建設(shè)法治政府是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求

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摘要：民主法治是社會主義和諧社會的首要特征，構(gòu)建和諧社會的首要目標是建設(shè)一個民主法治的社會，而建設(shè)法治政府則是建設(shè)民主法治社會的前提和進一步實現(xiàn)全面和諧社會建設(shè)目標的基礎(chǔ)，是和諧社會建設(shè)的基本訴求。各級政府在構(gòu)建和諧社會的進程中始終處于支配地位，一個依法行政的政府是社會改革發(fā)展的穩(wěn)壓器和助推器，在構(gòu)建和諧社會的偉大工程中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌規(guī)劃、積極推進的主導性作用。建設(shè)法治政府的根本保障是實行民主憲政。民主憲政追求的目標正是社會的和諧。實行民主憲政的基本要求是確立民主憲政觀念，弘揚民主憲政精神，建立民主憲政制度。

關(guān)鍵詞：和諧社會；民主法治；法治政府；民主憲政

建設(shè)法治國家的基本治國方略決定了未來的中國政府必須是法治政府。構(gòu)建社會主義和諧社會的首要目標是建設(shè)一個民主法治的社會。而建設(shè)法治政府則是建設(shè)民主法治社會的前提和進一步實現(xiàn)全面和諧社會建設(shè)目標的基礎(chǔ)。

一、民主法治：和諧社會的首要特征

和諧社會建設(shè)理論的首倡者同志把“民主法治”位列和諧社會的六大特征之首是非常富有科學頭腦和戰(zhàn)略眼光的。民主法治是制度特征和價值特征，其余都是結(jié)果特征。沒有民主法治，就沒有社會的公平正義，就無法保障誠信友愛的人際社會關(guān)系，就不可能出現(xiàn)充滿活力的社會發(fā)展狀態(tài)，就難以形成安定有序的社會局面以及人與自然和諧相處的社會生態(tài)環(huán)境；沒有民主法治，就沒有現(xiàn)代化氣息，就不是真正意義上的社會主義社會。

對于社會主義社會來說，缺乏民主和法治，是最大的不和諧。因為社會主義的實質(zhì)就是以社會為主義，即以社會的全面進步為旗幟，以社會的高度自治為理想境界。社會主義的神髓就是反專制、倡民主；棄人治、崇法治。因此，發(fā)展民主、實行法治，是社會主義的題中之義。傳統(tǒng)社會主義的最大弊端就是在過度強調(diào)計劃功能否定市場功能的同時，虛擬民主、淡化法治。而中國特色社會主義的最大特色就是把建設(shè)市場經(jīng)濟國家和民主法治國家作為根本性的目標。當然，相對于建設(shè)小康社會、現(xiàn)代化社會以至最終建成和諧社會的中長期目標來說，市場經(jīng)濟和民主法治又是后者的必要手段。但和諧社會必然以市場和計劃的和諧、民主和法治的和諧為特征則是確定無疑的。

就民主和法治本身來說，它們又都是建設(shè)和諧社會的基本條件。

首先，建設(shè)民主政治是建成和諧社會的政治前提。社會主義民主作為一個政治概念，它要求于政治當局的，不是“為民做主”而是“以民為主”、“讓民做主”；即在政治生活中，人民永遠是主人，當家作主是他們不可剝奪的政治權(quán)利。社會主義民主政治以維護和實現(xiàn)人民的根本利益為首要任務(wù)；以人民能夠充分地表達自己的政治意愿為基本特征；以人民群眾的贊同和滿意為根本標準。執(zhí)政黨及其政府的唯一職責就是全心全意為人民服務(wù)，就是為維護和實現(xiàn)人民的政治意愿、經(jīng)濟利益和文化需求而工作。所謂和諧社會，就是政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展與人民群眾對政治、經(jīng)濟、文化生活的需求相適應，與實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會的全面進步相諧調(diào)。顯然，建設(shè)并實現(xiàn)民主政治是發(fā)展和完善市場經(jīng)濟、建設(shè)和弘揚先進文化，進而建成和諧社會的政治前提。

其次，建設(shè)法治國家是建成和諧社會的制度保證。依法治國、建設(shè)法治國家不但是一種治國方略，而且是一個社會目標。法治本身是一個社會價值標準，同時又是實現(xiàn)其它社會價值標準的保障機制。所有社會發(fā)展目標的實現(xiàn)，都需要各種制度來保障；而法治是最根本的制度保障。民主政治的實現(xiàn)、市場經(jīng)濟的發(fā)展、先進文化的建設(shè)、社會的全面進步、人的全面發(fā)展，都需要法律制度來規(guī)范，都需要通過依法治理來保障。就和諧社會的建設(shè)來說，法治是其中的一個重要目標，同時又是實現(xiàn)其它目標的保障條件。和諧社會是以人為本的社會目標；和諧社會的其它目標的實現(xiàn)過程，本質(zhì)上是人的各項權(quán)利的實現(xiàn)過程。人民的政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利和文化權(quán)利的實現(xiàn)，都要通過各種法定的程序來具體實施；人民權(quán)利的的維護和實現(xiàn)過程，都離不開對執(zhí)政黨及其政府的行為規(guī)范，因為政治官員的人治習慣正是導致官本位意識膨脹、人民權(quán)利被踐踏的體制原因；和諧社會的多元化利益訴求需要通過法治的手段來整合協(xié)調(diào)，離開法治，和諧社會的建設(shè)就會因制度缺位而落空。

另一方面，民主和法治是相輔相成的統(tǒng)一體。民主要通過法治來保障實現(xiàn)；法治要通過民主監(jiān)督去落實。離開民主，法治就會成為少數(shù)獨裁者口含天憲的借口；離開法治，民主就會變成“家長”們實行人治的擋箭牌。

因此，建設(shè)和諧社會，必須把民主和法治統(tǒng)一起來，把建設(shè)民主法治社會作為和諧社會的首要目標；使民主法治精神成為和諧社會的首要特征。這是建設(shè)和諧社會的內(nèi)在邏輯要求。

二、法治政府：建設(shè)和諧社會的主導力量

在任何一個民族國家里，在任何一種政治體制下，在社會發(fā)展的任何一個階段，政府都是社會的主導力量。在以民主法治為基本價值取向的國度里，政府作為人民治理國家的者，理當成為法治政府。在處于社會全面轉(zhuǎn)型期和改革攻堅階段的當代中國，造就一個法治政府，不但是政府轉(zhuǎn)型的必然選擇，也是建設(shè)社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。因為毫無疑問，法治政府仍然是建設(shè)和諧社會的主導力量。

首先，各級政府作為經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)的法定管理機關(guān)，在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中始終處于支配地位。和諧社會之所以要“構(gòu)建”，正是因為它不可能自發(fā)產(chǎn)生，不可能單獨依靠市場機制或僅僅通過社會自治去實現(xiàn)；相反，和諧社會的實現(xiàn)不能沒有政策引導機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾疏導機制、社會控制機制和權(quán)力監(jiān)督機制。而這些社會性機制只能由以執(zhí)政黨和政府為主體的法定政治機構(gòu)與社會公共組織及其公民社會來共同建立和發(fā)揮。其中，執(zhí)政黨和政府始終處于支配地位。上述各種機制的建立及其功能的有效發(fā)揮，無不體現(xiàn)著政府的支配作用。譬如，社會和諧的基礎(chǔ)與前提是公平和正義，要實現(xiàn)社會的公平和正義，需要營造一個制度公正、機會公平、司法正義的社會環(huán)境，處理好不同階級、階層、集團之間的利益關(guān)系；而在環(huán)境優(yōu)化和利益調(diào)整的過程中，政府的經(jīng)濟政策與社會政策引導和執(zhí)法示范，起著決定性的作用。又如，和諧社會必須是能有效化解各種矛盾的社會，特別是人民內(nèi)部的矛盾需要及時得到處理和化解，否則會引發(fā)社會沖突，危及社會穩(wěn)定。政府通過加強制度建設(shè)、暢通表達渠道、健全和實施行政復議制度等積極措施，綜合運用經(jīng)濟、行政和法律的手段妥善而及時地疏導和解決人民內(nèi)部矛盾，對維護社會的穩(wěn)定與和諧將起著關(guān)鍵的作用。再如，和諧社會是建立在尊重人的權(quán)利基礎(chǔ)上的有秩序的法治社會。法治社會的根本特點是對公共權(quán)力實施有效控制和約束。行政執(zhí)法過程中存在的各種違法亂紀行為，嚴重侵犯了行政相對人的合法權(quán)益，不時引發(fā)社會沖突；政府通過完善行政考核、備案審查、執(zhí)法監(jiān)查等措施，對部門權(quán)力進行規(guī)范，同時自覺接受社會監(jiān)督，無疑會對公共權(quán)力的正確行使起到有效制約的作用。

其次，一個依法行政的政府是在改革、發(fā)展中實現(xiàn)社會穩(wěn)定，在穩(wěn)定基礎(chǔ)上建設(shè)和諧社會的穩(wěn)壓器和助推器。正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，實現(xiàn)改革的力度、發(fā)展的速度和社會的承受度相互適應的統(tǒng)一協(xié)調(diào)狀態(tài)，是政府義不容辭的政治責任。也只有執(zhí)政黨及其政府才有這種政治調(diào)控能力。在中國，政治穩(wěn)定是社會各項改革和經(jīng)濟發(fā)展的基本保障，也是當代中國的最高利益。維護穩(wěn)定的政治局面，是我們一切工作的出發(fā)點，也是構(gòu)建和諧社會的政治基礎(chǔ)。政府作為國家機器，首先是經(jīng)濟社會的穩(wěn)壓器，其次才是經(jīng)濟社會發(fā)展的助推器。在保持社會政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)上謀改革、促發(fā)展，是政府的基本職能。而政府全部職能的行使，無論是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，還是社會管理、公共服務(wù)，都是建立在依法行政的基礎(chǔ)上。因此，建設(shè)一個依法行政的法治政府，將政府的行為嚴格限定在憲法和法律的范圍內(nèi)，才是保證政府有效行使職能，保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展，充分調(diào)動各方面的積極性，發(fā)揮市場和社會的功能，進而實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的根本。換言之，只有政府是一個依法行政的法治政府，才能有效發(fā)揮其在經(jīng)濟社會中的穩(wěn)壓器和助推器作用；才能通過科學的管理，實現(xiàn)社會的全面和諧發(fā)展

再次，在構(gòu)建社會主義和諧社會的偉大工程中，各級政府都發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌規(guī)劃、積極推進的主導性作用。無論是在經(jīng)濟增長、政治發(fā)展、文化創(chuàng)新、社會進步的總體協(xié)調(diào)方面，還是在效率與公平兼顧、德治與法治并重、發(fā)展與穩(wěn)定并舉、人與自然諧處等終極關(guān)懷方面，政府都是主導力量。在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體的現(xiàn)代化建設(shè)總體布局中，政府作為國家意志的執(zhí)行者，既要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，又要統(tǒng)籌規(guī)劃、積極推進。在正確處理效率與公平、德治與法治、發(fā)展與穩(wěn)定、人類與自然的矛盾方面，政府不但要協(xié)調(diào)好市場機制與社會機制、道德建設(shè)和法治建設(shè)、經(jīng)濟效益和社會效益、人文環(huán)境和自然環(huán)境之間的辯證關(guān)系，而且要協(xié)調(diào)好政府組織與非政府組織、公共組織與私人組織、政府管理與公共管理、行政手段與經(jīng)濟和法律手段之間的合作互補關(guān)系。政府要通過不斷地自我革新和管理創(chuàng)新，向市場、社會和公民提供充足而高效的公共服務(wù)，才能有效調(diào)動各社會治理主體的積極性和主動性，發(fā)揮齊抓共管的綜合效能，實現(xiàn)社會公共事務(wù)的和諧治理。

三、民主憲政：建設(shè)法治政府的根本保障

在“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”已被憲法確認后，依法治國也就是依憲治國，亦即依照憲法和與憲法不相沖突的法律治理國家。依法治國的關(guān)鍵是依法行政，依法行政的前提是建設(shè)一個法治政府。而建設(shè)法治政府的根本保障是實行民主憲政。民主憲政的內(nèi)涵至少包括民主憲政觀念、民主憲政精神、民主憲政制度三個層面。

其一，確立民主憲政觀念。

各國的政治實踐都表明，沒有民主，就沒有憲政；沒有充分的民主，就沒有穩(wěn)固的憲政；沒有穩(wěn)固的憲政，就沒有制度化、法律化的民主。民主必須是憲政民主，憲政必須是民主憲政。民主憲政是現(xiàn)代法治的基石，是依法行政的政治前提[1]，也是建設(shè)法治政府的基本保障。依法行政首先追求的是公共領(lǐng)域的法治化。而法治政府的含義就是政府在解決公共領(lǐng)域的問題時，必須具有民主意識，牢記憲法法則，體現(xiàn)公共性原則。

我們強調(diào)民主憲政，是因為在政治制度史上存在過非民主的憲政，即君主立

憲制（特別是二元制君主立憲制），正如法治史上同時存在過民主法治和非民主法治一樣。與非民主型的憲政和法治相比，民主型的憲政和法治更強調(diào)人民性、至上性和獨立性。在民主憲政觀念中，民主觀念和法治觀念是對等的，依法治國和依憲治國是統(tǒng)一的，且都建立在人民主權(quán)原則基礎(chǔ)之上，以尊重和保護公民的基本權(quán)利為依歸。在這個意義上可以說，民主、法治、人權(quán)是憲政的三個基本要素。民主是憲政的基礎(chǔ)，法治是憲政的條件，人權(quán)保障是憲政的目的。[2]正因為憲法是保護民權(quán)的根本大法，因此，捍衛(wèi)憲法不僅是政府的重要使命，也是對公民的基本道德要求。在民主憲政的理念中，法治政府和民主政治是互為前提、相輔相成的，沒有民主政治，就沒有法治政府，反之亦然。按照民主與法治密不可分、法治與憲政相互依存的觀點推論，離開民主政治，就無以談憲政。在這個意義上說，同志曾經(jīng)把“憲政”定義為“民主政治”[3]的論斷是非常簡要而精辟的，他揭示了現(xiàn)代法治和民主憲政思想的精神實質(zhì)。確立民主憲政觀念是建設(shè)法治政府的思想保證。

其二，弘揚民主憲政精神。

憲政精神，即憲政的宗旨和要義。憲政的本質(zhì)在于憲政精神。憲政精神的核心是對公共權(quán)力的限制和對公民權(quán)利的保護。我們所謂民主憲政精神，就是這種以“限政”（限制公共權(quán)力）和“護民”（以人為本，維護公民的權(quán)利、尊嚴和自由）為核心價值法則的憲法精神。一般認為，憲法精神還包括強調(diào)人民主權(quán)原則的政治法則和體現(xiàn)程序理性的程序法則。這種以價值法則、政治法則和程序法則為基本思想框架的民主憲政精神，也就是所謂憲政之道。弘揚民主憲政精神，就是要遵循憲政之道，在全社會開展以學習憲法為基礎(chǔ)，以發(fā)揚民主為核心，以崇尚法治為原則，以維護人權(quán)為目的的憲政精神教育；同時，以建設(shè)法治政府為切入點，對廣大公務(wù)員進行民主法治意識與憲政宗旨的教育和培訓，使他們懂得憲法是實行法治的核心和建設(shè)法治政府的根據(jù)，人民主權(quán)原則是憲法正當性的基礎(chǔ)，憲法至上是憲法發(fā)揮根本法作用的條件，對公共權(quán)力的行使進行合憲性與合目的性的監(jiān)督是民主憲政的基本特征，保障公民的權(quán)利和自由是一條重要的憲法原則；從而真正理解并自覺踐行民主憲政精神，為建設(shè)民主的法治國家和依法的民主政治而身體力行。

實行民主憲政的另一個重要條件是公民法治意識的普遍確立。公民的法治意識包括人權(quán)意識、契約意識、主人公意識、守法意識、監(jiān)督意識和訴訟意識等。這些具有現(xiàn)代意義的法治意識也就是在發(fā)展市場經(jīng)濟和建設(shè)民主政治過程中應具備的現(xiàn)代公民意識。它與公務(wù)員精神一道成為現(xiàn)代民族精神的重要構(gòu)成部分。弘揚民主憲政精神，是建設(shè)法治政府的重要精神動力。

其三，建立民主憲政制度。

民主憲政觀念和民主憲政精神最后必然要落實到建立民主憲政制度上。制度是秩序的先導。沒有民主憲政制度，就沒有憲法秩序和憲政秩序，從而也就不可能建設(shè)民主政治和法治政府。譬如，以價值法則、政治法則和程序法則為基本思想框架的民主憲政精神，如果不能固化為一種憲政制度，就仍有可能流于形式憲政而難以成為實質(zhì)憲政。就以新中國建立以后我國的幾部憲法為例，1954年憲法明確是一部過渡時期的憲法，但過渡時期結(jié)束后，憲法并沒有及時修正。及至“”爆發(fā)，人們幾乎忘記了國家還有一部憲法，上至國家主席下至黎民百姓的人身自由被隨意剝奪的事實說明，那時憲法形同虛設(shè)，是典型的有憲法而無憲政。1975年、1978年、1982年各出一部新憲法，七年之間連出三部憲法，在世界憲法史上實屬罕見。1975年憲法在將“堅持無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”的思想寫入憲法的同時，還將“大鳴大放大字報大辯論”的口號也作為公民權(quán)利入憲，說明在無憲政制度支持的情況下，政治權(quán)威的任何政治意愿都可以通過合法的程序?qū)懭霊椃ā?954年到1982年的四次立憲中反映出當時憲法秩序的混亂和無序狀態(tài)。在無序的憲政秩序中，民主政治和法治政府的建設(shè)必然遭受損害。1982年以后，憲法相對穩(wěn)定，20多年來，雖然有三次較大的修正，但只是適應了社會大變革的需要，憲法的基本精神得到了鞏固，憲政秩序開始步入正軌，民主政治和法治政府的建設(shè)也隨之加快了步伐，社會發(fā)展也趨于和諧。實踐證明，建立民主憲政制度，是建設(shè)法治政府的制度保證。

綜上所述，構(gòu)建和諧社會的首要目標是建設(shè)一個民主法治的社會，而建設(shè)法治政府正是民主法治社會的基本訴求。因為法治政府是構(gòu)建和諧社會的主導力量。建設(shè)法治政府將倚賴于政治法律制度的不斷創(chuàng)新。法律作為社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，其追求的目標正是社會的和諧。民主憲政作為現(xiàn)代法治的最高形態(tài)，是建設(shè)法治政府的根本保障。為此，需要確立民主憲政觀念，弘揚民主憲政精神，建立民主憲政制度。

注釋：

[1]曹聞民《法治行政模式及其實現(xiàn)途徑》，廣東行政學院學報，2005，3。

[2]李步云：《憲政與中國》，《憲法比較研究文集Ⅱ》第2頁，中國民主法制出版社，1993。

[3]《選集》第二卷，第732頁。人民出版社，1991。