環境保護司法禁止令規范探討

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環境保護禁止令是國內環境司法領域的新舉措。通過實證研究，類比分析了各地法院在推行環境保護禁止令方面的制度探索及其運行樣態，發現以行政機關和民事主體為申請主體的環境保護禁止令“二元結構”模式已基本成型，但在禁止令的表現形式、申請權的配置以及禁止令簽發不當的救濟等關鍵制度上仍有規范化發展的必要。以制度的規范構建為目標，環境保護禁止令的表現形式以載體的統一為要，宜回歸“令”之本質，兼顧法律移植個性之彰顯、法律繼承共性之提煉和國內環境法治現狀之映射；申請權的配置應兼攝行政機關的當然性和民事主體的應然性；禁止令簽發不當的救濟應遵循“二元結構”的雙軌路徑，以保障被申請人的擔保權、異議權、追償權和解除權為規范內容。本文將圍繞環境保護禁止令“二元結構”模式，對環境保護禁止令的表現形式、申請權配置和救濟方案的設計問題進行論述，旨在推動環境保護禁止令制度的規范發展，發揮制度實效。

環境保護禁止令的表現形式的抉擇

實踐中，環境保護禁止令有的以“令”的形式做出，也有的以“裁定”的形式做出。為了保證形式的完整性，是保持原有令狀制度的一致性，統一以“令”為載體？還是彰顯司法的獨立性，統一以“裁定”為載體？筆者認為，我國環境保護禁止令的載體應當保留原有“令”的形式，體現行政權力；同時加以“裁定”的形式，發揮司法職能。確定以“令+裁定”的形式，能夠掃清該制度運行上的形式障礙。理由主要有以下三個方面。第一，從法律移植來看，保留令狀制度中原有“令”的形式符合法律移植的外部開放性。所謂法律的外部開放性，即某部法律或某項治理措施在某類問題中的適用是共通的。就環境保護禁止令而言，主要體現在兩個方面：一方面，從令狀制度的起源來看，最早可以追溯到羅馬，其主要是國王的命令，以“令”的形式做出，更凸顯“令”的意味，即“命令、法令”的含義。環境污染行為的制止，是對人身和財產的限制，當然體現國家命令和國家權力。另一方面，當下環境問題是全球性的問題，國內所處的階段正是發達國家曾經度過的階段。同樣的社會問題，域外提出的環境保護禁止令制度，與國內應當具有一些共同語境。在此問題上，我們國家主要借鑒的是美國的環境保護禁止令制度，而沒有沿用德國的假處分制度。該制度的出臺，是為了回應公眾對環境問題日益嚴重的關注，方便公眾合法地保護自己的權益，從而創制的一項新的環境保護措施。雖然并不是所有的外來制度都適合本土化，但是其優點也需要正視。第二，從法律繼承來看，“裁定”符合法律繼承的要求。一般而言，法律的繼承就是原有法律對新法的影響或新法對原有法律的繼受。因為原有的法律體系本身具有邏輯自洽性、可預見性和穩定性。因此，外來引進的法律制度的本土化，必然要滿足國內法律體系內部的一致性，才能順承當前的法律體系，否則將會打亂整個法律體系的平衡，反而發揮不了該制度的效果。由于我國對于環境保護禁止令沒有明確的法律規定，現行依據主要是通過對《民事訴訟法》中的行為保全制度進行擴大解釋，將其納入行為保全的范疇，以裁定的形式體現出訴訟程序的一致性。第三，從國內法治現狀來看，當前申請環境保護禁止令的方式有兩種：一是行政機關申請，依據《行政強制法》第53條，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。法院收到沒有強制執行權的行政機關申請后，向被申請人發出環境保護禁止令。無須累述做出具體禁止內容的依據，法院只需要適當說明簽發“令”的理由，即可以“令的形式做出。二是民事主體申請，依據《民事訴訟法》第100條的規定：“人民法院對于可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成當事人其他損害的案件，根據對方當事人的申請，可以裁定對其財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以裁定采取保全措施”。相較于行政機關，其他民事主體申請禁止令，因缺乏行政機關采取的前期的必要調查，很難確保該行為的合法性。因此，為保護相對人的權益，用裁定的形式更便于進行充分的說理，此說理包括禁止內容的說理和裁定簽發禁止令的說理。如果人民法院依職權做出禁止令，也應用裁定的形式。

環境保護禁止令申請權的配置

究竟如何配置申請權，則需要從不同的主體出發，進行區分。同時，厘清行政機關和民事主體申請權配置之間的關系。行政機關當然具有申請權環境司法主要依賴于行政機關與司法機關的配合，環境保護禁止令便是其中典型的舉措之一。具體而言，行政機關當然具有申請權的合理性可以從三個方面進行分析：一是法律上明確規定相關行政機關對于污染行為具有管理職能。有執法權的行政機關可以責令停產停業，沒有執法權的行政機關可以向法院申請強制執行。二是行政權的優勢及強勢都無可比擬，加之環境法的實施，更傾向于以行政手段進行處理。同時，由行政機關提出申請，可以縮短法院的審查時間，進而減少司法成本。三是環境利益作為公共利益更依賴行政機關的作為。理論上，環境責任從來都不是某個特定的主體所承擔，而是所有成員共同負責。國家作為最大的集體，被寄予了更多的期待，其下屬機構理應履行相應的職責來保護環境。事實上，公民也難以承擔起較重的環境保護義務，賦予行政機關更多的權力也是應當的。民事主體應然具有申請權首先，由于我國的環境治理思潮是一次自上而下的運動，國家承擔了主要責任，同時基于我國特殊國情，經濟發展仍然占有很重要的地位。在環境治理上，地方政府會出于對當地經濟的考慮，放任污染企業污染環境的行為，有時即便進行處罰，通過事后處罰的方式處理環境問題，也只是治標不治本，并且由于企業處于優勢地位，行政機關即便接到舉報，也有可能形成權力腐敗的現象，致使環境問題越來越嚴重。僅想依靠政府或行政機關來解決問題，似乎也難以令人滿意。既然難以割裂經濟與環境的關系，只能從預防入手，從事后轉向事前，標本兼治，才能藥到病除。將民事主體納入申請主體之中便是該制度運行的關鍵一步。其次，從已有的法律來看，除根據《民法典》侵權責任編中關于環境損害侵權相關規定的“只有直接遭受了環境污染損害結果的利害關系人才可以提起侵權責任之訴”以外，環境領域所有的法律均沒有規定公眾有權因環境損害而提起訴訟。然而環境損害既關系到個人利益，也關系到公共利益，寄希望于其他主體積極作為，只能是理想狀態。而環境保護禁止令制度恰好能夠填補公眾在環境司法領域權利救濟的空白。未受到直接損害的公眾雖然沒有權利提起訴訟，但是能夠有權進行制止。并且通過司法途徑對行政權力進行監督，既能解決環境問題，又能維護國家形象。相對于較重的行政強制色彩，由各方利益相關者承擔起保護環境的社會責任，從而為解決問題形成共識或者同意提供基礎更加可行。同時，民事主體作為申請主體，也是公民社會發展的表現，它反映公眾對自己利益訴求的表達，這種訴求表達是對整個人類生存環境的關注，是個人利益和公共利益的交匯點。最后，有社會公眾的共同參與，可以將保護環境的主動權交還公眾手中，由公眾來監督企業和政府。相應地，環境質量的好壞公眾也具有發言權。二者相互配合，能夠將監督的效果最大化，這樣的制度運行才更加合理。相比于行政機關有限的行政職權和監管范圍，民事主體的體量更大，對于個人利益的關注從而轉化為對于公共利益的關注，更符合集體對集體成員的要求。而且，筆者認為將公民納入申請主體的范圍，主要有以下三個優勢：（1）提升公眾的環境責任感，使得公眾切實參與到環境治理活動中。（2）擴寬監管視野，補齊環境保護行政機關監管能力的短板。（3）豐富監管手段，完善環境監督管理體系。

環境保護禁止令救濟方案的設計

為實現環境保護禁止令的功能，要求不當損害救濟方案的設計應當充分考慮到被申請人的現實狀況。從被申請人的類型來看，被申請人主要表現為企業、工廠和單位。這類主體有個共同的特點，如果批準環境保護禁止令，就會對該主體造成大量的財產損失。尤其是對于個人申請禁止令的，又是否能夠做到平衡當事人之間的利益，現實中對法院造成了極大的困擾。具體而言，可以從價值層面和制度層面分別進行探討。救濟方案的價值衡量任何一項法律制度的設計都需要考慮正當性與效率。二者看似矛盾，實則可以通過合理的程序設計，從而達到并行的效果。正當程序原則貫穿整個程序設計。好的法律程序除有好的結果效能外，還應包括本身的程序價值。一項新的制度的出臺，必然會解決當前社會的一類問題，相應地，也會產生另一類問題，即便是經過了多方檢驗，也不一定能夠完全滿足社會的需求。環境保護禁止令是對可預見的環境損害進行規制的一種手段，是對環境利益的回應。一方面，對于環境治理從事后轉向事前，能夠防患于未然。另一方面，由于科學的不確定性、認知偏差、錯位問題等因素的疊加，這種“可預見性”也會大打折扣。既然正義的天平有所傾斜，環境利益已然大于個人利益，那么至少需要采取相應的補救措施，來維持這種微妙的平衡。救濟方案的設計正是出于此種目的，也是對個人利益的回應。效率一直是司法環節中談論較多的話題。隨著人們權利意識的增強，對于自身權利的保護不再僅限于損失的補償，而要求盡可能快地解決問題。環境問題更是如此，時間越長，污染的范圍越大，污染的程度越深。相應地，程序拖得越久，當事人受到的損失越嚴重，司法成本就越高。基于此種境況，救濟方案設計中的效率可概括為：（1）審查的期限。審查作為程序中關鍵的環節，其重要性不言而喻。隨著科技時代的到來，高效似乎成為這個時代的標簽。在追求公平正義的同時，審查的效率也不宜拖沓。環境利益會隨著時間成本的增加而減少。同理，審查期限的延長，也會造成個人利益的減損。尤其是實踐中企業停工、停產，損失會隨著時間成倍增長。（2）異議的期限。實踐中最容易引發爭議的情形是處罰做得很快，申訴很復雜。最終就形成了一個很有趣的現象：“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”。不是法律規范指導各方的行為，而是社會輿論倒逼行政機關或者司法機關做裁決。于現代法治而言，造成了合法性的危機。減少多頭管轄，互相推諉，縮短異議期限，改善權力機關與社會公眾之間的關系，維護政府形象。（3）追償的期限。法諺有云“遲來的正義是非正義的”。換言之，“得不到及時的補償也是非正義的”。當事人本身遭受了不正當的損害，還不能得到及時的補償，本身就是非正義的。

救濟方案的具體展開

在考慮到環境保護禁止令申請主體為行政機關與民事主體的前提下，救濟方案應從被申請人的救濟權利出發，具體而言有以下四個方面的內容。第一，被申請人享有擔保權。對于擔保權又需區別對待行政機關與民事主體。首先，行政機關作為申請人。行政機關申請環境保護禁止令應在訴前，沒有行政執法權的行政機關，依據行政強制法相關規定，可以向人民法院提起環境保護禁止令的申請。一般而言，法院首先需要對行政機關提交的材料進行審查，人民法院才可以受理申請，頒發環保禁止令。而法院審查普遍以“四因素”為標準，即（1）原告在案件實質問題上勝訴的可能性（“勝訴可能性”）；（2）對原告造成的損害與被告由于授予禁令而遭受的損害之間的權衡狀況（“平衡損害”）；（3）如果未被授予禁止令，對原告造成損害的顯著性（“不可挽回的損害”）；（4）公共利益。滿足以上四個要件，法院便可授予禁止令。即便是行政機關提出的申請，頒發禁止令主要還是依賴法院的審查。如果是行政機關提供的材料不足以讓法院頒發禁止令，法院可以駁回行政機關的申請。因此，對于行政機關申請環境保護禁止令，法院審查后頒發的，其損害賠償的責任將由人民法院承擔。至于行政機關是否需要提供擔保，既然責任不在行政機關，且被申請人可以提出國家賠償，行政機關提供擔保既無能力也非必要。其次，民事主體作為申請人。民事主體提出環境保護禁止令申請則可以在訴前或訴中。根據《民事訴訟法》第100條和101條對于行為保全和財產保全的相關規定，訴前都應當提供擔保，否則駁回申請。訴中可以提供擔保。同時，結合環境污染的特殊性，預先制止排污行為在一定程度上涉及的財產數額相當巨大。因此，法院對于訴前禁止令申請的審查，應當讓申請人提供擔保，而且必須嚴格審查申請人的申請材料，避免申請人濫訴，才能夠保護被申請人的合法權益，體現司法的公平正義。至于申請人在訴訟中提起申請的，法院可以基于受理案件的具體情況，要求申請人提供擔保，如果證據明顯顯示污染的嚴重性，則應當批準申請。反之，則不需要批準。第二，被申請人享有異議權。根據《民事訴訟法》第108條以及第225條的規定，都分別明確規定被申請人享有異議權。被申請人對環境保護禁止令的命令或者裁定不服的，可以向人民法院申請復議一次，復議期間不停止裁定的執行，或者是被申請人認為依據環境保護禁止令進行執行的執行行為違反法律規定的，可以向負責執行的人民法院提出書面異議。當事人、利害關系人提出書面異議的，人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查，理由成立的，裁定撤銷或者改正；理由不成立的，裁定駁回。當事人、利害關系人對裁定不服的，可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議。對于保全裁定不服的當事人享有異議權，可以向做出裁定的法院申請復議。另外，為保障被申請人的合法權益，還可以為訴前禁止令設置起訴期限。原則上，國家向公民提供司法保障的強度，不應因起訴時間不同而施以差別對待，但是訴前禁止令可以設置三十天起訴期限的條件。《民事訴訟法》訴前行為保全“情況緊急”和“不可彌補的損害”以及訴中行為保全“使判決難以執行”和“造成當事人其他損害”的規定。訴前行為保全和訴中行為保全，從功能角度出發，都有避免“不可彌補的損害”因素。對于緊急性因素，都規定了“對情況緊急的，都必須在48小時內作出裁定”。對于“使判決難以執行”，不論是訴前行為保全還是訴中行為保全，都是出于避免不可彌補的損害，保留法院在對案情進行審判后做出有意義裁決的權力，因此很難說這一因素只需要訴中行為保全要求，訴前行為保全就可以不加考慮。如果是出于避免濫訴的考慮，對于訴前行為保全設置的三十日起訴期限可以滿足這個要求。第三，被申請人享有損害賠償請求權。法律規定所有類型的不當損害救濟，當事人都享有損害賠償請求權，環境保護禁止令也不應例外。因此，可以依據《最高人民法院關于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》第1條規定，人民法院在民事、行政訴訟過程中，違法采取保全措施，侵犯公民、法人和其他組織合法權益并造成損害的，賠償請求人可以依法向人民法院申請賠償。對于人民法院錯誤地采取環境保護禁止令的，當事人可以申請司法賠償。于民事主體而言，如果申請人敗訴，則由申請人承擔，被申請人具有損害賠償權，如果敗訴，則被申請人自己需要承擔環境污染損害責任。第四，被申請人享有解除權。一般而言，禁止令裁定一經做出便立即生效，但是滿足一定條件也能夠解除。如果申請人在期限內不起訴，則禁止令自動解除；如果禁止令做出、生效后，被申請人履行了禁止令中所有的義務，也可以向法院申請解除；如果禁止令尚未做出，被申請人已履行了相應義務，設定禁止令的目的已經實現，則人民法院可以不批準禁止令的申請。當然被申請人如果提供了相應數額的可供執行的財產擔保，也可以解除禁止令。相對應地，既然環境保護禁止令是一種司法措施，對于違反的法律后果，就可以采取司法強制執行以及追究由此而承擔的民事或刑事法律責任。

結語

環境問題是任何國家和社會發展中不可避免的難題，其中充斥著經濟與環境的緊張關系，前者以犧牲環境發展經濟，后者以遏制經濟保護環境。這兩種聲音長期回蕩在中國現代化進程中，但其實二者也并非不可調和。雖然無法一勞永逸地解決兩者之間的沖突關系，但是仍然可以通過司法手段將環境損害降到最低。環境司法領域需要擺脫長久以來“事后懲治”的思想束縛，進而轉向“事前預防”的功能定位，為環境保護禁止令提供良好的法治環境，借此突破該制度構建上的桎梏，推動該制度的出臺。在改善我國環境質量的同時，為全球環境治理貢獻出中國力量。

作者：王江 李楠