農(nóng)村地權(quán)研究論文

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中國農(nóng)民對土地的愛戀是怎么說也不過分的，他們把土地當(dāng)作命根子。但現(xiàn)在的問題似乎是農(nóng)民想離開土地，他們對土地的感情越來越疏遠(yuǎn)。他們對土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒蕪。湖北省廣水市楊寨鎮(zhèn)劉販村的個別村民小組有一半以上農(nóng)戶舉家離開農(nóng)村，數(shù)年不歸。他們的責(zé)任田有的被其他農(nóng)戶以低價承包，有的干脆拋荒。[1]

從到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。把土地承包給農(nóng)民耕種，這是共產(chǎn)黨最為自豪的仁政。國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心陳錫文把家庭承包經(jīng)營看作是農(nóng)村改革“偉大成就”之一。[2]原中央政研室農(nóng)村工作研究組的霍泛說：“在我過去四十年的農(nóng)村工作中，前后兩次真正看到黨的政策發(fā)動了農(nóng)民。一次是1942年在太行區(qū)黎城縣的減租減息和退押運動（我當(dāng)時任該縣縣委書記）……第二次，就是這次建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”。[3]

與時期的土地集體所有制比較起來，今天的農(nóng)村土地制度雖仍稱作集體所有制，但集體所有制的所有權(quán)與使用權(quán)被分割了，國家承認(rèn)了農(nóng)民以家庭承包形式獲得土地使用權(quán)。由承包權(quán)產(chǎn)生的土地使用權(quán)是農(nóng)民在農(nóng)村改革之后獲得的一項新的權(quán)利。

但是，農(nóng)民的這個新權(quán)利并不落實，中國社會科學(xué)院的一位研究人員說“近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問題。”[4]其中最嚴(yán)重的情況是一些地方自己制定土政策，拒不執(zhí)行土地承包權(quán)制度。“八十年代中期以來，為了解決所謂的家庭承包責(zé)任制下的‘規(guī)模不經(jīng)濟(jì)’、‘土地分割零碎’、‘狹小的土地與現(xiàn)代化生產(chǎn)不適應(yīng)’等矛盾的現(xiàn)實行動，某些地方以集體名義開始搞‘歸大堆’、統(tǒng)一經(jīng)營。個別地方在試辦‘合作農(nóng)場’時，實行責(zé)任田反租，一度引起農(nóng)戶‘聞合色變’。”[5]

侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的最普遍形式是不尊重土地承包關(guān)系，視承包合同為廢紙一張。一些地方可以根據(jù)“村規(guī)民約”或“村民代表大會”的決議剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。[6]在一些地方則可以根據(jù)村黨支部書記的一句話中止土地承包合同。山西孝義市賀嶺村黨支部書記王清禮就是這么干的。[7]中央說土地承包15年不變、30年不變，但在農(nóng)村，“普遍是3－5年調(diào)整一次，少數(shù)村甚至年年有調(diào)整。由于土地變動較多，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感”[8]據(jù)調(diào)查，從1978年以來，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過60%的村莊和60%的農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整。[9]

一項對浙江、河南、吉林、江西四省八縣800人的調(diào)查顯示：盡管中央政府有延續(xù)承包期30年的規(guī)定，但到1996年底，雖然超過一半的村子重新調(diào)整了土地，卻只有20%的村子按照政府的指令簽定了30年的合同，其他大部分只簽10－15年，甚至更短。[10]

縮小土地承包面積，隨意擴(kuò)大機(jī)動田，這是另外一種侵權(quán)形式。黨國印的一篇文章指出：農(nóng)村的權(quán)勢階層“弱化承包權(quán)，強(qiáng)化所有權(quán)”、“熱衷于搞雙田制、機(jī)動田”。據(jù)中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部的抽樣調(diào)查，14625個村莊中有23.8%留有機(jī)動田，平均每村達(dá)23.8%，大大超過農(nóng)業(yè)部5%的規(guī)定。[11]

農(nóng)民的土地使用權(quán)當(dāng)然地包含農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，但這項權(quán)利是最脆弱的地權(quán)之一。在農(nóng)村，比較普遍的問題是，政府當(dāng)局通過行政手段指定農(nóng)民或農(nóng)業(yè)組織必須種植某一作物，在播種面積、農(nóng)產(chǎn)品銷售數(shù)量和品種上定指標(biāo)，定任務(wù)，要求農(nóng)民將生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品出售給指定部門。例如，湖北鹽官地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在蠶繭收購季節(jié)出動鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體干部，“封鎖”鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的所有路口，阻止農(nóng)民把家里生產(chǎn)的蠶繭賣到其他地方。農(nóng)民挑著蠶繭到處跑。[12]

在中原某鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)卣尤蛔庥?部拖拉機(jī)強(qiáng)行將一個村的56畝已經(jīng)抽穗揚花的小麥犁掉，強(qiáng)迫農(nóng)民種煙。1986年，這個鄉(xiāng)強(qiáng)迫農(nóng)民種葡萄，結(jié)果收獲時，幾分錢一斤也賣不出去。1990年為了接待上級參觀，這個鄉(xiāng)又強(qiáng)迫農(nóng)民沿鄉(xiāng)公路100米搞麥田套種，結(jié)果沒有實效。1993年強(qiáng)迫農(nóng)民種“紅富士”，結(jié)果種出來的像雞蛋黃那么大，3毛錢一斤沒人要。1994年又強(qiáng)迫農(nóng)民種槲桑，結(jié)果第二年蠶繭大跌價，農(nóng)民只好將其刨掉。1996年，小麥已經(jīng)種上了，鄉(xiāng)政府又強(qiáng)迫農(nóng)民將公路兩邊的麥子改成大蒜，結(jié)果最后6分錢一斤也沒有人要。1998年，當(dāng)?shù)責(zé)熑~嚴(yán)重積壓，又強(qiáng)迫農(nóng)民種煙葉。[13]

有的人認(rèn)為，土地承包權(quán)屢被侵犯是因為農(nóng)村存在著一個權(quán)勢階層。山西孝義市賀嶺村黨支部書記王清禮剛一上臺就廢止了村里與農(nóng)民簽訂的土地承包合同，并公然說：“中央要求承包地30年不動搖，我不管他那一套，我想怎么調(diào)就怎么調(diào)。”在第二輪承包中，中央規(guī)定，機(jī)動地不能超過5%，河北定州市二十五里村原黨支部書記武振京把機(jī)動地提高到13%，并揚言，“誰敢往上反映就整死誰。”[14]

在中國農(nóng)村，像王清禮、武振京這樣的村支書確實不是少數(shù)，問題在于，如此橫行的支書為什么那么多，區(qū)區(qū)一個支書為什么既可以蔑視具有法律效力的“承包合同”，同時又可以置黨中央的政策于不顧？而且事實上，在農(nóng)村，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的并不完全是村支書這樣的人所為。湖南某縣：“一棟剛建起的大樓聳立在路邊的稻田里，墻上寫著‘切實珍惜、合理利用每寸土地’，‘切實保護(hù)耕地，是我國長期堅持的一項基本國策’。走近一看，原來是該縣的‘國土管理局大樓’。而此縣的人均耕地不足一畝。”[15]廣東吳川縣大山江鎮(zhèn)政府在沒有辦理國土局批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，就將4000畝耕地賣給吳川交警大隊，一筆賺了498萬元。[16]

據(jù)統(tǒng)計，在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少IO27萬畝。在這些減少的耕地中，根據(jù)1997年，各省、自治區(qū)、直轄市對1991年以來的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地情況進(jìn)行全面清查的結(jié)果：各種土地違法行為38287起，違法用地總量達(dá)738萬畝，其中耕地428.7萬畝，分別相當(dāng)于同期用地總量的24%和占用耕地總量的28%.[17]

實質(zhì)上，真正決定農(nóng)村土地權(quán)利歸屬的不是集體所有，也不是支書個人行為，更不是法律對產(chǎn)權(quán)的清楚界定，而是權(quán)力地位。在農(nóng)村，土地關(guān)系并不僅僅是黨支部書記、村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間的關(guān)系，而是集體、農(nóng)戶和國家三個主體之間的關(guān)系。國家廣泛而又深入地介入農(nóng)村地權(quán)關(guān)系不僅可以從國家對地權(quán)關(guān)系的宏觀決策上折射出來，（如國家在農(nóng)村建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)），也可以在微觀層面上體現(xiàn)出來，例如，國家向農(nóng)民征地，便是國家權(quán)力直接介入農(nóng)村。農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司杜鷹先生認(rèn)為，地權(quán)關(guān)系“首先有一個界定國家權(quán)利的問題，然后才是所有權(quán)主體問題，第三個才是使用權(quán)”。[18]

如果從國家、集體與農(nóng)戶三者關(guān)系來看農(nóng)村地權(quán)關(guān)系，人們便容易發(fā)現(xiàn)，盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時代的地權(quán)制度與的財產(chǎn)權(quán)制度有很大的區(qū)別，但在權(quán)力地位最終決定地權(quán)歸屬這一點上，農(nóng)村改革前與農(nóng)村改革后沒有實質(zhì)區(qū)別。權(quán)力對權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)實和潛在的威脅，這是中國農(nóng)村土地問題的總根源。

在時代，可以通過國家-集體向農(nóng)民要錢要物，在各級政府同樣可以通過集體，將農(nóng)民的土地承包權(quán)化為烏有。根據(jù)一項對1080戶農(nóng)民所作的調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民（占57%）認(rèn)為中央政府擁有農(nóng)村土地。[19]這一調(diào)查結(jié)論正好可以用來證明在中國，農(nóng)村是根據(jù)權(quán)力地位決定地權(quán)歸屬這一事實。

《土地管理法》賦予村委會對村集體所有的土地的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)，而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地的經(jīng)營、管理主體雖然沒有被《土地管理法》明確規(guī)定，事實上是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在行使經(jīng)營、管理權(quán)。由于目前土地所有者對土地管理者、經(jīng)營者的監(jiān)督制度沒有建立起來，土地管理者和經(jīng)營者享有廣泛的自由裁量權(quán)、甚至是專制的權(quán)力。這使農(nóng)村土地集體所有制異化為公有制包裝下的權(quán)力所有制。更具體地說，在農(nóng)村，土地集體所有被異化為當(dāng)代鄉(xiāng)村土豪劣紳的權(quán)力意志所有，他們可以想把土地怎么樣就怎么樣。

河南武陵縣吃店鄉(xiāng)，農(nóng)民只要花2500－3000元不等的價格便可從村支部書記傅國利和村委會主任楊永平手中購買宅基地。靠這種方式，他們斂財20余萬元。[20]1994年秋天，在安徽巢湖槐林鎮(zhèn)前柳行政村曾經(jīng)發(fā)生一件權(quán)力意志改變地權(quán)關(guān)系的著名案件。按照上級發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的指示，這個鎮(zhèn)決定搞一個既不要多少資金、技術(shù)含量也不高的“短平快”項目：征地辦輪窯廠。征地的事落實到了該鎮(zhèn)的前柳行政村。這個村一共有耕地126畝，而輪窯廠一下要占去70畝。這樣這個村的農(nóng)民的人均耕地就剩下0.3畝了。“村民都以為那不過是講著玩的，地占光了莫非叫大家喝西北風(fēng)去？有人這樣說。誰知，說建就建，不顧一個自然村200來人的死活，推土機(jī)就開來了。……對這種違法占地，他們當(dāng)然不同意。于是村民自發(fā)地?fù)踝〉缆罚械母纱嗵稍谔锢铮蛔屚仆翙C(jī)過。這時，行政村主任沈金泉跳了出來，直著嗓子吼：”誰敢阻攔，今天就用推土機(jī)把誰碾死。搞死幾個老百姓算什么？‘村民見村頭發(fā)了狠，知道這些人啥壞事都干得出來，慌忙起身躲到一邊。[21]而據(jù)這個案件的律師、前巢湖行署政研室主任陳三樂調(diào)查提供的情況，當(dāng)?shù)卣袨楦鼮閻毫印＿@個窯廠是在沒有按照土地管理的法律規(guī)定批準(zhǔn)用地之前的8個月，就已經(jīng)強(qiáng)行毀地建廠，直到窯廠行將建成，鎮(zhèn)里才采取欺騙手段獲得用地的批文，實際用地120畝，申報的卻是38.2畝，而且將好好的耕地申報為“荒崗地”，甚至政府部門的土地局監(jiān)察大隊前去查勘土地占用情況，居然也只認(rèn)定是38.2畝。在這個事件中，從行署專員，到土地管理局，到鎮(zhèn)政府，沒有人出來為農(nóng)民的地權(quán)說話。[22]

權(quán)力結(jié)構(gòu)影響地權(quán)關(guān)系的另外一個典型例子是：國家限制集體土地所有權(quán)。目前，集體所有權(quán)僅意味著土地發(fā)包權(quán)、土地的經(jīng)營、出租、人股、抵押等權(quán)利以及對承包的集體土地的管理和監(jiān)督職能等。但在現(xiàn)有制度安排下，集體所有權(quán)的土地，除了國家征用外是不許流動的。這說明，集體的土地收益權(quán)和處置權(quán)在國家政府行為的干涉下是不完整的。這就好像手中拽著大把股票，即使升值了也不許出售一樣。在農(nóng)村，只能將土地“賣”給國家。國家限制土地集體所有權(quán)的目的是為了國家以極低的價格（補(bǔ)償費）從集體“買”走土地，然后國家再以公用或者商用的形式將低價從農(nóng)民那兒拿來的土地的使用權(quán)高價出讓，從中賺取巨額差價。“有些地區(qū)征地成本約為8萬元，而批租出讓金高達(dá)50－60萬元，甚至高達(dá)100萬元。[23]國家從農(nóng)村賺取的這些錢，當(dāng)然不會返還到農(nóng)民手里來的。

有人認(rèn)為，農(nóng)村地權(quán)關(guān)系“從制度安排本身看，主要是缺乏明確規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度”、“產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰”。[24]這種表達(dá)不太精確。嚴(yán)格地說，目前農(nóng)村的土地制度安排是一種“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排。

“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”[25]這說明，中國土地的所有權(quán)關(guān)系是明確的：土地不屬于農(nóng)民私人所有。這是農(nóng)村地權(quán)制度的首要原則。

在首要原則已經(jīng)澄清的情況下，剩下的就不那么清楚了。“集體”是什么？根據(jù)《土地法》第8條，“集體”一共有3種：“村農(nóng)民集體”、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。在“集體”概念之外，還有“集體所有”，這種“集體產(chǎn)權(quán)”的概念也是模糊的。事實上，用農(nóng)民的話說，所謂的“集體所有”就是“大家都所有，只有農(nóng)民沒有”。

與“集體”概念相關(guān)的需要澄清的問題是：集體的邊界到底有多大？什么人有資格成為集體的一員？采取出生地主義還是血統(tǒng)主義原則決定集體成員資格？嫁出去的閨女是否還屬于集體？家庭承包責(zé)任制的原始最初公平是體現(xiàn)在均富基礎(chǔ)上的，如今農(nóng)民強(qiáng)烈主張土地“生增死減”與家庭承包制的均富理念并不沖突。這樣一來，為穩(wěn)定承包制度提出的“生不增田，死不減田”又如何實行公平呢？

一項調(diào)查表明：62%的農(nóng)民對“生不增田，死不減田”政策持保留意見。[26]大多數(shù)農(nóng)民反對政府新政策的主要原因是，它取消了作為社區(qū)成員的村民對土地的占有權(quán)。既作為生產(chǎn)資料又是社會福利保障的土地是村民的‘公共財產(chǎn)’，因此，須‘人人有份’，以保證口糧消費，這是農(nóng)民的一種基本權(quán)利。“[27]

既然土地屬于農(nóng)村集體所有，而農(nóng)民又是農(nóng)村集體成員，集體與作為集體主人的農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上是什么關(guān)系？農(nóng)民如何對集體所有的土地行使所有權(quán)？如果土地村有的地權(quán)制度設(shè)計有利于農(nóng)民行使土地集體所有權(quán)的話，那么，農(nóng)民又如何對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等經(jīng)營、管理的土地行使所有權(quán)？在技術(shù)上，集體的邊界越大，土地集體所有制與農(nóng)民就越不相干，這是土地公有制設(shè)計的一大難題。目前農(nóng)村土地制度的一大問題就是代表農(nóng)民管理集體土地的管理者違背了委托者的意愿，使土地集體所有成為管理者所有。1997年，一個北京大學(xué)學(xué)生調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省大名縣大街村支書李國清伙同其他于部賣地400畝，得款80多萬，除了向上行賄一部份，其余都揮霍貪污一空。全村農(nóng)民集體告狀，可最后把他免職了事，賣地的公款卻無人追查。[28]

土地使用權(quán)的核心內(nèi)容主要是農(nóng)民對承包土地的排他性的使用權(quán)，土地開發(fā)權(quán)、土地的經(jīng)營收益權(quán)。但人們現(xiàn)在仍在談?wù)撏晟仆恋厥褂脵?quán)。土地使用權(quán)的范圍有多大仍是一個遠(yuǎn)未解決的問題。承包制改為“租賃制”、轉(zhuǎn)包以及人股“反租倒包”等是否屬使用權(quán)的范圍？委托鄰里親朋代其經(jīng)營承包地的“代耕制”是否是使用權(quán)的擴(kuò)展？農(nóng)戶以土地承包權(quán)人股參與經(jīng)營與分配的“股份制”，廣東南海縣將承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，是否符合使用權(quán)的原始界定？這些問題都需要進(jìn)一步澄清。

1998年，洛陽市郊區(qū)人民政府為在當(dāng)?shù)匕l(fā)展從來沒有推廣試驗過的所謂高科技農(nóng)業(yè)，決定征地50畝。征地的費用是每畝33萬元，而農(nóng)民拿到手的只是賠償每畝地青苗費1000元，其余征地款全進(jìn)了鎮(zhèn)政府的錢庫，號稱“鎮(zhèn)管村用”。《人民日報》記者從調(diào)查中了解到：這個村莊人均耕地原本只有0.7畝，征地之后，有的農(nóng)民家里5、6口人只剩下1畝多口糧田。但這種危及農(nóng)民生存的征地就是這樣不可更改地決定了。1998年4月22日，洛陽市郊區(qū)辛店鎮(zhèn)干部及派出所干警一行幾十人。帶著兩臺大型推土機(jī)，不顧農(nóng)民的反對和阻攔，強(qiáng)行將辛店村第2、第11兩個村民小組近50畝豐收在望的小麥全部推毀。“推麥圈地那天，鎮(zhèn)派出所干警都出動了，誰有意見就抓誰。”那些可憐的農(nóng)民說：“農(nóng)民以地為本。我們這里耕地本來就不多，又強(qiáng)行征用土地，沒有了口糧田，我們今后生活咋辦，？”[29]

像洛陽市郊區(qū)這個小村莊出動警察強(qiáng)制征用農(nóng)民土地的事件可以說是當(dāng)前中國農(nóng)村農(nóng)民與政府在土地問題上關(guān)系白熱化的一個小插曲。政府與農(nóng)民的關(guān)系白熱化是因為，農(nóng)民的財產(chǎn)利益在征地過程中嚴(yán)重流失，政府在這個過程中想方設(shè)法占農(nóng)民的便宜。當(dāng)今中國農(nóng)村，農(nóng)民與政府對立最激烈的領(lǐng)域，都集中在農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，一個是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，一個就是土地征用問題。但是，農(nóng)民與政府的大規(guī)模沖突，幾乎都與土地征用有關(guān)。對農(nóng)民來說，他們可以忍受土地產(chǎn)權(quán)狀況的模糊，上地可以被調(diào)來調(diào)去，但他們不能承受永遠(yuǎn)失去土地。農(nóng)民以土地為生存基礎(chǔ)，而農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換仍然困難重重，這種情形下，農(nóng)民保留一塊自己的土地，幾乎就是自己的生命線，剝奪土地，等于剝奪他們的生命。為爭得土地，農(nóng)民挺而走險是必然的。“中國大部分農(nóng)民很窮，如果連一小塊土地的財產(chǎn)權(quán)也得不到尊重，農(nóng)民對這個社會還會有什么留戀？[30]

1993年以來，廣東、河南、陜西等地發(fā)生多起因土地征用問題引發(fā)的農(nóng)民與政府的沖突事件。

征地是國家運用公共權(quán)力割讓農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)的行為。即使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)被界定得相當(dāng)清楚，國家仍然可以運用權(quán)力改變產(chǎn)權(quán)的歸屬。這種以國家公共權(quán)力為后盾割讓老百姓財產(chǎn)權(quán)的行為歷來是一個國家的憲法和法律規(guī)范的對象。例如，征用必須依法律為之、必須進(jìn)行充分、公正的補(bǔ)償。聯(lián)邦德國1949年基本法第153條規(guī)定：“公用征收，僅限于公共福利及有法律根據(jù)時，始得行之。公用征收，除聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，應(yīng)予相當(dāng)賠償。”美國憲法第5條修正案規(guī)定：“無論何人，……不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產(chǎn)。不給予公平賠償，私有財產(chǎn)不得充作公用。”荷蘭王國1814年憲法第13條第1款規(guī)定：“加因公益所需而征用財產(chǎn)，須依照法律規(guī)定，并須事先保證給予充分補(bǔ)償。”

相較之下，中國憲法和法律對農(nóng)民土地征用的規(guī)定既顯霸道，又不公平。憲法和土地管理法確定的原則是“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，連“補(bǔ)償”二字的影子都沒有。

如果一種權(quán)利無法給人帶來可以預(yù)期的利益，這個權(quán)利就是不真實的。目前，農(nóng)民的土地承包權(quán)和土地使用權(quán)就是屬于這種類型的權(quán)利。如果權(quán)利是不可靠的，當(dāng)然無法確立農(nóng)民與大地的感情。如果農(nóng)民是在可能不屬于自己的土地上從事生產(chǎn)、生產(chǎn)不是自己選擇的產(chǎn)品且可能是不許出售或者賣不出去的產(chǎn)品，指望農(nóng)民辛苦耕耘、增加土地的長期投人和責(zé)任心，培養(yǎng)地力，產(chǎn)生長遠(yuǎn)預(yù)期，無異于緣木求魚。而那種對應(yīng)該屬于自己、而不屬于自己的東西的掠奪性破壞也是可想而知的。

迄今為止，中國所有關(guān)于土地制度的改革的措施都傾向于穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包責(zé)任制：如維持家庭承包制度基本不變；1998年在原有的承包期快要到期的時候，讓農(nóng)戶在承包期15年基礎(chǔ)上再承包土地30年：“生不增田，死不減四”；禁止基層組織隨意調(diào)整土地權(quán)；明確使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓等等。但是，所有這些舉措實際上都無法觸動土地問題的關(guān)鍵所在。

海內(nèi)外的農(nóng)村問題專家們曾經(jīng)提出，為了解決中國土地制度中存在的問題，中國應(yīng)當(dāng)引人一種土地永久使用權(quán)制度。對土地的承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)當(dāng)是所謂的15年、30年，也不是50年，70年，100年，而至少應(yīng)當(dāng)是能夠橫跨好幾代人的制度安排，甚至永遠(yuǎn)如此。

曾經(jīng)長期參加中國農(nóng)村改革決策的老共產(chǎn)黨員杜潤生就持這種觀點。他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過法律形式將土地使用權(quán)長期化固定下來。他以荒山的承包經(jīng)營權(quán)佐證他的觀點說：“四荒”土地拍賣，規(guī)定50年-70年甚至100年使用期，激發(fā)了人們的投資熱情。短時間內(nèi)，就改變了山河面貌。在陜北、晉西、湘西一帶，形成一種新的經(jīng)濟(jì)增長點。[31]

總結(jié)起來，目前農(nóng)村的地權(quán)制度有兩大類問題，第一類是農(nóng)民的承包權(quán)和土地使用權(quán)相當(dāng)不完整。如現(xiàn)存的糧食定購體制（糧食供應(yīng)壓力大，強(qiáng)制性的種植計劃，低價格的農(nóng)產(chǎn)品收購，）是一項全面制約農(nóng)民土地使用權(quán)的制度安排。在這個盤剝農(nóng)民的制度下，農(nóng)民種植作物的選擇權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)和處分權(quán)都是不完整的。在浙江的樂清，有的村規(guī)定：凡是不能完成定購任務(wù)的原承包者，其土地將會被收回或受重罰。絕大多數(shù)的農(nóng)民（98%）希望國家能夠充分尊重他們的這些權(quán)利。[32]如果不引進(jìn)永久土地使用權(quán)制度，農(nóng)民承包權(quán)和土地使用權(quán)被割裂的情形仍然無法解決。能夠解決第一類型地權(quán)問題的藥方不是土地永久使用權(quán)，而是必須消除目前存在的限制農(nóng)民土地使用權(quán)的諸因素，最大限度地拓展和延伸帶來土地使用權(quán)的內(nèi)涵和外延。使“單一使用權(quán)拓展到占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)”。[33]

根據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村中渴望永久土地使用權(quán)的農(nóng)民基本上是以糧食生產(chǎn)為主要收人來源的農(nóng)民，從整體上講，農(nóng)民最感興趣的是土地的收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民對自由轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)尤其感興趣。[34]

如果土地承包權(quán)、土地使用權(quán)是完整的，農(nóng)民當(dāng)然可以將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、繼承、抵押、讓土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分家，穩(wěn)定的承包權(quán)還能為農(nóng)民帶來更多的財產(chǎn)利益，例如，比較穩(wěn)定的土地權(quán)利將會提高農(nóng)民獲得貸款的機(jī)會，如果農(nóng)民在自己承包的土地上擁有這些權(quán)利，土地私有化方案未必便是最好的地權(quán)制度改革選擇。國際上的經(jīng)驗表明，土地不實行私有，只要建立合理的土地使用權(quán)制度，也能夠激勵投人和積累，也有條件提高土地實際利用效率。

如何使界定清楚的土地承包權(quán)和土地使用權(quán)成為法律下神圣的權(quán)利是目前必須解決的另一個問題。

有觀點認(rèn)為，“農(nóng)民的土地承包權(quán)不能很好落實，重要原因是我們還沒有在法律理念上把土地承包權(quán)當(dāng)作農(nóng)民神圣不可侵犯的財產(chǎn)權(quán)利。[35]

土地承包權(quán)、使用權(quán)也是財產(chǎn)權(quán)的一種形式，的確需要神圣化，否則，農(nóng)村的的第一步改革便沒有最終完成。但是，權(quán)利的神圣化或者記載權(quán)利的法律的神圣化，全然不是宣示的結(jié)果，權(quán)利的神圣性歸根到底是一種力量對

比所引出的后果而已。

在臺灣，農(nóng)業(yè)改革的兩大成就是：和農(nóng)會建設(shè)。的功能界定了土地的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)會制度的建設(shè)則使產(chǎn)權(quán)制度的改革建立在農(nóng)民的集團(tuán)力量之上。在現(xiàn)代社會，個人的權(quán)利和群體的權(quán)利就是建立在這種多元的集團(tuán)力量之上的。

總而言之，中國農(nóng)村地權(quán)的問題的根子出在農(nóng)民與政府力量對比的關(guān)系上。農(nóng)民太弱小，政府太強(qiáng)大，農(nóng)民既無法使自己的意志上升為法律，更無法在政府侵犯法律界定的權(quán)利時去捍衛(wèi)權(quán)利。產(chǎn)權(quán)界定的核心是限制政府行為能力，如果無法限制政府行為能力，產(chǎn)權(quán)界定便是徒勞。

〖注釋〗

[1]劉建華：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)何時減下來？——對廣水市部分鄉(xiāng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況的調(diào)查》，《人民日報》，1998年9月23日第10版。

[2]陳錫文：《牢牢把握十五屆三中全會的全局意義》，《了望》，1998年10月19日，第42期。

[3]《中國農(nóng)村改革決策紀(jì)事》，第16-79頁，中央文獻(xiàn)出版社1999年版。

[4][6][30][35]黨國印：《確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)》，《南方周末》，1999年4月2日第13版。

[5][31]杜潤生：《土地與農(nóng)民的期待》，《華聲月報》，1998年9月號總第395期。

[7][14][16]林平：《一個嚴(yán)峻的問題擺在中共面前：農(nóng)村出了一個權(quán)勢階層——農(nóng)村政治體制非改不可》，香港《廣角鏡月刊》，1999年1月第23-25頁。

[8][24]王西玉：《深化改革完善制度》，《人民論壇》，1998年第11期。

[9][33]遲福林等：《賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)》，《人民日報》，1999年1月5日第9版。

[10][27][32][34]龔啟圣等：《農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)的意愿及其對新政策的反映》，《中國農(nóng)村觀察》，1998年第2期，第18-25頁。

[11]黨國印：《經(jīng)濟(jì)研究資料》，1998年第8期，第55頁。

[12]張樂天：《公社制度終結(jié)后的浙北農(nóng)村政治與經(jīng)濟(jì)一浙北農(nóng)村調(diào)查引發(fā)的思考》，《戰(zhàn)略與管理》，1997年第1期，第110-120頁。

[13]厲名震：《咋就不落好》，《經(jīng)濟(jì)日報》，1998年7月17日第2版。

[15]胡瀟主編：《中國鄉(xiāng)土的世紀(jì)之交》，第42頁，湖南出版社1991年版。

[17]《人民日報》，1999年6月23日，第]10版。在所有被占的耕地的背后，人們不難想象會有多少耕地是通過侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的方式取得的。

[18]杜鷹：《土地制度建設(shè)試驗已有的經(jīng)驗和未解的問題》，《人民論壇》，1998年第11期。

[19][23]韓俊：《土地定權(quán)農(nóng)民定心》，《人民論壇》，1999年，第1期。

[20]周文逸：《30畝耕地為什么撂荒了》，《半月談》，1998年第22期。

[21][22陳桂棣、春桃“《民間包公》，《當(dāng)代》，1998年第2期，第4-12頁。

[25]憲法第10條第1款，土地管理法第6條第2款

[26]貴州省湄潭湄縣潭試驗區(qū)1987的最引人關(guān)注的，是在全國率先實行了“增人不增地，減人不減地”的辦法。已寫進(jìn)貴州省地方性法規(guī)，而且被1993年的中央文件予以肯定。

[28]《電子文摘周報》，1999年2月11日。

[29]王維香：《好事為啥辦不好？——關(guān)于洛陽郊區(qū)辛店鎮(zhèn)毀麥征地的調(diào)查》，《人民日報》，19998年6月10日第10版。