農業面源污染整治及經驗參照

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一、農業面源污染概述

面源污染，又稱為非點源污染（non-pointsourcepollution），是相對于點源污染而言的概念。點源污染主要是指在工業生產過程中以及城市化過程中所排放的污染物，這種污染形式具有排污點集中，排污途徑明顯等特點。而面源污染則是在大面積范圍以內或大量小點源形式排放污染物造成的，它在自然環境中混入一部分危害容人體，降低環境質量或破壞生態平衡的現象[1]。結合當前中國發展的實際情況，可以將面源污染理解為廣義和狹義兩種，廣義的面源污染是指污染的覆蓋面較大，沒有固定的排污地點和時間，隨意性較大，而狹義的面源污染只限定于對水體的污染，即各種能夠引起環境污染的各類液體及固體，在降水及其他因素的作用下，通過一定的流動而引起的環境惡化、水體富營養化及有毒有害等污染[2]。根據污染物的來源和發生區域可以將面源污染分為城市面源污染和農業面源污染，其中分布最為廣泛的是農業面源污染。從當前發展的實際來看，對農業面源污染的理解可以從狹義和廣義兩個角度來進行分析，廣義的概念是指人們在農業生產以及生活過程中所產生的、未經任何處理的污染物對水體、土壤以及農產品所造成的污染[2]；狹義的概念主要是指在農業生產的過程中，人們為了追求農作物高產而過度使用化學肥料、農藥以及無機污染物，通過一定的流徑所造成的水體污染。

二、中國農業面源污染原因分析

當前，中國正面臨改革發展的關鍵時期，面對農業面源污染的嚴峻性，必須要從根源入手，認真分析問題產生的深層次原因，多角度對問題進行分析，為以后制定政策和采取措施提供必要的幫助與支持。

1.市場失靈經濟學家諾斯曾經說過，產權的建立實際上是不同社會成員之間對資源權利的界定、保護和行駛，其關鍵的特征在于相互之間的排化性。在中國，一切自然資源都屬于國家或集體所有，人們對這些資源只有使用權，在產權界定不清晰的情況下，農民為了從土地上獲得更多的經濟效益，總是在自己有權支配的年限內對土地進行掠奪性開發。同時，造成農業面源污染的另一個原因是農村環境資源的準公共物品性。農業環境是一種準公共物品，每個人都存在于環境中，又同時要利用環境，對于農村環境的污染和治理的責任權限難以準確界定，這使得農村環境在受到污染時沒有主體去承擔，最后只能由政府埋單，造成了公共資源的浪費。此外，政府對于農業環境信息缺乏準確有效的監測，信息主體故意隱瞞信息，使得信息不對稱現象較為嚴重。

2.政府主體失靈一是部分地方政府片面追求短期經濟效益。一部分政府為了追求經濟GDP的增長，片面的追求政績，甚至不以犧牲環境來換取經濟增長。由于農村環境治理的難度較大且見效較慢，導致地方政府不愿重視農村環境的防治。二是部分基層政府缺乏有效的約束和激勵機制。沒有出臺保護農村環境的相關政策，也沒有制定農村環境保護的激勵措施，使得農業面源污染得不到及時治理，這對于農村社會發展是極為不利的。

三、發達國家農業面源污染防治經驗

1.美國美國是一個非常注重農業生產的國家。1936年，美國國會首先頒布《防洪法令》，將農業面源污染的防治工作提升到國家戰略，并將這一規劃控制工作交由水土保持局負責，這使得農業面源污染的防治有了新的局面。為了使面源污染的程度得以有效的控制與防治，美國在1972年頒布《聯邦水污染控制法》，首次將農業面源污染防治提升到法律層面，并提出“最大日負荷量計劃”，對每日的污染量進行實時監測，以此來保障環境質量[3]。此后，美國政府不斷加大投入力度，對于積極進行污染防治的企業或個人，國家給予分擔一部分費用，并減免稅額，使得企業參加污染防治的積極性不斷提高。1987年，美國政府對《清潔水法》進行了修正，并提出了面源污染控制計劃，通過國家財政支持，鼓勵各州進行有效的管理措施，通過減少水土流失以及環境保護承諾等不斷減少面源污染。此外，一些地區對污染情況進行甄別，制定污染程度標準及防治措施。為了限制農藥的生產和使用，美國政府不斷加大措施對農藥的種類、性質、特點和使用方法進行了嚴格規定，以達到有效的管理和控制。此外，美國政府還加大對農村創業以及農村生態環境的建設力度，2002年美國政府頒布了《農業安全與農村投資法案》，對農業政策進行了重新的調整和規范，使得農村經濟的發展程度進一步提升。截至2010年底，美國政府用于農業環境保護的投入總量已經超過200億美元，通過高投入，使得美國農業面源污染的勢頭得到進一步的扼制，農村生態環境得到進一步改善，生活水平進一步提高。

2.歐盟歐盟對于農村環境保護的認識是伴隨著經濟的發展而逐步開始的。歐洲各國通過工業革命使得經濟得到巨大發展，但經濟的發展也帶來了環境污染加劇、生態環境破壞等現象。為了防止環境污染，從20世紀70年代開始，歐洲各國開始了環境保護政策的制定與落實。1987年，歐洲各國統一制定政策詳盡的法律政策來防止環境破壞。1989年，歐盟委員會第一次明確提出農業面源污染的正式文件，在文件中，首先對農業面源污染進行了闡述，對農業發展與社會進步的關系進行了介紹。此后，農業面源污染的防治工作得到各國的不斷重視，防治政策與法律體系也不斷健全。歐盟在農業環境立法上主要制定了《硝酸鹽施用指令》、《飲用水指令》以及《農藥使用指令》等。這些法律規定在農田范圍要合理控制牲畜的密度，制定各類禁肥方法，建立緩沖帶，合理使用肥料和數量，并要詳細記錄施肥情況。對水體的各項指標進行監測，定期或不定期進行抽檢，對水體富營養化現象進行嚴格控制。在農業政策方面，共同農業政策一直是歐盟執行的行業政策[4]。隨著農業生產在社會發展過程中的重要性程度不斷提高，歐盟在農業政策的制定方面也越來越詳盡，通過鼓勵農民使用環保型、創新型耕種方式，以此來改變傳統耕種方式，減少對環境的壓力，此外，歐盟還通過制定一些自愿性以及強制性的措施來減少農業面源污染，通過一系列的法律、法規和國家政策使監控發揮到最大限度，以此來減少農業環境的污染。

3.日本日本政府的農業面源污染防治工作起步較晚，由于農產品的供求關系發生變化，日本政府于20世紀90年代開始農業面源污染的防治工作。1992年，日本農林水產省制定新政策，首先提出“環境保護型農業”概念，并開始逐步致力于環境保護工作中來。隨著環保型政策的不斷深入，日本政府開始注重發揮農業發展與經濟的協調運行，通過減少化學肥料以及農藥的使用來發展綠色農業。1999年，日本政府頒布了《食物、農業、農村基本法》，該法律強調要充分發揮農村的特有屬性，增強保護農村土壤、維持水資源的合理使用、促進生態資源等合理發展的能力。對農村土地肥料的使用進行了嚴格的規定，強調要減少使用化學肥料和農藥，通過新技術的發展來進行病蟲害防治工作，對實施此類技術的企業和個人給予一定的政策優惠。為了減少養殖業對環境造成污染，日本政府還制定了《家禽排泄物法》，該法中強調對于一些規模化的養殖企業，對糞便要進行合理的安置，嚴禁野外堆放或直接向溝渠排放，糞便的保管地要由非滲透性的材料建設，并進行適當的覆蓋，通過新技術的使用對糞便進行合理處置，使之變成有效肥料。

四、中國農業面源污染

防治經驗借鑒和措施制定農業環境對于中國社會發展具有非常重要的意義與作用。面對中國農業面源污染中存在的問題，必須要借鑒發達國家的成功經驗，結合中國實際國情制定行之有效的措施與方法，構建有效的行政管理體系，推進農村環境的順利發展。

1.建立科學合理的監督制約體系為了對農村環境管理部門進行有效的制約，必須摒棄傳統的管理方法，在法律上健全政府部門在農業面源污染防治方面的環境管理職能。健全農村環境保護機構，依法落實農村環境的監管主體，明確各方面的權利與義務，要設立農村環境治理小組，負責對農村環境的整治與管理工作，將分散的相關職能部門有效地融合在一起，在農村環境防治的政策指引上加強力度。同時，建立農業面源污染的綜合協調機構，使多個部門都能夠有效地參與到農村環境的治理工作中來，轉變過去各自為政、職責不清的局面。在明確各個部門職責之后，要建立嚴格的責任追究制度，使各個部門能夠按照各項制度和職責來進行農業面源污染的防治工作。

2.建立農業生態補償制度農業環境治理是一項投資大、周期長、見效慢的復雜工程，環境作為一項準公共產品，它所引起的外部效應決定了農業面源污染的治理不能夠僅僅依靠市場資源的配置，要充分發揮政府的協調作用，在全社會范圍內建立一種有效的農業生態補償機制，通過有效的政策制定來彌補當前監管過程中存在的不足。要在制定的法律、法規中明確補償主體、補償依據及補償對象，并建立嚴格管理的程序與機制，對各類資金的有效運作和發放進行嚴格管理。通過稅收的作用來保障農業生態補償制度的順利實施，在實施的過程中制定不同的稅率來區分不同的農產品和農用物資，對一些不嚴格的產品和企業要進行嚴厲打擊，對規模化畜禽養殖場產生的廢棄物征收廢棄物稅等。通過各類有效的稅收政策，為生態補償機制提供運作所必需的資金，同時引導生產者和農民選擇有利的農資產品，引導農業向循環農業的方向發展。

3.強化農業環境監測的評估力度對農業環境監測評估制度進行有效的強化，可以保障農業環境得以順利改造[5]。當前，中國農業面源污染監測尚缺乏規范有效的技術手段，而農業面源污染的廣泛性及不確定性增加了監測的困難，同時由于農業環境監測與評級技術的缺乏使農村環境信息監測的不完善，這對于中國農業面源污染防治的立法及各類政策的制定都帶來了一定的困難。因此，要充分借鑒發達國家的監測及評估技術，依托信息化技術發展，研究和制定適合中國實際國情的監測技術和方法，逐步建立對農業面源污染進行在線監測和評估的體系，實行動態監測體系與制度，為農業環境污染與防治提供可靠的信息，從而保證決策的準確性，有利地促進了農村社會的順利發展。