中國人大司法監督探究

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本文作者：韋亞力工作單位：巴彥淖爾市市政府

各級人民代表大會及其常務委員會監督人民法院和人民檢察院的審判、檢察工作,是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職責,也是我國人民民主政體的一項憲政制度。自改革開放深入發展以來,這項制度對于司法公正的意義愈來愈受到人們的重視,而如何切實有效地實施以及如何發揮其優越性,長期以來尚在探討和嘗試之中。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法已在研究草擬中,但立法的準備和經驗的積累尚不充分。本文擬從人大司法監督的法律結構、實踐經驗以及立法趨向等方面作一梳理和探討。

一、人大司法監督的法律構建及其實踐

(一)人民代表大會監督它所產生的司法機關的工作,這是一條憲法原則5中華人民共和國憲法6第三條:/國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。0第六十七條:/全國人民代表大會常務委員會行使監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院工作的職權。0第一百二十八條:/最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。0第一百三十三條:/最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。05中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法6第四十四條:/縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作,聯系本級人民代表大會代表,受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見。05中華人民共和國人民法院組織法6和5中華人民共和國人民檢察院組織法6也分別作了兩院向本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作的規定。憲法以及法律的規定組成了人大及其常委會對司法機關的工作進行監督的基本體系。雖然這些規定只是框架,確實有待于完善,但對國家權力機關和司法機關之間的職權分立和監督關系有著明確規定。工作監督并不完全是司法監督,但司法監督應是工作監督的內含部分。毋庸置疑,人大作為國家權力機關有權力有職責監督兩院的工作。作為司法機關的兩院,其司法行為應不折不扣地對法律負責,通過對法律負責的形式實現對人大的負責;人大監督的要意是監督司法機關嚴格依法辦案。此點必須嚴格加以析別,否則無法理清人大司法監督的責權關系。(二)人大司法監督工作一直以來處于嘗試和探索之中隨著改革開放的深入和社會經濟的發展,我國的社會主義民主政治制度逐步完善,最高國家權力機關和地方國家權力機關對審判和檢察機關的監督逐步走向法制軌道,人大的地位和作用日益加強;同時,司法不公、司法不力、司法腐敗的問題十分突出,司法程序內的監督糾錯能力受到質疑。這就使社會各方把獲求司法公正的注意力投向人大,對人大監督兩院及公安機關的期望值越來越高,人大司法監督受到重視。1991年,全國人大常委會委員長萬里提出,要把對法律執行情況的監督檢查同制定法律放在同等重要地位。1992年,全國人大常委會開始有史以來首次執法檢查。1993年9月,全國人大常委會5全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定6,各級人大將兩院法律實施工作的監督納入人大工作范圍。各地先后制定了地方人大常委會法律監督條例,將執法檢查和有關法律實施情況的監督開展起來。這個階段,人大監督的主要方式是聽取兩院工作報告;就專項法律的執行進行檢查、聽取匯報;就專項工作提出質詢或要求匯報說明;依法罷免、撤銷嚴重違法失職的兩院人員等。事實上,人大監督這時處于寬泛局面,一方面監督的職權責任和社會期望在加重,另一方面對司法的監督又無從下手、無章可循、無力可使。剛性監督、零距離檢查、錯案追究等做法心有余而力不足。人大對兩院工作的監督尚未實現明顯的法律效益和社會效益。1998年九屆全國人大提出進一步加強對國家機關的執法監督和司法監督,加強對最高人民法院和最高人民檢察院工作的監督,促進審判機關和檢察機關公正司法。事實上這是正式提出人大對兩院司法工作進行監督。在實踐中,個案監督作為人大監督的日常工作提了出來。兩高先后作出接受人大及其常委會監督的決定。一些地方人大常委會率先對個案監督作出規定,廣東、河北、內蒙古等多個省、區、市相繼出臺有關個案監督方面的法規或規章。5廣西壯族自治區各級人大常委會對司法機關辦理案件實施監督的規定6規定:/自治區各級人大常委會對司法機關已經辦結生效的刑事、民事、經濟、行政等案件以及雖未辦結但程序嚴重違法案件進行監督。05寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會關于對審判機關、檢察機關辦理案件實施監督的規定6規定:/審判機關、檢察機關應當執行本級人大常委會的決定、決議和案件監督書的意見。0,/人大常委會交由本級審判機關、檢察機關依法處理的案件,審判機關、檢察機關應當在三個月內報告處理結果或者辦理情況。限期內確實不能辦理完畢的,應當及時向人大常委會書面報告。0河北省秦皇島市人大常委會5秦皇島市人大常委會對司法機關實施個案監督辦法6對個案監督的主體、原則、范圍、程序和責任追究作出規定。(三)個案監督是人大司法監督在原有基礎上的突破由于沒有國家統一的具有程序操作性的立法,更由于個案監督本身從一開始就面臨著困惑。首先面臨的是對司法獨立性的論釋;其次是對司法程序監督功能的影響;接下來是人大機關監督職能如何掌握、個案監督如何勝任的問題。最重要的還是對這項制度的本意)))追求司法公正這一目標出現疑義。盡管地方法規都規定了一些不干預獨立司法、不代替司法機關、不違反司法程序的原則,但個案監督一經提起,介入司法的深度和力度不是可以把握的。深度較大時,人大監督機構直接進行案件事實的調查確認和法律適用,作出處理決定以文件方式下達司法機關執行;深度較小時,以既定的傾向性意見要求司法機關啟動審判監督程序,通過匯報、落實等壓力使司法機關執行該意見。人大監督意見雖然不是在司法程序中作出,但效力往往高于法院判決。通過對一些個案監督的案例進行審視,司法監督中面臨的主要問題是:一,司法機關獨立審判、獨立檢察的憲法和法律原則是否嚴格實施;二,司法程序中的監督機制何去何從;三,司法公正是否得以實現,公正的標準怎樣確立。

二、個案監督辨析

個案監督迄今尚未上升為法律,各地的規定見仁見智,因此對它的定義只能依約定俗成之意:人大及其常委會對本級人民法院和人民檢察院(以及公安機關)依照司法程序辦理的具體案件,針對辦案程序和實體處理進行的促查督辦或調查糾正行為。個案監督強調/集體性0,由人大常委會內設機構啟動和執行。案件來源于人大代表的建議、意見和群眾申訴、控告、信訪,以及人大檢查工作和閱卷審查等。對象是法院、檢察院(及公安局)正在辦理或已經辦結的各類案件,實際中多為法院的案件。方式是以監督意見書等書面文件向辦案機關提出糾正意見并跟蹤督辦,直至以人大常委會決議、決定交由辦案機關執行。凡是監督有力、有效的個案,其結果都是以人大的意見取代司法機關的處理為終結。(一)個案監督與司法獨立原則相排斥個案監督勢必在兩個方面以人大常委會作為主體直接進行工作:一是對案件事實和證據進行調查、甄別和確認;二是在認定的事實基礎上適用法律、決定案件的處理。雖然處理案件的法律文書由有權機關出具,但人大的上述工作其實就是司法行為。司法獨立是憲法原則。全國人大監督憲法的實施,地方人大在本行政區保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。憲法和法律在司法機關的實施首先表現為獨立依法辦案,國家權力機關的職責是保證其實施而不是代行之。雖然個案監督也強調不越俎代庖,不包辦代替,不超越程序,但從上述兩方面的具體工作可以看出,以權力機關實施的個案監督,對司法工作形成干預不可避免。從理論上說,人大的意見可以作為提起審判監督程序的一種情況;事實是,人大作為監督司法的有權機關對個案處理提出意見,權力的特征非常明顯,對司法產生的影響足以動搖司法的獨立性。(二)個案監督危害司法程序的實施個案監督是在司法程序之外添加一個新的程序,除了合憲性,首先要解決的是必要性問題。現行司法體制和司法程序中的監督果然不能奏效嗎?出現司法不公和司法腐敗的問題,主要不在于司法程序制度自身缺損,恰恰相反,主要是司法制度和程序運行保障不力以及程序監督效能發揮不力。其中還有一部分問題直接出自對程序的破壞。司法程序之上的制度化日常化監督,必然使司法程序監督機制陷入混亂,監督機構及職能作用萎縮。以個案為例,判決生效后,尚有再審監督程序和檢察機關抗訴監督程序可以啟動,理論上審判監督程序沒有無路可走的時候。此時個案監督介入,正常的監督程序要么無所適從,要么萎縮退出,而且該案其他法定的糾錯渠道也在無形中受到阻塞。個案監督與司法程序監督似乎是兩個并行不悖的糾錯渠道,其實二者不可協調不能配合。(三)個案監督背離促進司法公正的初衷就個別案例而言,強有力的人大個案監督可能有助于使之獲得公正處理,就整體意義而言,個案監督則未必有助于司法公正。司法是否公正,要看辦案過程以及采信證據、認定事實、適用法律是否符合法定程序,相關法律是否得以實施。崇尚個案監督的人們實際上假設了一個前提,即權力愈高愈代表公正,尋求公正的最終途徑在于國家權力的塔尖。司法不足以信任,就在司法之上獲取公正。這種思維方式遠離法制軌道而帶有明顯的集權觀念。(四)個案監督與人大監督的憲法原則相沖突人大司法監督的一個原則是不代行司法權。這一原則為人公認但卻理解不同。5憲法6規定:人大監督由它產生的審判機關、檢察機關,全國人大監督憲法的實施,地方人大在本行政區域內保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。這一規定我們理解為,人大對司法的監督指向司法機關是否依法組成、依法運行,是否嚴格貫徹實施國家法律。對具體司法行為(即辦案)不代行、不介入、不干預。進一步說,不針對個案進行糾錯工作。人大作為國家權力機關并不是不能干預司法,問題在于把糾正具體案件作為人大的常規工作超出了人大的職責范圍。個案監督合法化將使之成為國家司法的組成部分,司法就有了兩套機構在/監督制約0中平行運行。如果職責要求人大具備糾正司法錯案的能力,那么人大監督機構理應配置比司法機關更有效益的程序、更專業化的組織和更高水平的隊伍,勝任這么多職責,人大機關就需要膨脹為集權一體的龐大機構;保持國家權力機關的法定體制,則無法勝任上述職責。

三、人大司法監督的實施

人大對司法工作實施監督,是憲法和法律的要求,也是推進司法公正、保證法律實施的需要。審議兩院工作報告,專項檢查憲法和法律實施的情況,質詢和特定問題調查,對司法人員職務任免及違職違法行為處理,接受人民群眾的投訴、控告、檢舉等,都是人大監督的工作內容。以往人大監督缺乏力度,一方面在于監督的影響力不足,存在形式化、表面化的問題;另一方面制度本身及其運行機制也確實存在不完善、不配套、不規范和能動性不足的問題。制度的完善和機制的強化需要通過一個長期的積累、豐富、成熟的過程。人大司法監督的工作面很寬,其中一個重要方面是對具體司法行為的監督。否定個案監督,并不是否定人大對具體司法行為的監督。脫離具體司法行為,人大司法監督難以得到加強,這項制度也很難細化完善。人大司法監督的一些原則如集體行使職權、不代行司法權等,已得到廣泛認同。筆者在剖析個案監督的基礎上,側重于對具體司法行為方面人大監督的原則和措施提出一些構想以作探討。(一)人大司法監督的原則1.不介入司法。除非依法進行的特別問題調查、代表議案審議、質詢,人大不以日常方式直接介入具體案件的司法工作,包括不以任何方式就個案對司法機關施加影響,不以直接方式啟動人民法院再審程序和人民檢察院抗訴程序。由于對個案是否公正的過問有可能形成干涉,人大也不進行具體案件公正性的審查認定,不以職權要求司法機關進行個案復查、匯報。監督關系體現權力相互制約的法治原則,堅持不介入司法原則,是國家機關職權分立、職責法定的要求。有利于明確人大和司法機關監督和被監督的關系,有利于保證司法機關獨立行使司法權。2.不干預司法程序。人大監督司法程序中的監督機制,不是直接監督司法行為。從法律監督程序看,經法院判決的案件提起再審的途徑是不封頂的,因此人大沒有必要進入司法程序啟動監督。不進入程序包括不啟動、不終止、不接替、不影響司法程序。以往個案監督事實上認可了人大與司法機關的領導關系,人大對司法機關有命令權,人大的意見、決議得改變司法程序運行。這是否定了人大的監督職能。堅持不干預司法程序原則,就是要否認這種國家權力機關左右司法程序的權力。3.以監督法律實施為主。人大對司法行為日常監督的注重點,在于司法行為中應當實施的法律是否貫徹執行。法律實施不是個案適用法律的問題,而是一個或一批案件、一個時期或一個方面,國家的法律法規是否落實于案件司法之中,具體案件的司法行為是否貫徹執行了統一的法律原則。對于法律實施方面的問題,也不是直接要求司法機關進行/個案0糾正,而是依照全國人大常委會關于法律實施情況檢查監督的規定進行。堅持以法律實施情況監督為主,要求區分兩類不同性質的司法問題,不擴大對司法行為日常監督的范圍。4.不具體調查案件申告。個案監督的提出與公民申告有很大聯系。5中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法6規定,縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會受理人民群眾對行政、司法機關和國家工作人員的申訴和意見。根據憲法原則,/受理0并非執法程序中的審理。作為代表人民執掌國家權力的機關,豈能不接受人民群眾的反映意見?問題在于解決群眾申告的方式。對申告事項都去調查糾正顯然不符法定職責。人大的受理職責應是了解、綜合、反饋、落實到職能機關處理。對申告的具體案件,由法律監督機關負責在司法程序中督查解決。人大經由案件申告,廣泛了解司法工作存在的根本性問題,了解民聲民意,通過立法和監督憲法、法律實施的職能來研究解決,是受理人民群眾申告的宗旨所在。(二)加強司法監督的措施1.調整、強化法律監督機關的職能。根據法律規定,檢察院應有三方面的職能工作:一是法律監督;二是訴訟(含抗訴);三是調查(含偵查);抗訴其實是訴訟職能而不是嚴格意義的審判監督。實踐中,三項職能有一項半沒有展開。法律監督沒有相適應的工作機構和組織部門,監督工作基本未列入議程;調查職能中與法律監督有關的針對司法官員違職違法行為的查究也基本沒有進行。從人大方面看,也需要業務職能部門銜接具體的司法監督工作。因此,有必要在檢察機關設置專門的法律監督部門,配備資質較高、職權獨立于訴訟的檢察官,直接向人大及其常委會負責,專門履行法律監督職責。其職權包括調查司法官員違反職責和違反法律的行為,直接提起刑事訴訟或向人大提起彈劾程序;調查不當司法案件和違職司法案件,有權移送訴訟職能部門啟動抗訴程序;調查司法程序特別是審判監督程序運行不力、運行不當形成的錯案以及責任司法官員的責任。受理并立案調查公民申告和人大委托的申訴、控告;協助人大啟動的特別問題調查等。檢察機關法律監督機構以其主動有效的工作,與司法機構形成監督、制約關系,銜接、展開人大司法監督,切實添補法律實施監督和司法工作監督的薄弱環節。沒有獨立調查就沒有監督,有效的監督依賴直接向監督機關負責的堅定有力的調查。個案監督的調查工作是由人大自行進行的,也可以看出調查的重要性和調查機構的必要性。配置并加強檢察機關法律監督機構對于人大司法監督極其重要。2.強化司法官員監察機制。人大及其常委會任免司法官員,對所任免的官員行使罷免、撤換權。這項工作是人大司法監督的重要內容,其監督效益不顯的原因,一是影響力不足。人大的任免權對司法官員實際約束力不強,人大也不進行司法官員職務監察,任免與監察結合不夠。二是監督的切入點不奏效。往常監督的著重點放在案件處理上,個案監督如此,錯案責任追究大體也如此。錯案追究沒有實效在于無法從司法官員手中找出錯案,一審有錯,承辦人為了避免追究會爭取二審維持;二審維持,兩審法官會合力防止再審。結果是連坐連錯,變成訴請方和辦案法官之間的/爭訟0,糾錯機會很少。問題出在辦案機關從案件處理結果確定錯案,弊端十分明顯,根由是監督主體機關及其調查權定位不明確;三是缺乏調查機制。對司法官員的違法失職行為由誰來調查、怎樣啟動調查、調查結果向誰負責等等均不明確。人大如果沒有強有力的調查制度,就不能實現對它任免的司法官員的控制。四是沒有建立對司法官員進行職務監察的制度,司法官員一經任命,人大不掌握他們的履職情況,監督體制上就缺少這一環節。鑒此情況,重視并加強對司法官員的檢查監督,建立健全人大司法官員監察機制十分必要。檢察機關法律監督機構是監察機制中的調查機關,并對調查職權和責任、調查的啟動、調查結果的處理作出規定。檢察機關法律監督機構應有對司法官員普通懲戒權、刑事責任調查權以及職務犯罪起訴權,關于罷免、彈劾申報人大常委會。3.注重對司法監督程序的監督。由于司法程序中的監督機制比較完善,充分發揮其作用,司法不公的問題即可改善。人大著重于對法律監督機制的運行和效能進行監督,主要包括:司法程序中的監督程序是否有效運行,相關的監督機制是否充分發揮效能,即使是對司法程序中監督機制效能的監督,也是經由檢察機關法律監督機構的職能工作進行。法律監督機構以受理申訴、訴訟參與、調閱案卷等方式對監督程序的啟動、執行情況予以監察,必要時進行立案調查;人大通過監督職能機構的調查匯報評價、審視法律監督程序的運行以及司法工作。4.依法適用特定問題調查。特定問題調查是人大及其常委會行使監督權的一種形式,在司法監督中應有充分適用。實施法律問題、司法機關違職問題、司法官員違法失職問題等都可依法啟動特定問題調查。應對這項制度的實施辦法、操作規程加以完善,以便充分發揮其作用。能否就具體案件啟動特定問題調查,筆者認為除全國人大及常委會以外應作限制。省(直轄市、自治區)人大及其常委會可以對不能提起最高人民法院再審的案件進行特定問題調查,經過決議提請最高人民法院再審,其他地方人大及其常委會不針對具體案件的處理是否公正合法進行特定問題調查。