農業補貼政策對種植水稻影響

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糧食生產一直是社會高度關注的話題，提高糧食產量、保證糧食安全是國民經濟穩定健康發展的根本保障。自2004年起，在全國不斷強化農業投入、加大農業補貼政策背景下，作為經濟大省和人口第一大省的廣東省也對水稻種植實施了一系列補貼政策，以促進廣東水稻的生產。然而，從近幾年來的數據觀察，廣東省水稻生產卻一直呈現下降趨勢：一方面，在播種面積上，2010年廣東省水稻播種面積比2000年減少了46.26萬hm2（圖1），2007年水稻播種面積更是降至193.90萬hm2、是廣東省30年來水稻播種面積最少的一年；另一方面，從產量情況分析，廣東省水稻的單產與總產出現了增長停滯的現象，2005—2010年水稻單產增幅緩慢，總產量降幅明顯，2008年廣東省水稻總產量僅為1003.3萬t、比1998年減少685.23萬t、降幅近41%（表1）。為什么廣東省實施農業補貼政策之后，水稻播種面積仍在減少？水稻產量不增反降？政府對農民實施的補貼政策是否真正起到鼓勵農民種植水稻的作用？農民領到補貼之后是否真正投入到水稻種植中？對于這些問題我們深入農村基層開展了調查分析。調研組分別走訪了江市徐聞縣龍塘鎮、韶關仁化縣丹霞鎮和樂昌市、梅州市梅縣和五華縣、廣州市花都區等地的農戶，對水稻播種面積、種糧成本、單產、補貼數額等項目進行調查統計，同時對比往年相關數據，分析了各項政策對農民種糧積極性的影響，針對出現的問題，結合農村現狀提出了可行性建議。

1廣東省水稻種植及補貼情況

1.1水稻種植現狀

粵北韶關等地的農業生產一直以水稻為主，水稻種植面積占耕地總面積的72%以上；而在廣州花都等珠三角地區，農民主要種植蔬菜等收益較高的經濟作物，水稻種植面積占耕地總面積的比例相對較小，一般在45%~50%左右。調查發現，除個別地區外，水稻種植比例逐年縮小也是一個普遍現象。在粵西湛江徐聞縣調查的58戶農民中水稻種植面積占耕地面積60%以下的有41戶，粵北韶關樂昌市調查的30戶農民中有22戶水稻種植面積低于耕地面積的60%，而在2000年，兩地70%以上的耕地用于種植水稻（表2）。

1.2水稻種植補貼情況

在補貼種類方面，廣東省農業補貼項目大體包括良種補貼、種糧直補、購買農機具補貼、綜合直補等，但是大多數農戶只能領到其中的1~2項補貼。調查發現，大部分農民可以領到面積補貼和良種補貼，而農機具補貼等有資格要求的項目領取的人數甚少、在農民中的適應范圍小。在補貼數額上，各個地區因地制宜，略有不同，每667m2大多在100~130元之間，其中徐聞縣和花都區補貼較高、分別為122.5和117.0元，五華縣最低、平均為106元（表2）。

2廣東省水稻種植現行補貼政策存在的問題

2.1補貼力度不夠，補貼數額不足

多地水稻補貼力度不夠，補貼的數額較小。調查結果顯示，政府補貼數額僅占水稻種植成本的11%~20%（表3），而現行市場糧價浮動區間大致為1.8~2.4元/kg，考慮自然等不可抗拒因素的影響，對于多數農民來說，即便是較小的生產意外，政府的補貼資金都不足以彌補其種植損失。部分農民反映，僅依靠水稻種植收入根本無法支撐家庭生計和普通的生活開銷。盡管廣東省種糧補貼逐年增加，但近年來化肥、農藥等農資價格亦水漲船高，從2006年開始，廣東省部分農資零售價平均升幅分別為化肥7%、農膜15.2%、種子13.6%[2]，上漲幅度超過了水稻補貼的增幅。因此，與不斷增加的種植成本相比，農業補貼金額可謂杯水車薪，多數農戶根本無法利用微薄的補貼改善生產技術擴大生產，更不用說改善耕種環境，完善農村基礎設施。

2.2補貼發放缺乏監管

在補貼發放過程中，缺乏嚴格監管也是不容忽視的問題。在資格審核階段，基層組織沒有對申領補貼農民的實際水稻種植面積進行及時核查統計，政府亦沒有定期復查，導致水稻種植面積的數據更新慢，部分地區甚至出現了未種水稻仍領補貼的情況。在補貼發放后，“專款專用”的農民減少，部分農戶收到補貼后并未進行水稻的再生產，而是將該補貼用于種植其他經濟作物，因此多地陷入了資格審查越不嚴格、補貼越不用于水稻種植的惡性循環之中。

2.3補貼項目對種糧大戶的激勵作用較小

補貼對水稻種植大戶的激勵作用不明顯，影響了農業補貼對水稻種植的激勵效果。現行的補貼制度中對種糧大戶的特殊補貼項目少，金額有限[3]。以種糧直補為例，2008年廣東省政府將補貼范圍擴大至所有農戶，但補貼的額度有所減少，2008年以前省級每667m2種糧直補為12.5元，2008年后下調為4元，結合市、縣兩級補貼，水稻種植大戶每667m2得到的種糧直補約為13元，加上其他補貼，種糧大戶每季每667m2的補貼為100元左右[5]。而實際耕種中，大戶種植水稻每季每667m2需人工費用160元左右，僅靠補貼是不夠的。調查結果顯示，由于種植水稻經濟效益低，近80%的散戶將糧食用于自給，水稻進入流通環節的少，對市場影響有限；而大戶種植水稻的主要是為了出售，水稻商品化程度高，對市場的水稻總量產生影響，從而影響著國民經濟運行。因此，補貼對種糧大戶的效用越高，越能帶動整個地區的種糧氛圍。只有大力鼓勵種糧大戶積極種糧，提高大戶的糧食產量和售糧量，才能真正提高廣東省水稻種植面積，從根本上提高水稻的產量。

3鼓勵農戶種植水稻的對策建議

3.1進一步加大對水稻種植的補貼力度，完善補貼及配套政策

一方面，針對每667m2近1000元的水稻種植成本，僅靠投入26%的種糧補貼，對農戶來說激勵幅度仍然有限[4]。因此廣東省和地方政府應加大財政中糧食補貼的力度，爭取將補貼份額提高到種植成本的30%~40%。同時，在省補和市縣補貼兩部分中，應靈活安排比例，可以根據地方GDP和GNP等指標劃分出發達及欠發達地區，出臺相關政策區別對待，對于相對發達的地區，可以適當減少省級補貼，強化地方市縣的補貼作用；對于欠發達地區，則加大省級投入的力度，減輕地方財政負擔，通過對市縣的具體分析和區別對待，更能發揮政府補貼作用，同時可節省開支，提高補貼的利用率，達到最優的資金投入效果。另一方面，要加大土地統計工作的監控力度，切實核查土地有效面積，保證將補貼款按時按量發放到農戶手中，使補貼政策發揮成效。完善相關部門的監督機制，出臺相關的政策法規，對虛報謊報面積、冒充種糧戶領取補貼款等不良行為采取適當的懲罰措施，進一步規范補貼制度。

3.2多渠道加強種糧大戶的補貼

針對種糧大戶補貼額度小這一突出問題，廣東省應加大對種糧大戶的扶持力度。一方面，可開辟新的補貼項目如通貨膨脹補貼等，用于彌補市場變動給大戶帶來的損失。對于現行的補貼項目，可適當增加大戶所享受的補貼金額，提高補貼金額在種植成本中的比例，綜合考慮，對大戶每季每667m2總補貼提高至200元左右，相對合理。另一方面，政府應完善農業保險機制，對種糧大戶實行更加優惠的農業保險制度，鼓勵大戶參保，降低水稻大戶種植風險和銷售風險。同時，對于承保的保險公司，政府可給予一定的政策資金支持，例如減免部分稅收，以此激勵保險公司開展農業保險業務，開發更多針對種糧大戶的保險產品，通過保險代替補貼的方式，鼓勵種糧大戶種植生產水稻，從而營造當地水稻種植氛圍，增加水稻種植面積，提高廣東省水稻總產量。

3.3增加基礎設施建設投入

從近年來農業投入看，2004年廣東省政府投入44.05億元用于農業基本建設，該投入占全社會投資比重的1.8%，而在2005—2008年，廣東省該項投入分別為5.38億、16.33億、24.44億、30.29億元，占全社會投資比重分別為0.1%、0.4%、0.5%和0.6%[1]。雖然“三農”政策出臺后，政府加大了農業基礎設施的建設，但從投入的比例分析，投資增幅比重不明顯。針對水稻種植，更需要強化水利和交通等基礎配套設施建設，在調查中發現，86%的農戶反映水利設施跟不上，導致無水種植。因此，可以增加基礎設施建設的投入，間接刺激水稻種植。建議把補貼對象擴大到村集體，除了對單個農戶進行補貼外，還可以對整個村集體進行基礎設施建設補助，根據每村水稻種植的規模，合理制定補貼數額。村集體利用補貼進行水利基礎配套設施的建設維護，使百姓受益。

3.4將單項補貼合并執行，實行大類糧食綜合補貼政策

廣東省存在農戶數量多、田畝少、種植規模小、種植種類多的特點，分項式補貼政策會引發更多的補貼糾紛，降低了補貼效率。為了提高糧食直接補貼的效果，應將良種、農機、化肥、農藥等關于水稻的單項補貼合并執行，實行大類糧食綜合補貼政策。這樣做，一方面能夠將有限的財政補貼資金集中使用，提高政策的激勵效果；另一方面，可以減少基層執行政策的工作量和難度，有效降低制度的執行成本和監督成本。調查結果顯示，農業補貼的行政成本約占補貼總額的5%~10%，但補貼項目中未列支行政成本，完全由地方政府自行承擔。如果將種糧直補、良種補貼、農機補貼等單項補貼合并執行，不僅可以解決我國五級政府“管理鏈”過長所導致的各種漏洞，而且可緩解執行成本過高的問題，降低監督成本。