對農村“黑車非駕”問題的思考

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拖拉機是農村群眾的主要生產、交通工具之一，它的產生和發展漸漸取代了刀耕火種的生產方式和人背馬馱的交通方式。拖拉機確實給村民們的生產和生活帶來了極大的便利。但由于農村居住分散，農機監理鞭長莫及，失管失控面較大，以致有的村民安全意識不強，使拖拉機無牌無證、酒后駕駛、違章載人等嚴重違章現象較為突出，且屢屢釀成人員傷亡的悲劇。從造成拖拉機事故的原因分析和調查結果來看，無牌無證（黑車非駕）是造成拖拉機事故的主要原因之一。

一、我州農機安全的現狀及存在問題

2002年未，西雙版納州擁有各類拖拉機42057臺，其中：大中型拖拉機815臺；小型拖拉機41242臺；農用運輸車515臺。擁有量在全省名列前矛。參加年度檢審的拖拉機11963臺，沒有辦理牌證手續和未參加年度檢審的拖拉機30094臺（俗稱黑車），占拖拉機總數的71.6%；有駕駛人員42160人，參加年度審驗的駕駛員12153人，沒有辦理駕駛證和未參加年度審驗的駕駛員30010人（俗稱非駕），占駕駛員總數的71.2%。數萬“非駕”人員操作著數萬臺“黑車”，這類車輛安全性能、駕駛員技術水平得不到保證；為躲避監管，他們經常在夜晚等能見度低但檢查較少的時間行車，專走路況差但較偏僻的田間小道，如同“盲人騎瞎馬，夜半臨深池”，農機安全生產形勢非常嚴峻。據統計，2002年發生農機事故13起，其中重大事故6起，死亡7人，重傷8人，直接經濟損失14．7萬元。在13起農機事故中，由于“黑車非駕”原因引發的4起，占事故總數的30.7%。農業機械是農民增收致富的重要手段，農機銷售、修配、服務作業三大市場的發展可擴大就業助民增收。全州農機從業人員49776人，農機經營服務總收入達13062萬元，實現純收入6672萬元，相當于全州59．5萬農業人口人均增收112元。農機服務領域的拓寬，服務范圍的擴大，將有越來越多的農民通過經營各類農業機械走上致富道路。農機化實用新機具、新技術推廣是增加農民收入的新亮點。但是數萬“非駕”人員操作著數萬臺“黑車”，“黑車非駕”問題已嚴重影響著農民奔小康的進程，嚴重威脅著廣大人民群眾的生命財產安全，影響農村社會穩定，成為農村安全生產最大的隱患。

“黑車非駕”問題由來已久。隨著農村改革的不斷深入，農業機械的發展模式也隨之變化，拖拉機開始進入千家萬戶，并得到迅速的發展。為適應這種變化，農機監理部門對各類機車的檢審也由過去的統一時間、統一地點進行集中辦理，變為靈活多樣的下鄉鎮、進村入戶，隨時隨地辦理各種手續。雖然取得一定成績，但效果并不理想，“黑車非駕”依然呈逐年上升趨勢。1996年，對無牌無證較嚴重的鄉鎮有重點地進行治理整頓共消除無證駕駛人員2976人，消除無牌拖拉機1300多臺。1997年全州擁有拖拉機33615臺，換發“九二”式新牌照僅為15954臺，無牌拖拉機17661臺，占拖拉機總數的52.5%。2000年拖拉機擁有量39779臺，參加年度檢審15936臺，無牌拖拉機（含未參加檢審的拖拉機）23843臺，占拖拉機總數的60%。2002年拖拉機擁有量42057臺，參加檢審的11963臺，無牌拖拉機（含未參加檢審）30094臺，占拖拉機總數的71.6%。針對“黑車非駕”逐年增加的實際，每年都要組織大量的人力、物力加大執法檢查力度，改進工作方法，方便群眾辦事。2002年農機監理部門抽調有關人員組成近百人的檢查隊伍，長期不間斷地開展路檢路查，在檢查中，加大安全法規宣傳力度，對違章行為堅決取締，對手續不全的現場給予辦理，共出動檢查人員1200人次，出動宣傳車30余次，到村寨、田間地頭宣傳20余次，受教育群眾3700人次。查驗拖拉機2139臺，查處違章車輛333臺；進村入戶補發牌照135臺，補審駕駛員56人；拖拉機檢審11963臺。工作中采取分階段、定任務、定指標、定獎懲的措施；方法上做到上路檢查與上門服務相結合，說服教育與罰款懲處相結合；同時改進工作作風，改變工作態度。然而年度檢審率依然不高，“黑車非駕”依然是日趨嚴重。

二、形成“黑車非駕”問題的原因

（一）部分機手和農民法制觀念不強，安全意識淡薄。在和機手、農民的交談中了解到，對1988年國務院頒布的《中華人民共和國道路交通管理條例》、1998年云南省人大頒布施行的《云南省農業機械管理條例》和1999年頒布施行的《云南省農業機械監理條例》以及國家農業部、省農業廳頒布的有關農機安全生產的規章和規范性文件等知之甚少。有的駕駛員錯誤地認為，自己買的拖拉機自己用，“拉拉肥料，運運土，收收谷子，送送糧”，無異于養了一頭大家畜，還落什么戶，掛什么牌，更無必要搞什么年度檢審，根本不懂得作為一種機動車輛要納入國家統一強制管理的范疇，以保證人民生命財產安全的道理。有些農民還錯誤地認為，機關干部既然可以坐小汽車，我們趕街、下地勞動，或者婚喪嫁娶辦事乘坐拖拉機有何不可，豈不知農業機械是專為搞農田作業和農業運輸設計的，其安全性能是不能與專門從事載客運輸的機械相比擬的。

（二）執法不嚴、違法不糾的現象嚴重。近些年來，省人大、省政府以及國家農業部、省農業廳先后制定了一系列農機安全管理方面的法規、規章和規范性文件。但從調查的情況看，依法管理沒有真正落到實處。其中有宣傳不到位的情況，每出臺一部法規、規章，從上到下沒有大張旗鼓地宣傳，聲勢不夠大，沒有達到家喻戶曉，人人皆知的目的；也有執法不嚴的情況，以勐海縣勐混鄉為例，該鄉有拖拉機2656臺，已辦理牌證手續的1378臺，未辦理牌證手續的1278臺，參加年度檢審的500臺，占拖拉機總數的18.8%，無證駕車1120人。同在該鄉的手扶拖拉機，參加年度檢審的，要接受車輛檢驗辦理相關手續，還要上繳有關部門的各項費用，分別是養路費210元、運輸管理費34元、保險費80元、檢審費28元、農機服務費30元、車船使用稅20元，合計402元；不參加檢審的拖拉機，逃避了檢驗和以上相關費用。而農機監理工作受人員、經費、車輛等限制，執法力度跟不止，不能及時查處不參加檢審等違章行為，這樣參加檢審的機手有“吃虧的感覺”。對違章現象處罰力度不夠，在一定程度上助長了“黑車非駕”的形成。個別農機安全執法人員不是秉公辦事，甚至徇私枉法，對待熟人違規違章往往睜只眼閉只眼，網開一面，而對待其他人則加重處罰或者亂處罰，既損害了法律的尊嚴，又傷害了管理對象的感情。

（三）管理體制不順，職能交叉，部門扯皮。1986年國務院確立的農機安全由農機監理部門為主體負責，上道路時接受公安、交通部門安全管理的分工原則，是搞好我國農機安全工作的基本體制和指導方針。1998年國務院在政府機構改革中，明確賦予農業部"組織實施拖拉機、聯合收割機、農用運輸車等農業機械的安全監理、產品質量檢驗、鑒定和認證管理。"這是符合精簡、效率、統一的機構改革原則的，也是符合我國國情的。這個精神在我州沒有很好的落實。近幾年來，公安交警在部門利益的驅動下，提出不許農機學校培訓拖拉機駕駛員，停止農機監理對拖拉機駕駛員進行考試和年度審驗工作。形成駕駛員的培訓、考試、審驗由公安交警管，拖拉機的落戶、檢驗由農業部門管，出現“人機分離”局面。這不僅違背了國務院的有關精神，還給我州農村的拖拉機及駕駛員帶來極大的不便。造成很多駕駛員不能按時參加年度檢審，無證駕車人員逐年增多。

（四）沒有對拖拉機實行分類管理，這是最主要的原因。我州的拖拉機按用途大致可分為三種類別：專門從事營運的拖拉機；既從事營運又從事農田作業的拖拉機；專門從事農田作業的拖拉機。前兩類拖拉機上路行駛從事營業性運輸的時間較多，辦理公安九二式牌照無可非議，這部分農民也愿意接受。在42057臺拖拉機中，參加檢審的有11963臺，主要就是這兩類拖拉機。第三類是專門從事農田作業的拖拉機，主要是代替人力、畜力在田間耕作，同時它也兼有運輸功能，主要是從家庭到田間、從田間到市場的農業生產資料和農產品的運輸。農業生產有季節性，在農閑時節拖拉機往往被閑置，如果一概強調掛公安上路行駛的牌照，上交有關部門的各項費用又是一樣，無疑是加重了農民負擔，農民就不能享受黨和國家對專門從事農田作業拖拉機的各項優惠政策，農民當然不愿意，農民是最講實際的。所以就造成了不落戶、不參加年度檢審的拖拉機逐年增多，這類拖拉機目前成為“黑車”的主體，占“黑車”的80%以上。

三、解決“黑車非駕”問題的主要措施

安全生產是壓倒一切的大事，沒有安全就沒有經濟的發展；沒有安全，也就談不上社會的穩定。加強安全管理是“依法治國”、“依法治州”的重要內容。作為社會公共安全重要組成部份的農機安全監理工作，要以“三個代表”重要思想為指導，以維護最廣大人民利益為出發點，加大宣傳力度和依法管理力度，加快理順管理體制，探索對拖拉機實行分類管理的途徑，下大力解決農村“黑車非駕”問題，以適應市場經濟發展的需要，為我州農村經濟建設和廣大人民群眾的生產生活創造一個良好的安全環境。

（一）加強宣傳教育，提高農民素質。做好農機法規的宣傳工作，提高廣大農民的法制意識，是做好農機監理工作的前提和基礎。在宣傳教育中，可采取形式多樣的宣傳方式。一是加強領導，健全機構。要在農機監理單位內部設立宣傳科（股）室，固定專人，購置必要的設備，從組織機構、人力、物力上保證宣傳工作的正常開展。二是把宣傳工作與階段性工作結合起來，如在農機檢審階段，可下發宣傳單，就農機法規、農機檢審工作的重要性和必要性作宣傳；在安全檢查過程中要針對機手的違章行為開展法制教育。三是面向各級領導的宣傳，讓他們了解農機監理工作的重要性。四是面向社會廣泛宣傳農機法規、政策，在農村利用節假日等，開展農機法規咨詢，農機典型案例展覽等方式的宣傳。也可以在報刊、廣播、電視上開辦固定欄目，進行農機法規政策的宣傳。還可以與中小學校聯系，舉辦農機監理知識講座和法制教育工作。建立健全安全學習制度，使安全宣傳教育工作經常化、制度化。

（二）理順管理體制，提高工作效率。1984年國務院在放開農用拖拉機等機動車船經營運輸業時，確立的農機安全由農機監理部門為主體負責，上道路時接受公安、交通部門安全管理的分工原則，是搞好我國農機安全工作的基本體制和指導方針。這一分工原則，即使在1986年國務院在道路交通管理體制改革中也沒有改變。這是經過實踐檢驗證明是正確的。國務院國辦發（1998）88號文件，省政府（2000）171號文件，州政府西政辦（2002）45號文件，在機構改革有關職能配置，內設機構和人員編制規定中，已把“組織實施拖拉機，聯合收割機，農用運輸車等農業機械的安全監理，產品質量檢驗，鑒定和認證管理”等職能劃給了農業部門，很好地解決了部門職能交叉問題。這有利于精簡機構，提高政府辦事效率。這是在政府機構改革中權衡利弊、合理配置的最終結果，是國務院深思熟慮的決策。我們要不折不扣學習好、貫徹好、落實好國務院、省政府、州政府的有關精神，切實理順管理體制，提高工作效率。

（三）加大農機行政執法力度。開展農機安全大檢查是農機監理的重要工作，是取締“黑車非駕”、減少事故發生的重要手段。拖拉機、農用車違章屢禁不止，一個重要原因就是我們有的部門執法不嚴、執法不為造成的。如果我們心慈手軟，不采取堅決果斷的措施制止一個違章者，這就意味著對幾個甚至幾十個老百姓的生命財產不負責任。因此必須用鐵的手腕，加大執法力度。同時，應注意搞好五種方法的結合。

1、定點檢查與流動檢查相結合。組織農機監理人員在車輛經常出入的路段、路口、鄉村、磚瓦廠等地點設立多個檢查點，對過往車輛進行檢查。適時派出監理人員在所轄區域內進行流動檢查。

2、跟蹤檢查與蹲點守候相結合。對新車、二手車、重點車進行跟蹤檢查，對逃避檢查的“釘子戶”實行蹲點守候。

3、定時檢查與突擊檢查相結合。在農機事故多發期、多發地段進行定時檢查；對監理人員掌握的“黑車非駕”進行突擊檢查。

4、全面檢查與局部檢查相結合。全面檢查是指對所轄區域內的農業機械進行常規性路檢路查；局部檢查是指對特殊路段、重點村寨進行封閉式檢查。

5、說法教育與嚴厲處罰相結合。對違章駕駛員以說法教育為主，對個別經教育仍不服從監管的要堅決處于罰款、扣證、扣車等強制措施。

（四）對拖拉機實行分類管理，是解決“黑車非駕”最根本的方法。我州的拖拉機按用途大致可分為三種類別：一是專門從事營運的拖拉機；二是既從事營運又從事農田作業的拖拉機；三是專門從事農田作業的拖拉機。分類管理就是指對前兩類拖拉機辦理公安上路行駛牌照；對第三類拖拉機辦理農業部門的農田作業牌照。根據農業部(1997)5號文件，其中頒布了三個農機行業標準，規定了專門從事農田作業的拖拉機辦理農田作業牌照。貫徹農業部三個行業標準,是對農業機械實行分類管理的重要依據。從勐臘縣實施農作牌的試點情況來看，以下幾條有益的經驗值得借鑒：一是實施農作牌符合農業部有關文件精神，是清理“黑車非駕”的治本之策；二是實施農作牌符合我州農村的實際，得到農民的擁護和支持。根據省政府（99）245號文件規定，從事農田作業拖拉機免交養路費、運輸管理費、保險費等，減輕了農民負擔。對兩種不同的用途拖拉機，辦理兩種不同的牌照，承擔兩種不同的費用，是實事求是的，是切合實際的做法，得到了基層政府的好評，得到了試點地區農民機手的擁護。一個掛農作牌的農戶說得好：“他上路跑運輸，我下田從事農田作業，辦一樣的牌照，上交一樣的費用，肯定不合理，早就該掛農作牌了。”實施分類管理不僅減輕農民負擔，而且使他們脫下“黑車”帽子，有了名副其實的身份，可以正大光明地從事農業生產。所以實施分類管理也是廣大農民機手的迫切要求。

實施分類管理還應注意解決以下幾個事關全局的重大問題：首先對各級政府領導及有關部門的宣傳，要把實施分類管理的目的、意義、方法和作用講深講透；其次協調好交警、運政的關系，農作牌上路行駛一般限定在本縣范圍，拉種子、化肥、上交公糧、轉運農用物質等；從事農田作業拖拉機免交養路費、運輸管理費等，這些都需要得到交警、運政部門的支持。再次是對廣大農民的宣傳，實施分類管理是農機監理工作的重大舉措，只有得到廣大農民的認可、支持和擁護，才具有生命力。

（五）建立健全安全生產責任制。要認真貫徹落實《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，建立健全農機安全生產責任制，層層簽訂農機安全生產責任書，逐級落實安全生產目標并進行監督檢查。定期召開農機安全生產會議，研究農機安全生產形勢，總結事故發生的規律，制定防范重、特大農機事故的措施。

（六）加強隊伍建設，提高執法水平。農機管理部門要認真貫徹農機安全監理工作法規，加強農機監理人員的教育培訓，提高隊伍的綜合素質、執法水平和服務質量，積極推進政務公開，轉變工作作風，提高辦事效率，自覺接受群眾監督，深入開展“文明監理、優質服務”活動。要嚴格執行農機事故統計報告制度，對重、特大農機事故要按有關程序和時限要求及時上報。

我州“黑車非駕”問題雖然比較嚴重，但是，只要我們堅持以“三個代表”重要思想為指導，堅持解放思想、實事求是、與時俱進，結合我州農村的實際情況，積極穩妥地實施對拖拉機的分類管理，逐步提高牌證核發率和年度檢審率，就能消除“黑車非駕”現象，確保農機安全生產。a