村莊整治探究論文

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一、村莊現狀及成因

五河縣位于淮河中下游蘇皖交接處，面積1580KM2，轄15鄉鎮223個行政村，村莊占地136KM2，人均占有村莊土地0.34畝，遠高于戶均0.33畝的宅基地標準。由于五河是個欠發達的農業縣，村莊內臟亂差嚴重，隨處可見“空心村”。

1.規劃滯后惹的禍。現在農民手里有錢了，房屋更新換代速度加快，越建越好，越建越多。由于規劃滯后，或雖有規劃但執行的不好，或規劃不科學，忽視了對舊宅基地的改造利用，造成農民建房的盲目性和隨意性，被閑置的舊宅基地隨之不斷擴大。

2.錯誤認知宅基地。農村土地集體所有，但事實上形成無償、無限期、無流動使用的特征，不少農民覺得“土地是我的，建房我說算”。想在哪兒建在哪兒建；想怎么建怎么建。用群眾的話說，打地基不管高低，開門窗不論東西。

3.迷信思想在作祟。許多農民迷信聽信風水先生的胡言亂語，舍棄老宅破屋，以滿足自己占風水、擺闊氣、高人一等或“想致富，臨公路”的狹隘心理，紛紛在村莊道路出口旁田地里修房，導致東邊三兩家，西邊五六戶，村中空閑一大片，路修到哪兒蓋到哪兒。

4.公用設施不配套。老村莊無統一規劃，宅基布局亂，房屋間隙小，出路狹窄。村內道路“水泥化”，崗地“晴天一把刀，雨天一團糟”，沿淮“晴天走路滿身灰，雨天走路半身泥”；加上舊房大多院落較小，有的已成危房，原址翻建沒有太大價值，于是搬到村外，“挪窩”不“騰籠”造成農民多占地。

5.節約用地沒意識。宣傳貫徹不到位，農民節約用地意識不強。一些人片面認為，土地是集體的，建上房屋就變成自己的，于是千方百計多占宅基地。

6.舊宅基地糾紛多。一些農民的舊宅基地，或是祖傳下來的，或是與人串換的，大都很不規則，因采光、通風、排水、出路、房向等實際問題，左鄰右舍經常發生矛盾。翻建新房時，高了惹人閑言，遭人忌恨；低了對己不利，心里別扭。

7.制度設計不完善。現行法規對農民住宅占地只以戶均為限，不以人均為限，給農民多占地提供了較大空間；對宅基地的閑置、拋荒無相關法律條文來限制；對于不支持、配合建設用地整理的農戶也沒有相應的處理、懲罰措施；對宅基地的合理流轉，缺少制度規定和政策指導，加之缺乏有效的市場調節機制，助長了多占地、占好地、早占地、超標建房行為。

8.執法環節有問題。部分執法人員法律意識不強，礙于情面或迫于壓力，不是依法按規辦事，而是喪失原則，濫用職權，隨意審批，致使一些有錢大戶買通干部挑地亂建房，頭面人物仗勢欺人霸地多建房，平民百姓請客送禮爭地搶建房，結果是到處亂建房。

二、實質原因是土地比較效益太低

1.土地非自由轉讓和使用受限導致土地比較效益低

憲法第10條規定，“農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。其內涵就是：土地在政府強制保護下，農戶只有承包經營權，沒有所有權，不能自由流動和改變用途。

2.城鄉分治制度使得土地價值貶損

城鄉分治制度，形成城市居民的“多項特權”，而進城農民工卻不能獲得城市“戶口”并得以分享。但是，由于務工所得大于務農所得，他們仍紛紛背井離鄉飄入城市，土地就相對貶值了。

3.農地產出低、農業效益不高，也使得占用耕地建房的機會成本低下，從而導致“空心村”的蔓延

三、村莊整治的困難

第一步上報32個自然村中，最多置換近200畝，村均近70畝。對已確定置換的2191.5畝，除226.1畝（占10％）用于農民安置外，余下1965.4畝主要用于兩個園區建設。但是，啟動的范圍比較小，整治的難度較大。

——認識到位難。尤其是廣大農民，他們還沒有認識到空心村浪費土地的問題。調查中，面對房前屋后的閑置空地，很多農民竟坦然回答：“這叫什么浪費土地！”

——資金籌集難。村莊改造，前期啟動需要大量資金，規劃要錢，跑項目要錢，置換土地要錢，基礎設施配套要錢……但錢從哪兒來？這是一個實際的問題。

——土地置換難。特別是整體搬遷，先期需要“收儲”土地建新，建新才能拆舊。一方面難以爭取土地指標；另一方面，與農民置換土地也存在很大困難。

——房屋拆遷難。80年代建瓦房，90年代建平房，新世紀里建洋樓，再早還有泥土草房。老房拆遷成本低但數量多，小洋樓少但成本大。破舊老宅老人住，新房洋樓兒女住，老人無意（無力）建新房，拆了老房沒房住。

——拆遷補償難。標準低了農戶不同意，高了又負擔不起。農民住宅一戶一個樣，補償多少很難掌握也無法掌握，農戶“攀比”、“平均”心理又嚴重，操作起來受累不討好，甚至有可能激化干群矛盾，影響穩定。

四、幾點思考

（一）提高認識，增強舊村改造的緊迫性

從全國角度講，人均耕地1.39畝，相當于世界人均量的40%，只有俄羅斯的1/8，美國的1/6，加拿大的1/5，甚至還不到印度的2/3，卻要養活世界上1/5的人口。現有耕地情況下，我們的糧食還不能完全自給，如果達到16億的人口高峰，糧食總需求量要達到6.4億噸，而目前我們的糧食生產能力只有5億噸左右。這就更顯得耕地保護的重要。

從國家發展戰略講，要實行工業化、城鎮化戰略。實行城鎮化戰略，提升城鎮化水平，必然產生土地矛盾。國土資源部報告顯示，1996—2005年，中國耕地面積凈減少1.2億畝，約占總量的6.6%。截至2006年底，全國耕地只剩下18.27億畝。現在的城市化水平只有43%，2020年要達到的城市化水平60%，需要增加1.5億畝的建設用地，可是18億畝這個紅線2020年都不能夠突破，只有2700萬畝機動。要滿足城市化的需要，至少有1.2億畝的建設用地缺口。

從新農村建設的角度講，新農村的“新”，很重要的方面就是表現在村居新。新規劃，新布局，新房子，才能有新面貌。這也要求我們加快舊村改造，徹底改變農村臟亂差的局面，建設混亂的局面，浪費土地的局面。

從農村發展趨勢講，隨著人口控制和城鎮化進程的加快，農村居民將逐漸減少，村莊面積應呈萎縮之勢，更有必要釋放空心村土地。

從五河縣域經濟發展來講，實行工業強縣戰略，也必然出現土地矛盾。兩個園區規劃用地45KM2，小城鎮建設也將占用大量土地。缺口很大，出路在哪兒？舊村改造，釋放土地，是非常現實的選擇。

（二）思想先導，統一全縣上下尤其是農民的認識

充分利用廣播、標語等形式，大力宣傳舊村整治的目的和目標要求，充分認識舊村改造，釋放閑置土地對國家、對集體、對個人的重大意義；澄清村莊整治與大拆大建、搞形象工程的模糊認識和政策邊界；充分宣傳舊村改造的政策措施；在廣大群眾中形成宅基地屬集體所有、按規劃建房、建新房必須交舊宅等共識；充分發揮村民代表的作用，使村莊治理工作成為廣大群眾的自覺自愿行動。

（三）規劃引導，保證規劃的切實執行

一是完善“縣城—城鎮—中心村—居民點”的總體規劃；二是結合現實條件、地理位置和未來發展方向等不同情況，采取不同的治理對策和模式，或村莊合并，或整體搬遷，或原址規劃，空地填實。三是新建房屋要明確標準和特色。四是嚴格按照法律法規的規定，堅決執行一戶一宅的標準，杜絕一戶多宅，嚴禁超標占用宅基地。五是強化規劃權威。

（四）政策倡導、利益驅動

1.從政策支撐角度，建議縣政府積極爭取城鄉統籌發展試點或其他試點，以取得更多的機遇、政策、資金支持。

2.從工作創新角度，建議縣人大（政府）出臺村莊整治的法規性文件，整合相關政策，借鑒成功做法，創新相關措施，集約捆綁使用，以支持、規范村莊整治工作：

一是利用好國家政策爭取上級資金支持。比如將國家和省級土地整理項目與村莊治理相結合，把村莊治理的面積納入到新增耕地面積的比例中計算。

二是集約利用國家新農村建設投入政策和其他支農政策，采用招標獎勵方式，集中投向村莊改造，縣財政安排專項資金以獎代補，土地部門對整體搬遷的村莊，優先考慮新村建設前期用地。

三是鼓勵有條件農村居民向縣城、小城鎮、中心村集聚；農民凡到集鎮以上購房的，宅基地收回，可抵補部分購房款。

四是推廣五保戶由分散供養改為集體供養、宅基地收回的辦法。政策資金統一使用，集中建設敬老院。

五是依法建立農村宅基地有償使用和轉讓制度。按照一戶一宅、占補平衡的原則，對法定享用面積無償劃撥；超出規定面積拒不交出、轉讓的，依法收取“耕地占用稅”，作為舊村改造基金；部分村民確因生產、生活需要要求增加宅基地的，實行“有償使用，按宅收費，以級論價，多占多交”的方式解決，再以補償金的形式返還給農戶。

六是積極推行土地置換政策。在規劃的前提下，對那些位置分散的閑置地、邊角地和拆花地進行土地置換，通過“易主”、“易用”使之歸并整合到一起，使得位置趨于集中、面積更具規模、地塊更加規整，以便于充分利用。

七是鼓勵社會力量投入村莊改造。置換出的土地，可由村民與投資人在法律規定范圍內協商解決，統一招標承包拍賣，宜耕則耕、宜養則養、宜企則企、宜居則居。

（五）創造有利條件和環境

一是加強領導，協作聯動，營造一個良好的氛圍。改造舊村莊、建設新農村是項系統工程，內容涉及到規劃設計、動員搬遷、平整宅基、招標經營耕地、工程立項等等，因此，縣政府應成立一個高規格的領導小組，成立專門機構，做到常態化運作；強化機制建設，加強統的力度。各部門要協作聯動，形成合力。

二是要妥善處理全力推進與尊重民意、積極穩妥的關系。改造舊村莊，建設新農村，農民是主體。讓農民積極參與進來，各項工作才能得以順利開展。村莊治理工作的具體操作方式和工作措施，要經村民代表會議討論通過并張榜公布，最大限度地取得群眾的理解和支持。

整治舊村莊，建設新農村，釋放閑置浪費土地，是一項民心工程、德政工程，只要把好事辦實、把實事辦好、把工作做細，老百姓肯定會支持和擁護。萬事開頭難。只要堅定不移、群策群力，拓寬思路、完善政策、強化措施，村莊整治就一定能成功，城鄉統籌發展也一定能夠取得更加令人矚目的成就。

摘要：由于規劃滯后等多種現實原因，特別是土地的比較效益低下，造成農村大量空心村和嚴重浪費土地現象，這與保護土地的基本國策是相背的，也是與可持續發展相背的。村莊改造要放在統籌經濟社會發展的大局考慮，充分尊重農民的意愿，積極引導，科學規劃，分步實施；既要抓緊時間，又不能一蹴而就。

關鍵詞：城鄉；統籌發展；五河縣空心村；村莊整治