環(huán)境污染損害賠償社會分擔(dān)機(jī)制研究論文

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摘要：環(huán)境侵權(quán)具有特殊性,如加害人的不確定性、侵害對象的社會廣泛性以及因損害后果的發(fā)生通常借助于環(huán)境要素這一媒介,故造成受害人人身、財產(chǎn)損失的同時,也導(dǎo)致社會治理環(huán)境成本提高等。僅依靠無過錯責(zé)任原則追究加害人的責(zé)任將無法對受害人進(jìn)行及時、有效的救濟(jì)。所以,通過建立環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制對損害進(jìn)行賠償救濟(jì),成為環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)亟待解決的問題。環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制將環(huán)境侵權(quán)產(chǎn)生的損害視為社會損害,通過設(shè)立環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境損害賠償基金以及其他配套措施等制度,給予受害人及時、有效的救濟(jì)。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境侵權(quán);損害賠償社會化分擔(dān);環(huán)境責(zé)任保險;環(huán)境損害賠償基金

2005年11月13日,吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔發(fā)生爆炸,引發(fā)松花江水污染事件。松花江自吉林市以下,受到苯、苯胺和硝基苯等超標(biāo)污染,直接威脅的相關(guān)水域綿延千余公里,沿途除哈爾濱、松原等大中城市,還有幾十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、數(shù)百個村莊,僅飲用及生活用水受到影響的民眾就多達(dá)數(shù)百萬人。此次事件造成哈爾濱市停水4天,松花江沿岸數(shù)百萬群眾的生活和生產(chǎn)用水發(fā)生嚴(yán)重困難,哈爾濱市直接經(jīng)濟(jì)損失約15億元人民幣。按照污染者付費(fèi)原則,《環(huán)境保護(hù)法》第41條第1款、第2款,《環(huán)境保護(hù)法》第43條等各項規(guī)定以及國家環(huán)保總局在1991年對《民法通則》第124條作出的行政解釋,肇事的工廠和直接責(zé)任人員不僅必須賠償所造成的損失,而且有可能受到刑事追訴。然而,像松花江污染這樣后果嚴(yán)重、影響深遠(yuǎn)的事件,如果只按照以上方式索賠,即使企業(yè)破產(chǎn)、專項財政支出項目完全虧空,也未必能夠充分彌補(bǔ)當(dāng)事人可能遭受的實(shí)際損失,而現(xiàn)行制度卻又沒有提供其他適當(dāng)?shù)木葷?jì)渠道。這導(dǎo)致環(huán)境損害賠償面臨兩難境地,即:“既要及時、妥善救濟(jì)受害人所受的損害,又要不影響企業(yè)的生存和發(fā)展。”[1](P547)

環(huán)境侵權(quán)具有特殊性,如加害人的不確定性、侵害對象的社會廣泛性以及因損害后果的發(fā)生通常借助于環(huán)境要素這一媒介,故造成受害人人身、財產(chǎn)損失的同時,也導(dǎo)致社會治理環(huán)境成本提高等,僅依靠無過錯責(zé)任原則追究加害人的責(zé)任,將無法對受害人進(jìn)行及時、充分、有效的救濟(jì)[2](P208)。在環(huán)境侵權(quán)日具社會性的前提下,在私法救濟(jì)不足和國家賠償范圍有限的情況下,如何使受害人得到及時、充分、有效的救濟(jì)?對私人救濟(jì)和國家賠償救濟(jì)不能的部分如何進(jìn)行賠償?這些問題應(yīng)該引起社會的重視。

“侵權(quán)法之基本目的,系在于轉(zhuǎn)移或分散社會上發(fā)生之各種損害。”[3](P143)責(zé)任的社會化,就是將環(huán)境侵權(quán)造成的損害視為社會損害,通過損害賠償社會化機(jī)制,確保受害人的損害得到有效、及時的救濟(jì),以實(shí)現(xiàn)“損害的轉(zhuǎn)移、損害的分散”[4](P153)。所以,如何構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制,從而對損害進(jìn)行及時、充分、有效的賠償救濟(jì),成為環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)亟待解決的問題。將環(huán)境侵權(quán)產(chǎn)生的損害視為社會損害,通過設(shè)立環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境損害賠償基金以及其他配套措施等制度,由產(chǎn)生環(huán)境侵權(quán)之虞的企業(yè)和國家在一定條件下承擔(dān)應(yīng)由加害人負(fù)擔(dān)的損失賠償,從而給予受害人及時、充分、有效的救濟(jì),便是較好的制度設(shè)計。

一、構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制的必要性

為何要將環(huán)境侵權(quán)造成的損害視為社會損害,通過環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制來平衡環(huán)境侵權(quán)人、環(huán)境受害人以及社會公眾利益?又是基于何種原因,讓本來由環(huán)境侵權(quán)人承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)由社會公眾承擔(dān)呢?筆者以為,構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制的必要性有三點(diǎn):

(一)填補(bǔ)環(huán)境侵權(quán)受害人損失的需要

現(xiàn)代侵權(quán)行為法和環(huán)境保護(hù)法為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,確立了無過失責(zé)任原則[5]。另外,立法中雖然沒有明確規(guī)定因果關(guān)系推定原則,但在我國司法實(shí)踐中已獲得廣泛承認(rèn)[6](P120);環(huán)境損害賠償不以違法為要件理論的提出,環(huán)境損害賠償預(yù)防功能理論的發(fā)展等在一定程度上取得了保護(hù)受害人利益的效果[7](P117)。但是,環(huán)境侵權(quán)事故接連發(fā)生,給受害人造成的損害是巨大的。此時,如何充分地填補(bǔ)環(huán)境侵權(quán)受害人的損失,使其遭受損失后能夠確實(shí)、充分地得到賠償?現(xiàn)行的環(huán)境侵權(quán)賠償制度并不能有效解決這一問題,這需要尋求一種新的解決思路。環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制,便是較好的制度選擇。首先,建立環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制后,由保險人或基金組織等承擔(dān)賠償損失的責(zé)任,緩解了加害人與受害人之間的利益沖突,使得受害人較容易獲得賠償。其次,通過社會化分擔(dān)機(jī)制,可以增強(qiáng)加害人的賠償能力,避免了因加害人無力賠償時受害人無法得到賠償事件的發(fā)生。再次,因?yàn)樯鐣謸?dān)機(jī)制的存在,不論是通過法院訴訟或是調(diào)解,受害者都較易得到賠償,降低了受害者取得賠償?shù)碾y度。因此,環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制的建立健全無疑能夠有效、充分地保護(hù)環(huán)境侵權(quán)受害人的利益。

(二)保持企業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展以及推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)原則”,企業(yè)應(yīng)當(dāng)對其所造成的環(huán)境侵權(quán)損害承擔(dān)賠償責(zé)任。但是,企業(yè)在造成他人權(quán)益損害的同時,還具有相當(dāng)程度的價值正當(dāng)性或社會有用性。環(huán)境污染具有的長期性、潛伏性、緩發(fā)性等特征,往往給不特定人的生命健康、財產(chǎn)和生存環(huán)境造成重大損害。巨大的索賠數(shù)額會造成環(huán)境污染的企業(yè)因無力賠償而面臨破產(chǎn)的危險,賠償后再生產(chǎn)難以維持,影響到企業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展,也妨礙了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[8]。如何平衡企業(yè)穩(wěn)定與填補(bǔ)環(huán)境損害之間的關(guān)系,如何兼顧推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公平,就成為現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題。而解決這一問題的關(guān)鍵,在于如何將環(huán)境風(fēng)險與損失分散于社會,使環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境損害賠償基金等社會化分擔(dān)機(jī)制都具有分散企業(yè)損害賠償責(zé)任風(fēng)險的功能。

(三)我國的民事救濟(jì)制度對環(huán)境侵權(quán)受害人的利益保護(hù)不足

我國現(xiàn)行的民事救濟(jì)制度的缺陷主要體現(xiàn)在:

1.環(huán)境侵權(quán)損害賠償法律制度不夠完善。審視我國有關(guān)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定,我們發(fā)現(xiàn),很多規(guī)定不利于保護(hù)環(huán)境污染受害者,亟須完善[9]。其一,免責(zé)事由不利于保護(hù)受害人利益。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害,并及時采取合理措施,仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的,免予承擔(dān)責(zé)任。據(jù)此,環(huán)境侵權(quán)人往往以此為理由逃避其應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任,受害人無法獲得救濟(jì)。其二,時效期間過短。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年,從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時開始計算。《民法通則》規(guī)定的最長時效不超過20年。而大部分的環(huán)境侵權(quán)損害具有累積性、潛伏性、緩發(fā)性,危害常以代際計算,很多環(huán)境侵權(quán)損害從發(fā)生到正式確認(rèn)可能經(jīng)歷十幾年甚至幾十年時間,早已超出了我國環(huán)境侵權(quán)損害的訴訟時效與權(quán)利受侵害的最長保護(hù)期。這就使得在一些嚴(yán)重的環(huán)境侵權(quán)事故中,潛在的受害人無法通過訴訟獲得救濟(jì)。

2.確定環(huán)境侵權(quán)責(zé)任困難。由于環(huán)境侵權(quán)損害發(fā)生的原因復(fù)雜,造成的損害具有技術(shù)性、累積性、潛伏性、緩發(fā)性等特征,導(dǎo)致環(huán)境侵權(quán)責(zé)任主體難以確定、環(huán)境侵權(quán)損害程度與賠償范圍認(rèn)定困難、直接因果關(guān)系理論無法運(yùn)用于環(huán)境侵權(quán)損害賠償案件、舉證困難等,進(jìn)而導(dǎo)致確定環(huán)境侵權(quán)責(zé)任困難。

3.履行環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任困難。根據(jù)我國現(xiàn)行法律,我們從理論上可以確定環(huán)境污染責(zé)任主體,但是責(zé)任主體實(shí)際上能否真正承擔(dān)起這一責(zé)任,實(shí)現(xiàn)對環(huán)境污染受害人損害有效、及時的賠償,卻往往被學(xué)界忽視。受害范圍的廣泛性、賠償責(zé)任的嚴(yán)重性、企業(yè)財力的有限性,使得企業(yè)實(shí)際上難以履行賠償責(zé)任,受害人無法得到充分的救濟(jì)。但是如果強(qiáng)制污染企業(yè)承擔(dān)所有的賠償責(zé)任,又可能逼迫企業(yè)走向破產(chǎn),這會有損于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[9]。而出路是,在不影響企業(yè)生產(chǎn),不損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下,要確保污染受害人的損害賠償目的能夠?qū)崿F(xiàn),就應(yīng)建立環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)纳鐣謸?dān)機(jī)制,從社會的層面來解決環(huán)境侵權(quán)損害賠償問題。

二、環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制的體系構(gòu)建

環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化作為對傳統(tǒng)民事賠償責(zé)任理論和制度的突破和創(chuàng)新,具有重要意義。一方面,這是對傳統(tǒng)民事賠償責(zé)任理論和制度作出適度補(bǔ)充或延伸,完善了民責(zé)任制度的體系和架構(gòu);另一方面,在不過分影響加害人正常生產(chǎn)和經(jīng)營的前提下,使受害人的損失盡可能得到彌補(bǔ),從而在受害人利益、加害人利益和社會利益之間實(shí)現(xiàn)相對平衡,這使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)在受害人損失救濟(jì)這一連接點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)了較好的協(xié)調(diào)。構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制時,我們可考慮從以下幾個方面著手:

(一)社會化分擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)性制度:環(huán)境責(zé)任保險

環(huán)境責(zé)任保險,是以被保險人因污染環(huán)境而應(yīng)承擔(dān)的損害賠償和治理責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險。它實(shí)質(zhì)上是被保險人依法將應(yīng)承擔(dān)的民事賠償責(zé)任通過保險合同轉(zhuǎn)移給保險人,從而規(guī)避因承擔(dān)環(huán)境民事賠償責(zé)任而遭受重大不利益的一種制度。環(huán)境責(zé)任保險作為環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)性制度,具有確保受害人得到確實(shí)、充分的賠償,加強(qiáng)環(huán)境管理,預(yù)防環(huán)境損害和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等諸多功能,我們應(yīng)給予重視。

目前,環(huán)境責(zé)任保險在西方國家得到較大發(fā)展,如美國、德國、法國等已經(jīng)形成比較成熟的制度、規(guī)則和法律體系[10](P444-447)。20世紀(jì)90年代,大連、長春、沈陽、吉林等城市開展了環(huán)境責(zé)任保險試點(diǎn),但總的業(yè)務(wù)規(guī)模不大,且呈下降趨勢,保險公司對此種業(yè)務(wù)的辦理也缺乏積極性,目前,我國環(huán)境責(zé)任保險的開展已基本處于停滯狀態(tài)。在試點(diǎn)過程中,由于規(guī)則設(shè)計存在局限性(如承保范圍狹小、保險費(fèi)率過高,而賠付率低等),企業(yè)投保的積極性普遍不高,再加上保險的外部環(huán)境(如法律不健全、市場信用機(jī)制欠缺、地方保護(hù)主義等)不通暢,導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任保險的作用無法正常發(fā)揮[2](P235)。因此,我國在創(chuàng)設(shè)環(huán)境責(zé)任保險制度時,必須充分考慮各種制約因素,借鑒發(fā)達(dá)國家成熟經(jīng)驗(yàn),循序漸進(jìn),科學(xué)設(shè)計有關(guān)規(guī)則,并調(diào)和外部環(huán)境,使之成為解決環(huán)境損害賠償問題的有效途徑之一。

我國環(huán)境責(zé)任保險的創(chuàng)設(shè)思路,應(yīng)包括兩個方面:一方面是環(huán)境責(zé)任保險內(nèi)部規(guī)則的設(shè)計,另一方面是環(huán)境責(zé)任保險外部環(huán)境的協(xié)調(diào)。從環(huán)境責(zé)任保險內(nèi)部規(guī)則的設(shè)計來看,我們應(yīng)從承保模式的選擇、保險機(jī)構(gòu)的確定、開辦險種的明確、保險費(fèi)率的厘定、責(zé)任限額的設(shè)定等五個方面來設(shè)計環(huán)境責(zé)任保險的內(nèi)部規(guī)則。環(huán)境責(zé)任保險外部環(huán)境的協(xié)調(diào)主要是健全法制、建立市場信用機(jī)制、消除地方保護(hù)主義等。環(huán)境責(zé)任保險內(nèi)部規(guī)則的具體設(shè)計思路為:

1.承保的模式

20世紀(jì)90年代,大連、長春、沈陽、吉林等城市開展了環(huán)境責(zé)任保險試點(diǎn),大多屬于自愿性保險,企業(yè)抱著僥幸心理,多數(shù)沒有參加該項保險,使得環(huán)境責(zé)任保險制度的作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮,受害人仍得不到確實(shí)、充分賠償。基于我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境問題的現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為可借鑒美國和瑞典的立法模式,實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險為主、任意責(zé)任保險為輔的制度。在產(chǎn)生環(huán)境污染和危害最嚴(yán)重的行業(yè)實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險,如石油、化工、印染、采礦、水泥、造紙、皮革、火力發(fā)電、煤氣、核燃料生產(chǎn)和有毒危險廢棄物的處理等行業(yè);在城市建設(shè)、公用事業(yè)和商業(yè)等污染較輕的行業(yè),則可實(shí)行任意責(zé)任保險。

2.保險機(jī)構(gòu)

在環(huán)境責(zé)任保險機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,目前主要有三種模式[11]:(1)美國式的專門保險機(jī)構(gòu)。美國于1988年成立專門的環(huán)境保護(hù)公司承擔(dān)環(huán)境責(zé)任保險。(2)意大利式的聯(lián)保集團(tuán)。意大利于1990年成立由70多家保險公司組成的聯(lián)合承保集團(tuán)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任保險。(3)英國式的非特殊承保機(jī)構(gòu)。英國的環(huán)境責(zé)任保險由現(xiàn)有的財產(chǎn)保險公司自愿承保。針對我國地域遼闊、環(huán)境保護(hù)力度參差不齊的現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為,對于突發(fā)性環(huán)境污染事故我國可采用英國式的商業(yè)保險,并由當(dāng)?shù)刎敭a(chǎn)保險公司就地直接承保;而對于累積性的環(huán)境污染損害,可借鑒美國的方式組建專門的政策性保險機(jī)構(gòu)來開展相應(yīng)的業(yè)務(wù)。

3.開辦的險種

基于我國現(xiàn)實(shí)需要和實(shí)際情況,我們可以考慮開辦如下責(zé)任險[11]:第一,海洋環(huán)境責(zé)任險。即以海洋環(huán)境污染而引起的環(huán)境損害責(zé)任為賠償范圍的責(zé)任險。本險種也是我國開辦較早的環(huán)境責(zé)任險。第二,水污染責(zé)任險。即以生產(chǎn)者或經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的各類水體污染或所排放的污水所造成的損害責(zé)任為賠償范圍的責(zé)任險。第三,輻射責(zé)任險。即以計算機(jī)、移動通信工具以及其他輻射源的生產(chǎn)者,因其產(chǎn)品輻射所造成的損害責(zé)任為賠償范圍的責(zé)任險。同時,我國還應(yīng)設(shè)立“上述風(fēng)險所產(chǎn)生的施救費(fèi)用”這一險種,承保的施救費(fèi)用應(yīng)主要包括為減少賠償責(zé)任而支付的訴訟費(fèi)用,對第三者人身傷亡的搶救費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用,對第三者財產(chǎn)的施救費(fèi)用以及清除事故隱患的搶救費(fèi)用等。

4.保險的費(fèi)率

在確定環(huán)境責(zé)任保險費(fèi)率時,我們應(yīng)注意區(qū)分污染危險發(fā)生的可能性,對不同的污染危險實(shí)行差別保險費(fèi)率。保險公司應(yīng)對企業(yè)的排污行為進(jìn)行客觀的了解和評價,然后根據(jù)企業(yè)排放的污染物對周圍環(huán)境質(zhì)量造成損害的程度以及造成損害之虞的可能性,確定企業(yè)污染危險級別(指數(shù)),并據(jù)此分別適用不同的保險費(fèi)率。

5.規(guī)定責(zé)任限額

環(huán)境侵權(quán)損害中可能引發(fā)的損失一般都相當(dāng)巨大,而我國現(xiàn)階段的保險機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)規(guī)模和盈利能力都有限,如果對環(huán)境侵權(quán)責(zé)任實(shí)行全額賠償,可能會超出一些承保人的承保能力。其結(jié)果可能造成承保人不愿承保、惜保的情況發(fā)生,這種結(jié)果無疑會阻礙環(huán)境責(zé)任保險的推廣。采取限額保險,投保人將承擔(dān)限額以外的責(zé)任,形成保險人與投保人的共保,有利于促進(jìn)被保險人采取措施防止和減少損害的發(fā)生與擴(kuò)大。因此,我國現(xiàn)階段應(yīng)就環(huán)境侵權(quán)造成的單項標(biāo)的損失與累計損失分別規(guī)定相應(yīng)的限額,以減輕保險人承保的風(fēng)險,推動環(huán)境責(zé)任保險的展開。

(二)社會化分擔(dān)機(jī)制的保障性制度:環(huán)境損害賠償基金

環(huán)境損害賠償基金是在特定情形下為了對環(huán)境侵權(quán)的受害人予以及時、有效救濟(jì)而設(shè)立的,通過行政權(quán)力介入或通過社會組織自發(fā)形成的以彌補(bǔ)損害為目的的賠償基金。它是為彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)民事賠償責(zé)任對受害人救濟(jì)的不足而實(shí)施的一種社會化救濟(jì)制度,是環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制的保障性制度。

目前,環(huán)境損害賠償基金在國外得到迅速發(fā)展,如荷蘭、美國、日本都設(shè)有專門的賠償基金制度,其中日本的公害健康補(bǔ)償基金、美國的超級基金尤為引人注目[2](P216-220)。我國目前還未建立環(huán)境損害賠償基金制度,國外實(shí)踐對我國有很好的借鑒意義。

關(guān)于我國環(huán)境損害賠償基金制度的創(chuàng)設(shè)思路,我們認(rèn)為,我國首先應(yīng)確定環(huán)境損害賠償基金的來源方式;其次應(yīng)明確環(huán)境損害賠償基金的運(yùn)作規(guī)則。前者是基金制度存在和維持的物質(zhì)基礎(chǔ),后者是受害人行使權(quán)利的途徑。我國環(huán)境損害賠償基金的設(shè)立應(yīng)多方籌措資金,重點(diǎn)發(fā)展三種來源方式,即環(huán)境稅費(fèi)、環(huán)保福利彩票、環(huán)境債券。而環(huán)境損害賠償基金運(yùn)作規(guī)則的制定,主要涉及環(huán)境損害賠償基金的資金來源、環(huán)境損害賠償基金的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以及對可確定責(zé)任人的追償。建立我國環(huán)境損害救濟(jì)基金制度,可作如下設(shè)計:

1.基金的來源。我國現(xiàn)行的向污染者征收排污費(fèi)制度,主要目的在于防治污染。防治污染雖然很重要,但我們也要重視救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)受害人。基于此,我們可以從排污費(fèi)中提取一部分作為環(huán)境損害賠償基金;同時,還可以通過發(fā)行福利彩票、環(huán)境債券,募集賠償資金。另外,基金存入銀行的利息和其他相關(guān)收入也可作為基金的來源。

2.基金的組織機(jī)構(gòu)。無論區(qū)域性或行業(yè)性的基金組織都應(yīng)具備完整的內(nèi)部機(jī)構(gòu),主要包括:(1)運(yùn)行機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)基金經(jīng)費(fèi)的籌集、損害賠償金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)及其核發(fā)程序的擬定、基金運(yùn)作時的財務(wù)管理;(2)監(jiān)督機(jī)構(gòu),其職權(quán)和功能包括對基金使用及基金財務(wù)狀況的監(jiān)督;(3)審核機(jī)構(gòu),設(shè)立環(huán)境損害受害人賠償審議委員會和環(huán)境損害整治審議委員會,前者負(fù)責(zé)審議受害人的賠償、污染受害人的認(rèn)定,后者審核環(huán)境損害的認(rèn)定和整治費(fèi)用方案;(4)費(fèi)率審議機(jī)構(gòu),審議預(yù)算撥入額等。

3.追償。關(guān)于追償,國外的做法是分期等額償還或不予追償。筆者認(rèn)為我國應(yīng)該充分發(fā)揮追償?shù)淖饔谩；鹬鞴軝C(jī)構(gòu)代為賠償后,應(yīng)進(jìn)行仔細(xì)調(diào)查,認(rèn)定因果關(guān)系,根據(jù)調(diào)查結(jié)果決定向污染者追償。根據(jù)責(zé)任的大小和污染者的財力,決定其應(yīng)承擔(dān)的數(shù)額,并可以設(shè)定緩期、分階段交納的條件。為了鼓勵污染者治理污染,對積極治理污染成績突出者我們應(yīng)減少甚至免除其賠償責(zé)任,這樣也可以有利于環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。

(三)社會化分擔(dān)機(jī)制的補(bǔ)充性制度:財務(wù)保證或擔(dān)保制度和行政補(bǔ)償制度

如果僅僅靠環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境損害賠償基金,受害人的損失是無法得到真正及時、完全的賠償?shù)?因此應(yīng)與其他損害賠償機(jī)制協(xié)調(diào)。這些損害賠償機(jī)制主要有:公務(wù)員之家

1.財務(wù)保證或擔(dān)保制度。財務(wù)保證或擔(dān)保主要是指由潛在的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任人(主要是污染性危險企業(yè))提供一定的資金專門用于對受害人進(jìn)行及時、有效的救助,如提存金制度(或稱寄存擔(dān)保制度)和企業(yè)互助基金制度(或稱公基金制度)等[2](P226)。如日本現(xiàn)行《礦業(yè)法》第197條第3款規(guī)定的寄存擔(dān)制度;依《油污責(zé)任油輪船東自愿協(xié)定》和《油輪油污責(zé)任臨時補(bǔ)償約定》建立的油污染企業(yè)自愿互助補(bǔ)償基金;日本煤礦企業(yè)依據(jù)1963年《煤礦礦害賠償擔(dān)保等臨時措施法》第4條建立的煤礦礦害事業(yè)團(tuán)的“礦害賠償基金”等。此外,財務(wù)保證或擔(dān)保還包括由政府或金融機(jī)構(gòu)等第三人提供財務(wù)上的保證或擔(dān)保。

2.建立行政補(bǔ)償制度。行政補(bǔ)償制度作為社會化賠償方式是對環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境損害賠償基金制度的重要補(bǔ)充和后盾,具有重要的意義。一方面仍然以“污染者付費(fèi)為原則”,不會過多加重國家和社會的負(fù)擔(dān);另一方面由于其強(qiáng)制性,可以在不實(shí)行強(qiáng)制保險但又沒有自愿投保的情況下,保障受害人及時地獲得適當(dāng)?shù)馁r償,將追償?shù)呢?zé)任留給專門的管理機(jī)構(gòu),減輕了受害人獲得救濟(jì)的難度。而專門的管理機(jī)構(gòu)無論在實(shí)力還是能力上都不遜于作為加害人的企業(yè),因此,這比一般的受害人更容易依照侵權(quán)行為法從加害人處獲得賠償。

三、結(jié)論

環(huán)境侵權(quán)本身的特殊性,決定了適用傳統(tǒng)普通民事救濟(jì)制度和國家賠償救濟(jì)制度的局限性。在可持續(xù)發(fā)展的旗幟下,環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合在一起,我國應(yīng)通過各種彈性政策和法律手段來促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。因此,啟動環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境損害賠償基金以及財政保證或者擔(dān)保制度、行政補(bǔ)償制度等具有填補(bǔ)功能的社會化分擔(dān)機(jī)制,是十分可行和必要的,這有利于充分、及時、有效地解決環(huán)境損害賠償問題,切實(shí)保護(hù)受害者的合法權(quán)益,維護(hù)生態(tài)環(huán)境的平衡,保障社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

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