農村基層政權建設研究論文

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一

所謂農村基層政權，按照我國憲法和地方組織法的規定，是指由鄉（民族鄉）、鎮人民代表大會與鄉（民族鄉）、鎮人民政府兩者有機構成的統一體（注：參見張厚安主編《中國農村基層政權》，四川人民出版社，1992年版，第3頁。）。但必須指出的是，由于中國共產黨處于執政地位，故在各級政權組織體系中，它位居政治領導地位，從而也就構成了政權體系內必不可少的要素。農村基層政權組織亦如此。

建國后、特別是黨的十一屆三中全會以來，我國農村基層政權得到了鞏固和加強。然而客觀實際表明，現階段的農村基層政權建設還面臨著一系列亟待解決的嚴重問題。筆者依據對湖北省一些農村區域的社會調查，認為有以下幾個主要方面的問題值得我們分析和研究。

（一）權力結構失衡

所謂權力結構失衡，此處主要“是指農村在基層政權組織體系內，由于黨政關系、權力機關與行政機關三者之間關系未理順而導致政權運作不暢的一種無序狀態”（注：劉然、舒德焱、胡良瓊：《中國農村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115頁。）。以黨政關系而言，則突出地表現為某些鄉鎮黨組織違反國家憲政體制，過分地干預鄉鎮人大與政府的事務，使政權的運行機制失調和功能萎縮；以權力機關與行政機關的關系而言，鄉鎮人大權力“軟化”而鄉鎮政府權力過分“硬化”的現象很普遍。由于上述基層政權組織體系內的部分行為主體超出憲政體制和法律上的規定，使得各行為主體不能各司其職，造成政權非規范化、制度化和法律化的運作，并導致權力結構失衡的不合理的現象產生。

（二）政權功能的削弱和柔弱

農村基層政權功能的削弱表現在權力機關的職能不能落實；而其功能的柔弱則表現在行政機關的管理職能和政治職能失調。就前者而言，其顯著特點是：①鄉鎮人大的立法活動明顯地滯后于農村社會主義建設事業的迫切需要，尤其是滯后于農村市場經濟迅速發展的迫切需要；②鄉鎮人大不能有效地履行其領導權和監督權，法定的最高權威往往名不副實；③鄉鎮人大會議既不經常也不正常。人大會議或常年不開，開了也往往被黨委會議或政府會議取代或“挪用”。

再以后者而言，首先應該指出，“權力機關權力的‘軟化’并不能導致政府機關功能的‘硬化’”（注：劉然、舒德焱、胡良瓊：《中國農村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115頁。）。這是因為：①在很多的鄉鎮，政府還沒有根據市場經濟的客觀需要來改革機構、轉變職能；②也有些鄉鎮行政體制改革不配套，不深入，因而機構臃腫，人浮于事，效率低下；③鄉鎮政府的管理職能和政治職能失調。這主要是指某些鄉鎮領導在思想觀念上跳不出“左”或者右的圈子，在實際工作中還不能正確處理好發展生產力與行使政治統治職能這兩者之間的關系。如某些鄉鎮還沒有把工作的重心轉移到以經濟建設為中心的軌道上來，卻片面強調“社會穩定”，還在抓“繃緊階級斗爭這根弦”的工作；與此相反，也有些鄉鎮則以“發展社會生產力、促進經濟發展”為借口，對“臟、亂、差”的社會風氣熟視無睹，對車匪路霸麻木不仁，對危害農民、集體、國家利益的犯罪分子打擊不力。

（三）政權建設缺乏法制化

我國除50年代初頒布過管理鄉鎮人民代表會議和鄉鎮人民政府的兩個組織通則外，一直沒有頒布過明確規定鄉鎮政權的性質、職權、工作程序的有關法律、法規或行政條例。而現行的憲法和地方組織法雖有關于鄉鎮政權運作的法律條文，但大都較原則或抽象，可操作性差。改革開放近20年來，國家和一些地方政權雖相繼頒布過加強基層政權建設的法令、法規或行政條例，但在農村“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象依然很嚴重。

由于農村基層政權建設缺乏法制化、產生了極其嚴重的不良后果：

一是鄉鎮建制缺乏規范化和制度化，從而使得“鄉鎮建設極不穩定，且對其調整隨意性強，時而撤鄉變鎮或撤鎮還鄉，時而又取消鄉鎮建制搞‘政社合一’，這實質是缺乏用法制和制度來規范鄉鎮建制建設的典型表現”（注：劉然：《關于行政區劃的幾個問題》，《社會主義研究》（具有中國特色社會主義理論研究專集），1995年版，第321頁。）。這不僅難以使得鄉鎮政權形成較穩定狀態，而且也難以確?；鶎诱嘟ㄔO工作的連續性，更談不上去做好加強基層政權建設的工作。

二是極易誘發民族不團結。我國是一個多民族的國家，幾十年來，適合我國國情的、具有中國特色社會主義的民族區域自治制度，對加強民族團結、維護國家統一、推進社會主義民主政治建設的進程方面，起到了重大的作用。但由于還沒有相關的、具體的法律制度對民族自治區域內的鄉鎮政權內的行為主體的權利和義務進行法律上準確而全面的界定，加之政權體系內某些領導者的“大漢族主義”或“狹隘民族主義”的觀念或行為嚴重，從而“給政權的建設帶來阻力，誘發民族的不團結，甚至給國家的穩定帶來極大的消極影響”（注：周星：《民族政治學》，中國社會科學文獻出版社，1993年版，第128頁。）。

三是導致政治腐敗。世界各國的政治現代化歷程告訴我們，政治權力不受到制度的規范和法制的制約，必將導致政治腐敗現象的滋生和蔓延。政治腐敗在農村區域的主要表現在三個方面：

第一，官僚主義，衙門作風嚴重。某些鄉鎮領導推行政務時不是依據國家的政策和法令，往往搞“人治”，憑“經驗”辦事。如有的鄉鎮領導在行政決策時，不顧農民群眾的實際情況和根本利益，片面地追求“高速度”、“高指標”、“高積累”，從而給農民群眾、集體和國家造成數十萬上百萬乃至上千萬元的損失；也有的鄉鎮干部為顯示其“優異政績”或向上級表明“有才干”，肆無忌憚地向農民強行亂集資、亂攤派、亂收費。據筆者調查，有的地方的提留公然超過國務院明確規定的“‘不得超過農民上年純收入5%’的規定，竟達到15%、25%甚至50%以上”（注：劉然：《農村耕地拋荒的原因問題與對策》，載洪威雷：《公務調研》，貴州人民出版社，1994年版，第334頁。）。

第二，鉆國家政策的空子，榨取農民的血汗。比如由于國家對扶貧款、社會救濟款的發放使用還缺乏法律政策的硬性規定，這給一些人非法挪用或鯨吞提供了便利條件；又由于國家對鄉鎮、村組集體企業資金的使用缺少法律上的規定和限制，也會給某些鄉鎮的主要領導及其職能部門的負責人非法占有其資金提供可乘之機。有材料表明，一些集體企業每年要向這些權貴提供少則幾萬、多則幾十萬、幾百萬的巨額資金用于蓋小洋樓，或用于游山玩水，或豪賭狂嫖，或吃喝玩樂（注：參見項繼權：《影響農村基層政權建設的障礙性因素分析》，《社會主義研究》，1993年第2期。）。

第三，鄉鎮機構臃腫，超編現象嚴重。超編率幾乎達到100%。超編的費用一旦無法解決，就會轉嫁到農民頭上。由此我們很容易理解為什么有些干部平常工作起來無精打采，但到農村去“開車子、撮谷子、牽豬子、拆房子”就成為“拼命三郎”的真實原因了。

限于篇幅，筆者不能對我國農村基層政權建設過程中存在的問題一一加以分析和研究。但僅就上述問題也足以引起人們注意了，我們必須采取科學的態度對其進行“診斷”和采取有效的措施對其進行“調治”。

二

從我國國情出發并結合現階段農村基層政權建設中所面臨的客觀實際，筆者認為，農村基層政權建設應當從如下幾個方面著手進行。

（一）堅持和改善黨的領導，是加強農村基層政權建設的根本前提

堅持黨的領導，堅持社會主義是中國人民的共同愿望，也是把具有中國特色社會主義事業全面推向21世紀的基本保障。黨對國家政權機關的領導，在地方是通過各級黨委的領導來實現的，在鄉鎮表現為鄉鎮黨委對鄉鎮政權機關的領導。但這個領導是政治領導和思想領導，而不是以黨組織來取代國家政權組織，正如中共中央和國務院《關于加強農村基層政權建設工作的通知》所指出，鄉鎮黨委的職責是：抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執行，抓好基層黨組織的思想建設、作風建設和組織建設；加強對共青團、農會、婦聯和民兵組織的領導；抓好群眾的思想政治教育，促進黨風和社會風氣的穩定和好轉；抓好干部的選擇、考核和監督工作。

這就要求鄉鎮黨組織必須在憲法和法律的范圍內活動，嚴格實行黨政職能分開，而不是包辦人大和政府的具體工作。唯有如此，才能切實加強黨的自身建設，也才能為改變基層政權結構不合理的狀況并為進一步加強和鞏固農村基層政權創造根本前提。

（二）堅持和完善鄉鎮人民代表大會制度，是加強農村基層政權建設的核心內容

要堅持和鞏固我國的人民民主專政，我們在任何時候都要堅持和完善各級人民代表大會制度。根據當前農村的實際情況，要進一步堅持和完善鄉鎮人民代表大會制度，筆者認為應著重解決好如下幾個方面的問題：

一是要樹立鄉鎮人民代表大會的權威。恩格斯指出：“把權威說成是絕對壞的東西，而絲毫看不到樹立權威的必要性和重要性，是極其荒謬的。”（注：《馬克思恩格斯選集》第2卷，第553頁。）我們不能把權威等同于專制和獨裁。在社會主義條件下，同樣需要民主的、法制的權威。在農村現實的社會政治生活中，不少人認為鄉鎮人大有無權威無關緊要，而鄉鎮黨委或行政部門才是權力的中心。這種觀點既違背我國的憲政體制和法理，在實際工作中也會帶來不良后果。樹立鄉鎮人大的權威，要求權力機關的工作人員政治素質好，業務能力強，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的權力；要求行政部門自覺地接受人大的領導和監督并自覺地在憲法和法律的范圍內活動。

二是要堅持和完善選舉制度。我國的選舉制度是人民代表大會制度的重要內容和存在方式。因此，不堅持和完善選舉制度，也就談不上堅持和完善人民代表大會制度。這要求任何領導、任何組織、任何部門，都必須按選舉法規定的選舉制度辦事，不搞“人治”，不搞“欽定”，不搞“委派”，以便把那些大公無私、作風正派、密切聯系群眾且有參政議政能力的人，由選民根據選舉程序和規則將其選為人民代表；要花功夫做好選區劃分的工作，特別要注意鄉鎮人大代表的合理性問題。據筆者調查，有些較大的鄉鎮，特別是居住分散的鄉，要好幾個自然村或好幾個行政村才能分配到一個代表名額，因而使代表的廣泛性難以保證。還有些鄉鎮的人民代表大會，列席人員等于甚至超過正式代表。如浙江嘉興某鄉召開人大代表大會會議時，其直屬機關的列席代表與正式代表相等，均為51名（注：參見王崇明、袁瑞方：《中華人民共和國選舉制度》，中國法制出版社，1990年版，第61頁。）。這是很嚴重的問題，應高度重視并加以解決。

三是要完善人民代表大會會議制度。人民代表履行其職責、權力機關履行其功能，最主要的方式之一是通過日常工作和代表大會來完成和實施的。因此，完善鄉鎮人大會議的會議制度，是保證代表更好地依法行使職權、樹立鄉鎮人大權威的重要步驟和得力措施。政府要從人力、物力、財力上給予支持和幫助；會議要把質量和效率統一起來，要把會議開成民主、團結、求實、奮進的大會，切忌借此拉山頭搞派系。

（三）進一步發揮基層政權的職能，是加強農村基層政權建設的必要條件

鄉鎮政權所擔負的組織經濟建設的職能和政治職能，是國家職能的具體表現。政權職能的變形走樣或功能發揮不到位，就會影響國家政權的性質并使其生存和發展的根基受損。因此任何一級國家政權組織，都要根據國家形勢發展的客觀需要，正確處理經濟建設職能和政治職能的關系。以鄉鎮政權而言，既要領導農民群眾大力發展生產力，不斷提高和改善農民的生活水平，又要充分發揚社會主義民主，健全社會主義法制，對破壞社會穩定、破壞農村正常的生活、生產和工作秩序以及破壞無產階級專政的人和集團，予以堅決打擊。唯有如此，才能鞏固和加強農村基層政權。

（四）切實加強對“人民公仆”為人民服務觀念的教育，是維系農村基層政權生存和發展的重要舉措

人民群眾的根本利益就是無產階級的最高利益。鄉鎮領導干部必須時時刻刻把農民群眾的利益放在第一位，時刻不忘為人民服務這個根本宗旨。這要求在行政決策中要遵循科學化和民主化的原則，決不能不顧群眾的實際承受力來片面追求“高速度”、“高積累”、“高指標”；在實際工作中要求“人民公仆”決不能搞官僚主義、形式主義和衙門作風，更不能以種種借口向農民增加不合理負擔?！暗玫蓝嘀У拦阎?。這個質樸的真理，應當為“人民公仆”所牢牢記?。?/p>

（五）切實加強社會主義民主和法制建設，是鞏固農村基層政權的根本保障

社會主義民主是社會主義法制的前提和基礎，社會主義法制是社會主義民主的表現和保障。我們只有不斷地發揚社會主義民主，健全社會主義法制，才能鞏固人民民主專政。

我國是一個有幾千年封建歷史的國家，鄉鎮政權中的不少領導人受封建主義的影響相當嚴重，如選干上的任人唯親，組織上的拉幫結派，生活上的腐化墮落都與封建思想聯系密切。在社會主義市場經濟條件下，也有些鄉鎮干部受到市場經濟負面因素的影響和刺激，把商品交換原則引入政治生活，不講組織紀律，不講黨性原則，只講實惠和物質利益，成了“金錢至上”觀念的奴隸，成了商品拜物教的殉葬品。

上述表明，在我國廣大農村的基層政權內，用社會主義民主和法制來反對封建主義和資產階級的思想的影響，仍然是擺在我們面前一項刻不容緩的戰略任務。歷史的經驗和現實證明，只有加強社會主義民主建設，切實貫徹執行民主集中制原則，切實按社會主義法制辦事，才能使基層政權內的政治生活有章可循、有法可依，也才能使基層政權健康地運行和穩步地向前發展。

（六）堅決貫徹執行我國的民族政策，是鞏固農村基層政權的基本要求

民族問題與社會主義事業的興衰和國家興亡息息相關。一般說來，社會主義國家民族眾多，我國更是如此?！岸褡宀町惡蜌v史現實諸方面的原因往往會使得各民族之間存在著一定的矛盾，有的甚至相當尖銳和復雜。處理不好，國家政權就要動搖甚至會改變顏色”（注：周星：《民族政治學》，中國社會科學文獻出版社，1993年版，第85頁。）。因此在我國，在一些自治的鄉鎮人民政權，務必要高度重視這個問題的極端嚴重性。少數民族地區的鄉鎮政權必須在貫徹黨和國家民族政策的根本原則前提之下，從各民族具體的實際情況出發，充分尊重各民族的風俗習慣和歷史傳統，大力發展經濟和文化事業，在共同繁榮共同發展的基礎上，逐漸消除業已存在的隔閡和矛盾。對于已出現的民族糾紛，只要屬于人民內部矛盾，就不能運用政權的強制力來解決，而要加以疏導和全面協調，以實現民族平等、民族團結和和睦，使鄉鎮政權得到加強和鞏固，為國家的繁榮和穩定作出應有的貢獻。