農村社區建設論文

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提要：本文提出農村社區定位于鄉鎮、行政村和自然村三個層次，并著重闡述了鄉鎮在農村社區中建設中的地位與作用，指出從當前的形勢看，鄉鎮黨委和政府要通過民主化來實現角色重塑和功能轉變，以實現政治國家與公民社會的柔性銜接。

一

2006年秋天以前，中國“農村社區”這個概念及農村社區建設還只是在少數學者中討論和在少數地方試點，并不為關注三農問題的更多人所熟悉和認知。這一年10月，中國共產黨的十六屆六中全會決議中首次正式提出：“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，標志著執政黨已經意識到農村社區建設對于加強社會管理、創新社會管理體制、構建和諧社會中的作用。

而在此前，農村社區建設與管理已經取得理論和實踐上的某些成果。先是在理論上，由于“治理”理念的提出，學者和政府開始從一種新的角度來審視基層的公共管理行為。治理的理念與中國農村管理的現代化進程有相當的契合，甚至有專家如賀雪峰認為：“治理”這個詞，對農村政治社會研究與實踐特別有用，比如農村的村民自治作為一種社會民主形式，就是一種治理。[i]因此“治理”理論也就指導了中國農村社區的改革與發展的實踐。這種實踐，表現為中國的某些地方政府和農村基層的管理者，開始在傳統的“三農”工作中進行農村公共管理的治理，從某種角度上說，它就是一種新型的農村管理的“社區化”。在這里，“社區化”的意義不僅表現在社會學意義上，它首先表現在政治學和管理學意義上，即它是一種新型的農村管理模式。它注重的是建立“政府、民間組織與公民”（這里就是農民）對農村公共事務及農村經濟發展的“合作管理”，建立一種“政治國家與公民社會的新穎關系”。[ii]

其次在實踐上，新一輪農村綜合改革中，有一個令人矚目的現象，就是農村社區建設與管理的提出，或者說，農村建設與管理的社區化。據了解，目前已有江西、浙江、湖北、山東、江蘇、天津、廣東、福建、安徽、青海、上海等省（區、市）對開展農村社區建設進行了研究部署，開展了試點工作，并且取得了一定的經驗。[iii]而被稱為農村社區建設“第一塊試驗田”的江西，甚至早于“農村新政”，在2001年就進行了農村社區建設的試點。可以看出，將傳統的農村建設與管理變為農村社區建設與管理，并不是一個簡單的名詞改變，也不是一種理論上的探討，而且已經是中國農村地區的一個相當廣泛的實踐。它表明了中國農村建設與管理正在從理念、體制、模式、途徑和目標上，向著現代化與中國國情的結合邁進。中國農村的這樣一種實踐，也受到了已經有20多年歷史的中國城市社區管理實踐的啟發，特別是中國共產黨和中國政府提出統籌中國城鄉發展的指導思想的提出，以及中國城市化進程的影響，都促進了農村管理社區化。它雖然還在起步期，但無疑它具有光明的前景。

二

在農村社區建設中，無論在理論上還是在實踐上，首先遇到的問題，是農村社區的定義。

在社會學的范疇中，本來這個問題并不是問題，甚至社會學中的社區理論本身起源于對傳統的農村社區的研究與定義。但是，在改革開放后的當代中國，如果我們認識到必須進行農村社區重建的話，那么這種重建如何與中國農村的現實狀況相結合，就凸顯了這個問題的重要性。因為，如果我們弄不清楚建設的對象，那豈不是有很大的盲目性。

在當前的理論研究和實踐操作中，大多是把農村社區定位為行政村或自然村，后者也可以看作是村民小組。江西的實踐操作者認為，所謂農村社區，是“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周圍零星的小村莊”。而青島的實踐操作者雖然也定位于自然村，但考慮到青島市所屬五個縣級市共有5651個自然村，設置5450個村民委員會，基本上是一個自然村設置一個村民委員會，因此也可以說青島的實際定位是行政村。農村社區建設的另一個典型——湖北姊歸，將農村社區建設定位于村民小組的新的組合，其實也是自然村。

與上述觀點和操作著力點不同，筆者認為：所謂農村社區，考慮到中國的實際情況和建設需要，可以定位于：它是指以自然村或行政村為主的，包括鄉鎮管轄區域和村民小組范圍的社會生活共同體。

這個定義指出：

首先，農村社區的主體應當是自然村或行政村，在條件可能時與現有村委會的管轄區域一致。在中國，行政村有兩種情況，一是較大的自然村，本身設立村委會，是一個較為完整的自治的社會生活共同體；二是村落較小，由中心自然村帶分散小村落范圍內的人們所結成的社會生活共同體，共同組成一個村委會自治區域。

其次，農村社區也應當拓展到鄉鎮所管轄的區域。這是由于兩個理由：⑴農村的市場經濟發展和城鎮化，已經使得傳統的農村社區具有發散性、通開性，密切了與外界特別是周邊地區的聯系，而不再是一個封閉的社會；⑵鄉鎮黨委和政府對農村社區建設與管理擔當著特別重要的責任，也面臨著自身體制改革和工作方式轉變的要求。可以說，鄉鎮黨委與政府的行為，極其廣泛而深入地影響著農村社區建設和農民的生活狀態。因此，在談到農村工作時，“鄉政”與“村治”不可分，“鄉村治理”也是一個完整的概念。離開鄉鎮黨委和政府，離開較之行政村更大的地域范圍，去談農村社區建設與管理，是不現實的。

再次，農村社區在許多地區應當特別關注村民小組這個層次。在很多情況下，這個層次也是自然村。特別是在一些傳統色彩更濃、比較分散或發展相對落后的農村，可以并且應當將農村社區建設的著力點放在這一層次。

自然村可以說是“原生形態”的農村社區，行政村可以說是“現實形態”的農村社區，而鄉鎮管轄范圍可以說是“發展形態”的農村社區。這里特別要注意，在農村社區建設中，不要把村民自治權利與國家行政管理權力過于明確地劃分。在社區意義上，如果將鄉鎮社區概念導入，既符合農村社區的發展趨勢，也會促使鄉鎮黨委和政府進一步的改革，如鄉鎮直選。當鄉鎮實現了較真實的直選，改變了鄉鎮領導的授權方式，將會使其更加融入農村社區。在那個時候，“鄉政村治”將會有完全不同的涵義。

一般地說，農村社區建設與管理的關注重點，應當是行政村。行政村是一個學者們感情復雜的對象，“我們有近100萬個行政村，這些村莊的歷史和地理格局、經濟格局都很不相同，將如此復雜的村莊放在一起，給出一些一般的結論要冒很大風險，在如此多的村莊中找出反例是很容易的。……村莊并沒有從農村社會結構中消失，只是在國家的干預下，村莊被重新創造出來，它與傳統意義上的村莊有很大不同，首先不是自然形成的，而是國家通過財產關系的變更、合并和權力賦予以后形成的；它們并非農民自我選擇的結果，而是被逐漸創造出來的。在農村改革以后，村莊的行政化趨勢越來越明顯……村莊居民之間的認同越來越低，在國家不斷強化對村莊管理的同時，與農民生活息息相關的村莊正迅速地趨于解體。”[iv]因此學者們在研究農村社區時，大多過于偏愛自然村，這也許有很多道理。但本書認為，由于時代的變化，中國大多數自然村也已經不是費孝通寫的那種“鄉土中國”了，雖然行政村帶有過多行政色彩，也有過重的歷史痕跡，但它已經形成一個農村治理的現實格局，并影響了農村社區建設的方方面面。盡管它有一些弊端，但我們尚看不出這種格局有改變的可能。甚至，從社會學的角度看，行政村已經改變了農民的居住格局，在行政村的范圍內，村民打破了原來的自然村分割，逐漸混合起來。過分割裂行政村與自然村的內在的經濟、社會聯系是不恰當的。行政村的存在，雖然是解體后國家干預的一個結果，但也必然有其自然條件的依據，甚至也是農民的一種認同。農民將行政村往往稱為“大隊”，絕不僅是一種習慣的稱謂，其實也包括了一種感情和思想的認同。

同時，這個定位的一個好處是與現行村委會自治區域吻合，并與體制內資源對接。中國農村發展歷來不能與基層政區的劃分脫節，否認農村社區的范圍與基層政區的重合，不符合中國歷史的事實與發展規律。而在已有的村委會下，農村社區建設與管理有了現成的組織機構資源，便于與國家的政策（如農村醫保、救濟）、鄉鎮的指導和村民小組的活動對接。另一個好處是行政村有較大的建設容量，在進行有關基礎設施、公益設施的建設和開展經濟社會文化活動時，會具備起碼的規模，形成更好的效益。

另外，因為社區建設實質是農民群體的自治動員機制的表達，所以當前由于稅費免征改革等而導致的村兩委會的功能轉變也是與農村社區建設一致的。在中國農村特有的小農村社的地理狀況和制度沿襲下，一個行政村的村兩委班子如果一心地想干群眾的事，那就必然是著力進行組織、協調、服務農民等合作上的事了。其實，合作的政治、合作的社會、合作的經濟、合作的文化是四位一體的。這也是農村社區建設發育過程中積極借用村兩委等體制內資源，促進村兩委職能由行政職能為主轉變為地方自治功能為主、促進村里人群（如階層、代際、小自然村和村民小組之間）關系改善的原因所在。我們希望在國家力量逐漸退出村莊或以新的方式如財政轉移支付的方式顯示存在、各種民間組織也會越來越多地介入鄉村建設的條件下，一個村莊里的黨組織、村委會、經濟合作組織和其他農民自治組織能夠相輔相成，整體地、循序漸進地形成村莊各種公共品的積累機制，滿足村民的政治、經濟、社會、文化、衛生、科技、教育等全面發展的需求。

不過，行政村在當前稅費改革后出現了一個新情況，應當引起我們的注意，這就是有的地區實行了大規模的并村運動。比如安徽合肥市計劃在“十一五”期間將所轄6個郊縣區的原來的數千個村莊合并為500個。并村的后果雖然可以大幅度減少政府的管理成本（目前許多村干部也開始由政府發工資或者補貼），但卻大大降低了公共服務的質量。同時，當一個行政村的面積達到數十平方公里，人口達到上萬人，其原有的行政村的社區特征和資源將會損失慘重，其自治基礎和質量也會在現有的條件下遭受打擊。從這里我們再次看到政府主導的消極作用：政府僅是從自己利益而不是從農民利益出發，就輕易做出了這種與當年盲目推行公社化運動類似的決策。其實，如果政府真正承認行政村是村民自治的政治單元，那么并村最起碼應當征求村民的意見。認真考慮行政村的管轄規模，將其控制在一個適當的、不超出半熟人社會的、有效提供公共服務和有效進行村民自治的邊界內，是我認可行政村為農村社區范圍與層次的一個前提。

從具體情況說，在許多地區，農村社區建設應當在自然村或行政村的村民小組的層次進行，這也就是習慣說的“村落”。自然村有傳統農村社區最顯著的標志，即農民的熟人社會，以及在這一社會特征下的道德與倫理的特征與人際關系支配準則，由此構成了村莊認同和守望相助的行為規范。從現實的治理角度看，自然村的社區建設也有若干法律資源和管理資源。在法律上，按《村組法》第十條規定：“村民小組是村民自治共同體內部的一種組織形式，是自治的一個層次。村民小組作為全體村民的一種組織，負責經營、管理屬于村民小組的集體土地和其他財產”，同時，村民小組是農村村莊治理結構中的一個最基礎的政治單元和一個有著較強行動能力的行動單位，并且村民組大都以自然村的名字來命名的。由小組全體成員選出的村民小組長負責全面管理，既要執行上面下來的各種命令和政策，比如收取稅費、計劃生育以及防治非典等，同時組內的各種大小事情，比如修路、維修堰塘、農業生產用水以及糾紛調解等都由組長來組織。農村稅費改革帶來的大規模村組合并，一下子打破了農民的日常生活界限，農民不可能在較短的時間內適應村組合并后的“行政村”的新范圍，他們的日常交往一如既往地局限在原來的界域內。

總之，關鍵是根據實際情況確定農村社區建設的范圍和層次定位，而不是一概而論。雖然鄉鎮范圍、行政村范圍、自然村范圍三種農村社區可以同時存在于我們的視野和現實實踐活動中，但在不同地區，其著眼點和著力點不同。從一般意義上說，在經濟發達地區，鄉鎮范圍的農村社區是側重點；在經濟中等發達地區，行政村范圍的農村社區是側重點；而在經濟欠發達地區，也許自然村范圍的農村社區更加合適。“具體情況具體分析”，根據當地實際確定農村社區建設的側重點，是在中國農村狀況極其復雜的國情下，一個必須始終堅持的原則。

三

關于將鄉鎮也納入農村社區的范疇，會有較大爭議。這里有必要再加以更加詳細的闡述。

其實，江西省從2001年開始率先在全國開展農村社區建設，在試行初期，是同時把著力點放在了鄉鎮、行政村、自然村三級，在一些試點縣初步搭建了“一級政府、兩級管理、三個層次”的農村社區建設模式。但在實踐中，感到鄉鎮和行政村兩個層次，工作難以沉下去，難以動員和組織農民群眾。特別是鄉鎮政府人力、物力和財力有限，村委會管理范圍廣，并承擔著大量鄉鎮政府交辦的事務，農村工作的許多問題，農民群眾的種種企盼，完全靠鄉鎮、村來解決不太可能，很大程度上還得依靠自身力量來解決。經過反復探索和實踐后，江西省民政部門決定將農村社區建設的重點轉向村落。

但我們這里要注意，江西省的情況是2001年即農村新政前的情況。現在情況正在發生變化。

上面已經說到農村社區應當拓展到鄉鎮所管轄的區域的兩個理由，我們還可以從政治國家與公民社會的關系，以及這種關系宏觀的進程與中國特殊的國情兩個方面來把握鄉鎮在農村社區重建中的作用。

從我國當前農村政治和治理結構與格局上看，鄉鎮與村是兩個性質不同的層次和兩種不同的組織，鄉鎮是政府，而村委會是居民自治組織。這種結構，使得這兩種組織在農村社區的治理中有不同的任務和行為特點。鄉鎮作為一個“秩序從的集結點”，“作為國家與農民直面遭遇的層面”（焦若水語），特別深刻而現實地表現了它在農村社區重建中的特殊地位與擔當的責任。

前一段，鄉鎮政府的存廢引發了一些討論。大多數學者和政治國家甚至農民自己都不認為鄉鎮政府應當取消，也不應改為派出機構，但是，鄉鎮黨委和政府在保留的同時，必須重新塑造與社區的關系，實行社區化的轉變。

中國縣以下的治理，如果從歷史上看，國家權力的影響代不相同，但大體上有著官民共治的傳統。[v]官民共治是以農村社區的存在為前提的。在農村社區這個共同體中，即使是政治國家，也不得不尊重其治理的規律。這里我們要提到當代中國農村的體制改革的一個有趣的現象，即改革為鄉鎮政府和生產大隊改革為村委會，都發生在1980年。1980年6月18日，四川省廣漢縣的向陽在進行“政社分開”改革試點后，將已經掛了22年的“向陽管理委員會”牌子摘下來，換上“向陽鄉人民政府”牌子，建立了鄉黨委、鄉政府和農工商總公司。而1980年1月8日，在廣西宜州市屏南鄉合寨村產生了全國第一個村民委員會。以蒙寶亮、蒙光新、韋煥能等為代表的合寨村村民，沖破了生產大隊、生產隊的僵化體制，率先實行村民自治，成為“中國村民自治第一村”。我們注意到，僅從時間上看，鄉與村的政治體制改革完全是同步的，也就是說，改革為鄉和生產大隊改革為村委會，雖然起步于兩個省，并且沒有什么統一計劃部署，但都是從1980年開始的。這種時間上的完全耦合，大概有巧合的因素，但這種基本的同步，并且村的改革還有農民自發的因素，是一個自然的過程，也是一個必然的過程。從另一個角度看，這種同步，反映了鄉村關系的一種內在聯系。過去，我們試圖從國家管理（控制）與農民自治的關系的角度去理解，比如鄉政村治，但是，今天我們可以看出，它實際反映了一個更為深刻和本質的鄉村關系：即它們是一個共同體，或者說，是一個社區。只不過“政”和“治”的表象掩蓋了這一點。

后一點，可以從當前鄉鎮政府的職能定位看得更清楚。在國家“多予、少取、放活”方針確立后，幾乎所有的學者和實踐工作者都認為保留后的鄉鎮政府的職能是主要是向農民提供公共服務。由于農民對公共服務的極大需求和現有農村公共品的短缺，以及國家正在大力加強對農村公共品的提供，都需要鄉鎮這個層次來行使國家公共服務的職能，并融合農村社區自身的公共服務資源。面對農村基本公共服務的現實壓力，鄉鎮政府作為與農民最接近的一級政府，應當按照統籌城鄉發展的基本要求，把為農民提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能。無論是鄉鎮機構設置、組織形式的調整，還是管理機制、運作機制的改變，都要有利于保障基本公共服務職能的履行。以發展農村社會事業為重點，提高鄉鎮政府服務農民的水平，通過有效地提供公共服務來調節農村各種利益關系，逐步形成惠及農民的基本公共服務體系，健全農村社會治安防控體系，創新農村公共服務和社會管理方式，保持鄉村安定有序。以提高農村公共服務效率和公共服務質量為中心，整合農村各種資源，以低廉的行政成本為農民提供更多的公共服務。[vi]從某種意義上說，鄉鎮政府本身就是國家提供給農民的一個公共產品。請注意農民當初自發成立村委會的初始目的，并非是什么自治，而是“協助鄉政府（或者）維護社會治安和集體水利設施”，從這里可以看出它的初始動因是一種公共服務和公共管理的需要，而且這種公共服務和公共管理基本還是由鄉來提供的[vii]。

農村社區政治改革起步的同步現象和互動作用，使人們起碼從表象上可以感知它們之間那種血肉相連的關系，并促使我們思考更加深入的一些東西。比如，如果我們不那么加強國家含有控制因素的所謂種種主導措施，農村社區的自然發展，會否導致其重建的必然結果呢？對于鄉鎮常委和政府新的角度定位，即它應當是聯結政治國家和公民社會的一個柔軟、順暢的紐帶，需要多方面改革配套，比如鄉鎮財政體制改革，但其中一個重要的方面，是加大它的民主化程度。也就是說，要進行鄉鎮常委和政府的直選。鄉鎮自治也就是提高民主化制度化水平，應該是今后發展方向。具體說，其必要性如下：

⑴在農業稅取消之后，毫無疑問的是鄉鎮政權面臨著轉型的艱巨任務。當然，鄉鎮政權的行政管理費用，可以由縣、市、省甚至國家予以支持，但是，如何以創新思維來建構一個責任政府、有限政府，一個責任、權力和義務對應的政府，一個主要為社會提供公共品的服務型政府而非管制型政府，是擺在中國各級政府面前的一個重大而現實的問題，鄉鎮政權因其直接面對農民，更迫切和更直接地面臨著這一問題。陳文勝在對129個鄉鎮負責人的調查中，發現現在鄉鎮負責人有32%的時間參加會議，22%的時間對上接待，15%的時間應付各種考核，9%的時間用來發展經濟，17%的時間用來計劃生育，只有2%的時間是服務群眾。而在問到向上級負責和向群眾負責的關系時，只有13%的人認為這兩者可以基本統一起來，其余87%的均認為難以統一；如果二者產生矛盾時，有63%的人選擇向上級負責。而這樣做的理由，有71%的人認為上級有權力。[viii]其實陳文勝的調查只不過說出了一個大家公認的事實。

但是從已經試點直選的鄉鎮領導來看，他們的價值導向出現了真正的、具有根本意義的改變，從向上級負責變為向選民負責，這樣，就為鄉鎮政府的各種任務的實現奠定了根本的政治基礎。用成都市新都區委組織部部長的話說：“最重要的變化，是民主思想在我們選出來的干部中扎根了。他們當然還要受上面的制約，但考慮老百姓利益的傾向性肯定更強。他是群眾選出來的，他不能不面臨著一種民意壓力。公推直選有效地解決了領導干部怎樣對下負責的問題。可以說，基層民主讓干部有了一種真正的群眾意識。”同時，這種改革激活了干部動力資源，形成了正確的用人導向，提高了鄉鎮黨委和政府工作能力和運轉效率。

⑵更為重要的是，當前正在進行的“新農村建設”，是在工業反哺農業、城市支持農村的基礎上進行的，其重大內容和手段是從中央到縣的財政支出對農村的支持。在巨大的財富轉移過程中，如果我們沒有基層民主政權的有效運作和廉潔保證，各級財政的轉移支付也許會變成又一次向上級邀功的勞民傷財的政績工程，或各級貪官的又一次瓜分財富的饕餮盛宴。可以說，中央的財政支持必須得到具有一個從執政理念、價值取向、行為規則、權力制約的新型的鄉鎮黨委和政府的配合，才能收到“建設新農村”之成效。

⑶激活了農村社區的重建資源，使得社區居民更加密切地融合到社區公共生活中去，并且對于公共服務機構也就是鄉鎮政府和黨委官員的去留有了更大的參與權和決定權。直選后的鄉鎮這一級黨委和政府在更大程度上把自己捆綁在這個社區中，他們的政治命運和社區建設事業有了更密切的關系。而農民則有了更強烈的歸屬感和認同感，有了更強烈的參與意識、更直接可行的參與渠道及必要的決定權力。這也有利于農民組織的建設，有利于形成農村社區豐富多彩而生機勃勃的治理生態，有利于提高農民參與的制度化水平。

⑷有利于中國整體的民主化建設。中國真正意義上的民主政治必然要從基層民主發端。由于在村級自治上我們已經有了近二十年的經驗和成就，現在應當向鄉鎮級上升。鄉鎮是我國國家政權的最基層一級。由于這一特點，它與其轄區的人民有著最為密切的聯系。過去封建社會稱縣令為“親民之官”，因為那時“皇權不下縣”，縣令是政府最接近民眾的官員。但是，今天，我們應當說鄉鎮領導才是“親民之官”。農民對于鄉鎮黨委和政府的關切度，由于與其利益直接相關，所以有著高度的政治參與的積極性。反過來說，鄉鎮黨委和政府的執政與管理效果，也與農民的利益和農村的經濟社會發展、穩定與和諧，有著極大的關系。由于這個特點，鄉鎮直選不但有很好的選民基礎，而且從整個國家的民主政治的進程來看，它是一個具有重要指標意義的進步。由于鄉鎮政府具有國家政權的特點，其直選將不僅是村級自治的簡單上升，它有著性質的不同。鄉鎮直選不但具有民主政治內在的進程邏輯和現實的社會基礎，而且對整個中國的政治體制改革，具有重大的先行意義。鄧小平早就講過中國的縣可以進行直選，雖然由于各種原因他的希望至今沒有實現，但是在鄉鎮這個層次，如果我們能夠進行直選，其重大的政治意義是不言而喻的。中國現有較大的鄉鎮的人口，已經達到了四五萬人。這在西方國家可以算是一個小市了。如果在鄉鎮進行直選，其意義相當于在西方國家進行小城市市長的直選，其影響將是巨大的，不但表明了中國民主政治的進步，而且會在世界上產生積極的影響，從而樹立中國政治的新的形象。

⑸有利于鞏固執政黨的政治基礎。通過以上各種目標的實現，對鞏固黨在農村執政的社會基礎有著重要的現實意義。地方黨委主導下的鄉鎮直選大大密切了黨與人民的關系，加強了黨的威望，擴大和優化了黨的執政基礎。

綜上所述，鄉鎮直選的改革，其實是在社會經濟發展的基礎上，上層建筑必須適應經濟基礎和社會發展要求的一種回應。如果我們不審時度勢，順應時代的要求，就會犯歷史性的錯誤。從總體上說，中國政治體制改革的滯后已經給經濟的發展和社會的和諧造成了極大的損失。如果說在縣以上的層次進行民主政治還有一些客觀條件的限制的話，那么，鄉鎮一級的民主改革已是一種瓜熟蒂落、水到渠成的形勢。

趙樹凱說：上個世紀90年代以來，基層政府與鄉村社會的關系，呈現反方向的運行邏輯：一方面，村莊內部的自主性資源和自主性組織結構正在生成發展，農民的自治沖動日益強烈；另一方面，鄉鎮對于村莊的控制性運作并沒有相應消解，某些環節比的行政控制還強勁。在村莊活動越來越市場化、越來越自主化的同時，村莊內部的公共權力組織卻被政府更多地作為科層制組織來管理了。形式上，鄉鎮對于村莊的控制日益強化，實際上，基層政府與村莊社會不斷脫節。在行政控制和物質激勵下，有些村莊干部還在圍繞鄉鎮政府指令轉，但是，更多的村莊干部則不然，村莊里的農民則更不然。在上級看來那些娓娓動聽的工作，其實僅僅是基層政府“自己陪著自己玩”，與農民無涉。從上層聽匯報，基層對于各種部署號召可以說是聞風而動，亦步亦趨，但事實上是貌合神離，漸行漸遠。從政府的角度說，許多工作變成自說自話，對于鄉村社會失去實際影響力，不能說是好事；從農民角度說，政府的行政控制和干預逐漸式微，社會正在自主運行，不能說是壞事。在這種情況下，政府的農村工作應該首先考慮如何順勢而為，理清兩者的關系邊界，讓農民成為鄉村社會發展的真正主體。現在的問題是，逆潮流而動的政府行為還有很多。[ix]如果是強化國家控制的鄉鎮政府改革，那么，鄉鎮政府越是強化，它也就越會成為農村社區重建的障礙。今天所有關于鄉鎮政府存廢的爭論，可以歸結為一點：這個政府或派出機構或自治機構能為社區農民干什么，而不是能為國家干什么。如果它不能適應社區農民的基本需求，不能為農村社區的重建作出貢獻，那么它的改革與創新就始終沒有完成。

如果我們從社會迸發發展角度，把縣與鄉鎮的管轄區域作一個分析，可以看出，它們并不僅是行政區劃概念，而且是國家行政區劃與農村社區的關系。社區的概念，是一個社會共同體；縣的概念，是一個國家行政管理的層次和級別。這兩者之間有很大的不同，甚至放在一起談，都沒有交集的語言。這就是問題所在。在中國幾千年歷史中，它的體制雖然不能說很好解決了這個問題，但基本是適應了時代的要求，所以中國皇權專制社會能夠維持數千年。但是在進入現代以后，中國從來沒有解決好這個問題。問題何在呢？關鍵在于中國現代社會進程中所有統治集團或者基本沒有從社會角度來審視和決定國家與社區的關系，而總是從國家控制的角度來觀察和處理國家和社會的關系，他們總以為國家的權力可以控制社會的全部，甚至邊遠的農村；或者雖然有這種審視，也有一些表面的措施，卻形格勢禁，無一不在現實的政治和利益格局中搞得面目全非。終于在一連串曲折和挫折之后，讓我們有可能回到事物的本源上來。人，從其社會性來說，并不是非得需要國家的，只不過在社會發展進程中，由于公共管理的需要和私利對氏族統治者的異化，才產生了國家。“國家”在古今中外不同時代中占有一定地位的學者的論述中，都是一種歷史的概念。它既不伴隨人類而來，也不伴隨人類而去。當人類進步到一定階段之后，國家退、社會進就是一個必然的趨勢。中國現在已經進入這一個階段。即使我們不從中國特有的國情認識中國農村社區重建的重要意義，僅從一般規律看，“國退民進”在社會生態中也是一個必然的趨勢。當然提出這個問題，即建構一種新型的國家與社會、國家與社區的關系，我們并不指望在現有的官員中都具有這樣的認識，我們希望的是國家領導人能夠體認這一點，并指導和要求各級黨委和政府領導人能認識和服從社會的發展規律。如果有了這種認識，那么，政府對于農村社區也就是鄉鎮管轄區域的公共治理，就會從過去的控制、領導、汲取，轉為認可、共建、扶持。在這樣一種價值觀念和行為規范變化的基礎上，我們才可以希望建立一種新型的國家與農村社區的關系。

而在當前現實的政治體制下，鄉鎮黨委和政府更多地是代表國家的利益，執行上級黨委和政府的各種管理任務。由于政府天然的特性（即它不可避免的自利性）和當下中國政府固有的特性（即它較少被人民約束），因此在農村社區這個官民共治的社區范圍內，我們看到了種種難以調和的矛盾和沖突。解決這種矛盾和沖突的辦法，即使是在大的體制沒有改革的情況下，也可以通過加強鄉鎮黨委和政府的民主化水平，即更多地通過社區黨員和農民的直接民主，來實現鄉鎮黨委和政府的角色改造，以期實現農村社區新的治理格局的形成。鄉鎮政府必須將自身改造成為國家與農民的良好結合點，成為行政管理與居民自治的平滑聯接部，成為政治國家與公民社會的利益平衡器。只有鄉鎮的直選，才能完成這種柔性的過渡與角色的改造。

但當前我們還面臨著現實的困惑，比如：

1．國家尚沒有一個統一的鄉鎮政府改革的部署，而只是將其列入2007年整個國家改革的五項任務之一，[x]并且只有原則上的表述而沒有具體的操作設計。

2．已有的各地區的鄉鎮改革，在取得巨大成績的同時，也存在著許多問題。如精簡下來的鄉鎮干部得不到安置，并有不少地區出現人員數量的反彈；許多鄉鎮并沒有將職能轉變到為本社區提供公共服務上來，仍然將“招商引資”作為壓倒一切的頭等大事；原來派駐鄉鎮的“七所八站”被取消事業費后，由財政統一“花錢買服務”，但這些原有的事業單位及人員不能適應這種服務方式的調整，出現了生存的危機；稅費改革后，鄉鎮收入減少，而國家的轉移支付又沒有到位，其向農民提供公共服務的能力嚴重下降；縣級改革不配套，仍然習慣沿用過去的方式向鄉鎮布置大量指令性的工作任務，并以此作為對鄉鎮工作人員的考核標準；部分地區出現了削弱鄉鎮政府權力的現象，如“鄉財縣管”；等等。

3．鄉鎮直選的試點沒有得到國家的明確支持，反而由全國人大出面強調應按照現行法律進行鄉鎮長的間接選舉[xi]。同時，從目前情況看，由于縣鄉改革不配套，一些鄉鎮長直選的試點出現了選舉成果不能夠延續下來的“孤島”現象。除了自身改革需要完善外，主要問題出在當前的鄉鎮不是一級功能完整的政府，其責、權、財有著嚴重的錯位和脫節。因此下一步要重點改革縣級政府，一是向鄉鎮下放權力，將鄉鎮政府履行公共服務職能所需要的權力下放給鄉鎮。二是改變管理方法，過去那種動輒以責任狀、一票否決、層層落實責任等形式施加給鄉鎮政府的、根本與鄉鎮職能不符的、不切實際的任務目標的行政運行機制必須改變。縣與公推直選鄉鎮領導的鄉鎮的關系，已經不應再是簡單的上下級關系。這種鄉鎮領導已經有了新的權力來源，雖然這些鄉鎮領導人大多是縣委推薦的，但起碼從形式上講，他們是老百姓選出來的，是農民直接授權和委托的。對于這種鄉鎮干部的管理，要有新的形式。縣對他們要更多地放權，更少地下達各種指令性任務，更為尊重他們的治理方案，基本在任期內不變動他們的職務，在各種國家資源的轉移支付中予以平等的待遇。

4．少數“擴權強鄉”的試驗，缺少配套的改革來支撐，其命運是否會與當年萊蕪一樣，還不好說。

5．國家有關新農村建設的部署與農村社區建設的要求之間，存在著不協調的地方。即農村社區建設的任務還只是定位于一種服務和服從于新農村建設的措施，其意義在于發掘農村現行政治組織之外的治理資源和活躍農民文化生活，以維持一種國家主導的秩序。

總的看，當前我國鄉鎮政府的改革創新，還處于一種摸索階段。面對稅費改革后的形勢，國家還沒有完全統一對下一步鄉鎮政府改革的認識，也沒有能夠從縣鄉村三級聯動改革、鄉鎮改革與農村社區重建、鄉鎮改革與農民組織建設等方面系統謀劃鄉鎮政府改革。

但鄉鎮政府的改革創新已經刻不容緩。在稅費改革后，鄉鎮政府改革雖然面臨著空前的機遇，但也存在著巨大的矛盾。在當前地方政府財政普遍困難，基層政府自身運轉面臨危機的情況下，作為一級政府，鄉鎮政府最大的問題就是生存問題。一方面前途的不確定性和財政的困難造成了鄉鎮政府及其工作人員的困窘與渙散，新的農村社區建設因此出現了遲滯；另一方面鄉鎮政府的自利性和缺少有效監督制約，使得它可能在新農村建設中扮演以前它所習慣的角色：貪腐和自肥。這樣，在農村社區，就會造成新的社會沖突。

中國農村社區改革開放近30年來，一般認為有三大劃時代的成績，一是聯產承包責任制調動了廣大農民的生產積極性，二是鄉鎮企業的異軍突起形成了中國經濟結構新的格局，三是新一輪農村綜合改革開辟了農村新政。筆者認為，農村社區重建可能成為中國農村的第四次具有劃時代意義的事件。它可能解決中國特有的現代化建設的路徑問題，對于中國新文明建設、和諧社會建設、政治體制改革都會產生積極的作用。當然，這種結果和效益會否出現，最重要的是執政黨和國家高屋建瓴，開拓創新，合理操作，順勢而為。

[i]見賀雪峰：《新鄉土中國》。

[ii]治理的目標是善治。用俞可平先生的話來說：“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”參見俞可平主編：《治理與善治》，8～9頁。北京，社會科學文獻出版社，2000。

[iii]引自民政部姜力副部長在全國農村社區建設工作座談會上的講話。《中國農村村民自治信息網》。2007-3-23。

[iv]王曉毅：《村莊的建構與解構》。《中國社會學網》，2006-07-07。

[v]所謂“皇權不下縣”并不是常態。

[vi]遲福林：《2007，走向全面的制度創新》。《天益網》，2007-03-15。

[vii]25年后，記者在見證那段歷史的大樟樹下，采訪到了當年經村民自己選舉產生的第一任村委會主任韋煥能。回憶起當時的情景，仍然依稀在現：“大伙相約在村子里的大樟樹下，七嘴八舌議論著現狀，‘大隊的人連村里的那一片林子都忙得看守不過來，哪有時間管我們這里的事呢’？為了防止耕牛被盜，‘村民就把牛拉進房子里與人同住，這總也不是長久之計吧’？‘快春耕了，合伙用的水渠總該理一理，人畜也不能每天都趟過村前這條小溪吧’？這些事沒有人管只能自己管，屬自己的事，自己都不管，還能傻乎乎地等別人管？但要管這些事總得有一個組織，有一個名義，有人牽頭去辦。那么這個組織叫什么，大隊叫管委會，我們就叫個村委會——城里人叫居民，村里的人不就是村民嗎？村民委員會這個稱呼，既符合村里實際，又符合我們的身份。”留下來的問題是怎樣產生這個組織，怎樣來確定管事的人。韋煥能說，“過去生產隊小隊長是大隊任命的，現在沒有人任命了，我們總不能說自己出面說自己是什么吧？如果這樣，人家的一句話能噎死你：‘誰說你是頭呀，那么愛管事’。”最后幾個人一合計，每戶1人，選舉村委會，依得票多少來確定在村委會中的職務。結果，韋煥能以票數最高當選為村委會主任，副主任和委員也依次產生。“中國村民自治第一村”從此誕生。

[viii]陳文勝：《新農村建設中鄉鎮政府的職能》。潘維、賀雪峰主編：《社會主義新農村建設的理論與實踐》。北京，中國經濟出版社，2006。

[ix]趙樹凱：《農村發展與新的治理范式》。《支農網》，2006-6-10。

[x]詳見國家發改委網站：《今年改革重點集中在五大領域》。2007-04-05。

[xi]《人大副委員長盛華仁：直選鄉長鎮長不符法律規定》。《中國新聞網》，2006年8月30日。