會(huì)公共利益

房屋拆遷權(quán)的核心在于它的強(qiáng)制力，它不需被拆遷人同意就能夠產(chǎn)生法律效力。由于這項(xiàng)權(quán)力的行使以國家權(quán)力作為后盾并涉及私人房屋所有權(quán)的保護(hù)，因此，防止該項(xiàng)權(quán)力的濫用，便成為判定拆遷權(quán)行使合法性的關(guān)鍵。而為了判定拆遷權(quán)是否被濫用，應(yīng)當(dāng)首先在法律上設(shè)置一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，用以評(píng)判一項(xiàng)具體的拆遷行為是否合法。這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是"社會(huì)公共利益".因此，"社會(huì)公共利益"又成了評(píng)判房屋拆遷權(quán)是否合憲以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而且在房屋強(qiáng)制拆遷與保護(hù)房屋所有權(quán)和土地權(quán)利的利益沖突中，也成為了十分有效的"平衡劑".

1.關(guān)于"公共利益"的涵義

盡管"社會(huì)公共利益"對(duì)房屋拆遷法律制度的設(shè)立至關(guān)重要，但我國目前迄今尚無一個(gè)統(tǒng)一的界說。不管在立法上，還是在學(xué)理解釋上，"社會(huì)公共利益"的概念都是不確定的，造成了人們認(rèn)識(shí)上的偏差。這是導(dǎo)致房屋拆遷權(quán)被濫用的客觀因素。與"社會(huì)公共利益"相似的一個(gè)概念是"公共性目的".關(guān)于"公共性目的"涵義之解釋，曾經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程。為了限制土地征用權(quán)的濫用，外國的一些法院將"公共性目的"解釋為"公共的使用"，即代表公共利益的主體的使用。然而，這一解釋卻在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多問題。如果只有代表公共利益的主體的使用才能具有"公共性目的"，那些不代表公共利益的主體就會(huì)被排除在外。而且，事實(shí)上，代表公共利益的主體的范圍在實(shí)踐中也不易明確界定。有些主體所代表的利益既有"公共利益"的成分，又有"非公共利益"的成分，這類主體是否可以進(jìn)行土地征用呢？因此，各國立法和判例便開始使用"公共利益"的提法，以進(jìn)一步確定土地征用權(quán)合法的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在，大多數(shù)國家和地區(qū)的立法都認(rèn)為，"公共利益"應(yīng)包括兩層涵義：一是須有公共使用的性質(zhì)，二是須有公共利益的用途。

在立法上，一些國家和地區(qū)以列舉的方式規(guī)定"公共利益"的范圍。如香港，其《收回官地條例》和《土地征用條例》同時(shí)規(guī)定，官地收回和征用土地須以"公共用途"為目的，并規(guī)定以下幾種情況的"收回"和"征用"屬于"公共用途"：（1）為使物業(yè)欠佳的衛(wèi)生情況得以改善，或重新修建經(jīng)改善了衛(wèi)生情況的居所或建筑物；（2）由于建筑物接近或連接其他建筑物，嚴(yán)重干擾空氣流通或建筑物的狀況不適合人居住；（3）與軍隊(duì)有關(guān)部門的任何用途；（4）總督會(huì)同行政局決定為公共用途的任何類別用途而作的收回或征用〔3〕。前面已經(jīng)論述過，房屋拆遷產(chǎn)生的法律后果之一是導(dǎo)致土地權(quán)利流轉(zhuǎn)給拆遷人，這也是房屋拆遷的唯一目的。因此，房屋拆遷權(quán)的合法性應(yīng)適用土地征用的合法性理論。在我國，"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》。該法第十條第三款規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用".其次是《土地管理法》。該法第二條第二款規(guī)定，"國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用"，并同時(shí)在第58條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，國家因?yàn)楣怖嫘枰褂猛恋氐模梢砸婪ㄊ栈貒型恋厥褂脵?quán)。第三是《城市房地產(chǎn)管理法》。該法第19條規(guī)定，在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)。第四是《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該條例第42條規(guī)定，在特殊情況下，國家根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)。顯然，從憲法、法律到行政法規(guī)，"社會(huì)公共利益"都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆遷立法上，這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化。新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（已于2001年11月1日生效實(shí)施）第二條規(guī)定："在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例".事實(shí)上，該條例就未對(duì)拆遷行為本身的合法性作出任何規(guī)定。相比而言，1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條"凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上，因城市建設(shè)的需要拆遷房屋及其附屬物的，使用本條例"的規(guī)定，將房屋拆遷的合法性界定為"城市建設(shè)需要"，卻更為明確。《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定："城市私有房屋因國家建設(shè)需要征用拆遷時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予房屋所有人合理的補(bǔ)償……".這里的"國家建設(shè)"與前述"城市建設(shè)"不是同一個(gè)概念。何謂"國家建設(shè)"，我們力圖從現(xiàn)有立法中去尋找一個(gè)詮釋它的依據(jù)。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專章規(guī)定"國家建設(shè)用地"，在第21條中對(duì)"國家建設(shè)"作了這樣的限定，"國家為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)"，并在第22條中進(jìn)一步詮釋：國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目，只能是列入固定資產(chǎn)投資計(jì)劃或者按照規(guī)定準(zhǔn)許建設(shè)的國家建設(shè)項(xiàng)目。因此，我們可以得出"并不是所有城市建設(shè)都是國家建設(shè)"的結(jié)論。對(duì)此，國家計(jì)委、原國家國土局《關(guān)于建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》第16條規(guī)定："本辦法所稱建設(shè)用地，包括國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設(shè)和農(nóng)村個(gè)人建房的新建、擴(kuò)建、技改項(xiàng)目用地以及采掘、建材等行業(yè)的生產(chǎn)用地".該條進(jìn)一步解釋"國家建設(shè)用地"，"是指全民所有制和城鎮(zhèn)集體所有制單位以及上述單位同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資興辦的聯(lián)合企業(yè)，需要的各項(xiàng)建設(shè)用地".根據(jù)"公共利益"的含義進(jìn)行理解，國家建設(shè)行為總是以社會(huì)整體利益作為出發(fā)點(diǎn)的，社會(huì)整體利益本身就是"社會(huì)公共利益"，故國家建設(shè)本身就具有"公共利益"的性質(zhì)。因此，現(xiàn)行拆遷立法本身就存在不統(tǒng)一的問題，在拆遷合法性規(guī)定上，宜采用"社會(huì)公共利益需要"或者"國家建設(shè)需要"的提法，而不宜不作任何規(guī)定。這樣既可以與土地征用、土地收回實(shí)體合法性要件一致，又可避免行政法規(guī)的立法與憲法、法律不一致。無論如何，拆遷立法的違憲都是不允許或應(yīng)予糾正的。

前述案例中的建設(shè)項(xiàng)目，顯然屬于"城市建設(shè)需要"，應(yīng)為"國家建設(shè)用地"范疇，具有"公共利益"性質(zhì)。

2.公共利益的層次性

不同性質(zhì)國家建設(shè)拆遷，其所代表的社會(huì)公共利益的層次性是不同的，這產(chǎn)生了公共利益的層次性問題。按建設(shè)項(xiàng)目本身計(jì)劃審批的效力分類，可將拆遷的公共利益分為三個(gè)層次：

其一，最高層次的公共利益。它是用國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)撥款進(jìn)行固定資產(chǎn)投資的項(xiàng)目用地拆遷具有的利益層次。通常表現(xiàn)為國家重點(diǎn)建設(shè)工程用地，如大型機(jī)場、鐵路等工程用地。

其二，中間層次的公共利益。它是地方用國家預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)機(jī)動(dòng)財(cái)力安排的基本建設(shè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目用地拆遷具有的利益層次。通常表現(xiàn)為地方各級(jí)安排的地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，這類用地為數(shù)不少。

其三，最低層次的公共利益。它是各地企事業(yè)單位用預(yù)算外資金、自籌資金和銀行貸款安排的基本建設(shè)項(xiàng)目拆遷用地具有的利益層次。通常表現(xiàn)為企事業(yè)單位利用自有資金安排生產(chǎn)和非生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目用地，以及人民政府批準(zhǔn)或城市規(guī)劃統(tǒng)一安排的城市居民住宅建設(shè)用地。

上述最高層次和中間層次的公共利益建設(shè)用地拆遷，屬前述"國家建設(shè)用地"拆遷范疇，具有一般意義上的公共利益性，不會(huì)引起歧義，且得到了社會(huì)的普遍認(rèn)同。而在最低層次的公共利益的建設(shè)用地拆遷中，顯然建設(shè)單位已經(jīng)多元化，已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下純國有企業(yè)的單一主體，演變成了有集體企業(yè)、私營企業(yè)甚至外資企業(yè)參與的多個(gè)主體。國家通過這為數(shù)眾多的不同經(jīng)濟(jì)形式主體實(shí)現(xiàn)著國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)目的。換言之，不管是國有企業(yè)，還是集體企業(yè)、私營企業(yè)和外資企業(yè)，只要其拆遷用地一旦被納入了國家用地計(jì)劃，便成為了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的組成部分。并且，商品經(jīng)濟(jì)體制本身也將各類所有制的企業(yè)置于了獨(dú)立核算、自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧的生產(chǎn)者和經(jīng)營者的法人地位。因此，不管是國有企業(yè)參與的建設(shè)項(xiàng)目，還是其他私營、外資企業(yè)等參與的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，都是以自身利益為其出發(fā)點(diǎn)的（在本質(zhì)上已沒有區(qū)別），并反過來以提高人民物質(zhì)文化生活水平、服務(wù)于整個(gè)社會(huì)為最終歸宿。即使是城市居民住宅建設(shè)，也以此為己任。因此，最低層次的公共利益是間接的，在以生產(chǎn)資料公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的社會(huì)主義初級(jí)階段是存在的。

3.公共利益的層次對(duì)房屋拆遷權(quán)的影響

我國房屋拆遷的公共利益的層次性，最終影響著房屋拆遷權(quán)行使的基本規(guī)則，概括起來有以下三項(xiàng)：

其一，低層次的"公共利益"的房屋拆遷，應(yīng)當(dāng)滿足并服務(wù)于高層次的公共利益的拆遷。國家計(jì)委、原國家國土局《關(guān)于建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》第三條在編制用地計(jì)劃應(yīng)遵循的原則的第三項(xiàng)規(guī)定，"對(duì)各項(xiàng)建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合平衡、保證重點(diǎn)、兼顧一般".原國家國土局《關(guān)于國家建設(shè)用地審批工作的暫行規(guī)定》第四條規(guī)定："建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)控制，首先保證國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目……".此兩規(guī)定揭示了一個(gè)共同原則，即高層次公共利益的建設(shè)項(xiàng)目拆遷優(yōu)先于低層次的公共利益的建設(shè)用地拆遷高層次的公共利益建設(shè)項(xiàng)目拆遷用地計(jì)劃制約低層次的公共利益建設(shè)項(xiàng)目拆遷用地計(jì)劃。

其二，相同層次的"公共利益"的房屋拆遷計(jì)劃，無抵銷對(duì)方的效力。即同一層次的公共利益的建設(shè)需要拆遷同一處房屋時(shí)，應(yīng)以向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請的時(shí)間先后順序?yàn)闇?zhǔn)。為什么要確立這樣一項(xiàng)規(guī)則呢？首先，是反不正當(dāng)競爭所需。如果不以這條規(guī)則作為處理應(yīng)將拆遷許可證核發(fā)給哪一個(gè)申請人的依據(jù)，將會(huì)導(dǎo)致拆遷行為本身的不公平，也易滋生腐敗。其次，房屋拆遷主管部門是拆遷審批機(jī)關(guān)，計(jì)劃、規(guī)劃以及國土部門是從其他方面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理的，其對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、規(guī)劃許可以及用地批文并不能代替拆遷決定。以提交拆遷申請的先后順序作為核發(fā)拆遷許可證的事實(shí)依據(jù)，是符合房屋拆遷權(quán)的分配原則的。當(dāng)然，所謂拆遷申請，還應(yīng)當(dāng)包括國家規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用權(quán)相對(duì)穩(wěn)定，否則，就會(huì)造成同一目的層次的用地單位申請對(duì)對(duì)方進(jìn)行拆遷，這對(duì)保護(hù)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是非常不利的。

其三，公共利益的層次越低，房屋拆遷權(quán)的強(qiáng)制力就越弱。據(jù)此，第一類和第二類拆遷具有最完整、最強(qiáng)大的強(qiáng)制力，第三類拆遷的強(qiáng)制力則較弱。實(shí)踐中，第三類拆遷比第一類拆遷權(quán)更易濫用，在拆遷立法時(shí)應(yīng)制定更為嚴(yán)密的方法予以預(yù)防，包括制訂對(duì)被拆遷人更為有利的補(bǔ)償辦法和公平、透明的拆遷決定程序，以防止拆遷人借政府之力、打公益之名、行私利之實(shí)，并監(jiān)督拆遷主管部門公平依法行政。

二、房屋拆遷權(quán)合法的程序要件——行政救濟(jì)

程序法與實(shí)體法一樣具有"獨(dú)立的價(jià)值".因而，在確立拆遷權(quán)本身應(yīng)當(dāng)具有的實(shí)體要件后，還有必要對(duì)拆遷權(quán)行使的方式、手續(xù)等程序進(jìn)行探究。

作為拆遷立法的法治化要求，法治原則理論和人權(quán)原則理論成為拆遷行政救濟(jì)的理論基礎(chǔ)。作為依法拆遷的方略，行政救濟(jì)的核心是依法辦事，并且，作為保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法，必須以人權(quán)作為理論基礎(chǔ)。同時(shí)，我國《憲法》第五條規(guī)定："一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究"，"任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)".第三十三條規(guī)定："中華人民共和國公民在法律上一律平等".上述規(guī)定為我國拆遷行政救濟(jì)的設(shè)立奠定了憲法基礎(chǔ)。學(xué)者認(rèn)為，房屋拆遷行政救濟(jì)的途徑，是指行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到違法或不正當(dāng)具體行政行為侵犯時(shí)，法律所提供的補(bǔ)救渠道和途徑。

1.房屋拆遷行政救濟(jì)的具體措施

行政復(fù)議和行政訴訟的對(duì)象是具體行政行為，對(duì)拆遷主管部門在房屋拆遷過程中拆遷權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定，直接關(guān)系著行政復(fù)議和行政訴訟范圍的確定。將拆遷行為列為行政救濟(jì)的范圍，首先是基于房屋拆遷權(quán)的行使是具體行政行為的認(rèn)識(shí)。理由主要有：其一，從職權(quán)上看，房屋拆遷權(quán)是一種由政府房屋拆遷主管部門依法行使的行政權(quán)力，具有不平等性和強(qiáng)制性，與拆遷主管部門依照法律法規(guī)的授權(quán)制訂規(guī)范性文件的抽象行政行為相區(qū)分。其二，房屋拆遷權(quán)是單方意思行為，不需管理相對(duì)人的合意，從而也將其與房屋拆遷立法這一抽象行政行為中的立法合意區(qū)分。第三，從結(jié)果來看，拆遷決定在外部表現(xiàn)形式上以決定、許可證等非規(guī)范性法律文件為存在方式，與抽象行政行為中的規(guī)范性文件相區(qū)分；從調(diào)整的對(duì)象來看，拆遷決定針對(duì)被拆遷人和拆遷人，可以反復(fù)適用，以區(qū)別于抽象行政行為中針對(duì)不特定人和事；從效力上看，拆遷決定針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的對(duì)象，以區(qū)別于抽象行政行為針對(duì)未來可能發(fā)生的不特定對(duì)象而生效。因此，按照《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》對(duì)"具體行政行為"的解釋，房屋拆遷決定顯然應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為的范疇。

其次是基于房屋拆遷權(quán)的行使行為是外部行政行為的認(rèn)識(shí)。所謂外部行政行為，是指拆遷主管部門對(duì)拆遷行政事務(wù)進(jìn)行管理，與拆遷人和被拆遷人之間產(chǎn)生的一種行政管理行為。與外部行政行為對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念是內(nèi)部行政行為，它是拆遷主管部門隊(duì)對(duì)內(nèi)部行政事務(wù)進(jìn)行管理，與內(nèi)部管理相對(duì)人產(chǎn)生的行政隸屬關(guān)系行為，如拆遷主管部門對(duì)內(nèi)部違法違紀(jì)行為的政紀(jì)處分。

《行政復(fù)議條例》第二條規(guī)定："公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益可以依照本條例向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議".而該條例第九條規(guī)定的行政復(fù)議案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證而行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)，以及"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件".《行政訴訟法》第二條規(guī)定："公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟".該法第11條規(guī)定的行政案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證而行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)，以及"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件".因此，我們有理由認(rèn)為，如果拆遷申請人依法向拆遷主管部門申請頒發(fā)拆遷許可證而拆遷主管部門拒絕頒發(fā)，或者被拆遷人認(rèn)為拆遷許可證的頒布不合法從而侵犯其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的，都可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

2.聽證程序

"聽證"一般是指在國家機(jī)關(guān)作出決定之前，給有利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行置證和辯駁的程序。"聽證"是行政機(jī)關(guān)行政決定的一個(gè)階段，屬于行政程序的組成部分，不是行政程序的全過程。

我國在頒布的《行政處罰法》中引進(jìn)了聽證程序，確立了聽證在行政程序中的法律地位。盡管聽證程序只局限于行政處罰決定中，但它所確立的原則無疑為我們提供了一個(gè)保護(hù)拆遷行政相對(duì)人合法權(quán)益，監(jiān)督拆遷主管部門在"社會(huì)公共利益"的實(shí)體前提下作出拆遷決定，以及規(guī)范拆遷當(dāng)事人及其他人有關(guān)行為的有效方法。

按照《行政處罰法》的規(guī)定，聽證程序在下列情況下進(jìn)行："行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證".顯然，聽證程序有三個(gè)特征：一是階段性，即聽證只是行政處罰的一個(gè)階段，而不是處罰的全過程。二是局部性，即并不是所有行政處罰都要舉行聽證，只有對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益有較大影響的行政處罰才進(jìn)行聽證。三是選擇性，即聽證不是必經(jīng)程序，主動(dòng)權(quán)在于當(dāng)事人。

我們認(rèn)為，借鑒《行政處罰法》的做法，在房屋拆遷決定作出前進(jìn)行聽證有重大現(xiàn)實(shí)意義：其一，為拆遷申請人和被拆遷人直接公開地參與拆遷決定提供了機(jī)會(huì)。其二，它是消除和化解被拆遷人對(duì)拆遷決定潛在不滿情緒的重要手段，也是防止拆遷權(quán)濫用的措施。其三，聽證是當(dāng)事人的權(quán)利，而不是義務(wù)，設(shè)立聽證程序不會(huì)妨礙行政效率。其四，聽證既作為規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為的措施，又作為行政機(jī)關(guān)手中的權(quán)力，故不會(huì)出現(xiàn)行政決定的拖延。

房屋拆遷決定中聽證的參加主體應(yīng)當(dāng)包括：一是當(dāng)事人及其人。它是指與拆遷決定有利害關(guān)系的拆遷人和被拆遷人。由于房屋拆遷牽涉面廣、人數(shù)眾多，可以借鑒集團(tuán)訴訟的做法，推舉代表參加聽證同時(shí)，為了幫助當(dāng)事人了解房屋拆遷法律法規(guī)，還應(yīng)允許當(dāng)事人聘請律師參加聽證。二是拆遷案件調(diào)查人員。三是其他聽證參加人，包括鑒定人、翻譯人等。