農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓體制建構(gòu)論文

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關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；意愿

摘要：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進程中的重要環(huán)節(jié)。關(guān)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，**省一直走在全國的前列，其在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況和新特點是值得關(guān)注的。本文通過結(jié)合調(diào)研的第一手材料，系統(tǒng)地分析了目前**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在主要問題，并有針對性地提出了促進**省土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議。

自20世紀(jì)90年代以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地均分制度所形成的小規(guī)模、細碎化的土地經(jīng)營模式已經(jīng)與現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路形成相悖之勢，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。**省屬于我國的沿海地區(qū)的發(fā)達省份，較早地出現(xiàn)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)以進行適度規(guī)模經(jīng)營的自發(fā)行為，并一直走在全國的前列。因此，對**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新隋況和新問題進行研究具有重要的意義。為此，我們于2009年8月對**省上虞市和新昌縣的l0個農(nóng)村的100個農(nóng)戶進行了問卷調(diào)查，收回有效問卷92份。

一、目前**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點

1．流轉(zhuǎn)主體的基本情況

(1)年齡結(jié)構(gòu)老化。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不斷發(fā)展，年輕勞動力大量向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，老人農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為**省所面臨的現(xiàn)狀。在被調(diào)查的92個農(nóng)戶中，年齡在50歲以上的受訪者占到受訪者總數(shù)的71．74%，其中50一60歲的占47．83%，60一70歲的占14．13%，70—80歲的占9％；年齡在50歲以下的受訪者僅占到受訪者總數(shù)的28.26%，其中30-40歲的占5．43%，40-50歲的占22．83%。

(2)文化程度偏低。文化程度會影響到農(nóng)民對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認識程度和認可程度，從調(diào)查資料統(tǒng)計分析看，受訪農(nóng)戶的文化程度普遍偏低，文化程度在初中及以下的受訪者占到受訪者總數(shù)的70.65％，其中文盲占3．26%，小學(xué)文化程度的農(nóng)民占到30.43%，初中文化程度的農(nóng)民占到36．96%；文化程度在中專或高中及以上的農(nóng)民僅占到29．35%。

(3)近半數(shù)農(nóng)民兼業(yè)。在92個受訪農(nóng)民中，有42．39%的農(nóng)民是兼業(yè)型農(nóng)民，其中14．13%的農(nóng)民兼有農(nóng)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的工作，28.26％的農(nóng)民兼有農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的工作；7．61%的農(nóng)民完全放棄農(nóng)業(yè)，以第二、三產(chǎn)業(yè)的工作為第一職業(yè)；只有50%的農(nóng)民以經(jīng)營農(nóng)業(yè)為第一職業(yè)。這說明盡管來自二、三產(chǎn)業(yè)的收入要高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，但是仍然有部分農(nóng)民還是不愿意將土地使用權(quán)全部轉(zhuǎn)出。

(4)家庭總收入主要以非農(nóng)收人為主。**是人多地少的省份，2007年人均占有耕地面積僅為0.64畝，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益低下，農(nóng)戶家庭總收入中主要以非農(nóng)收人為主。在被調(diào)查的92個農(nóng)戶中，除去20個農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營大戶，剩余的72個農(nóng)戶中，非農(nóng)收入占到家庭總收入70%以上的農(nóng)戶比例已經(jīng)達到77．78%。

2．土地流轉(zhuǎn)的基本概況

(1)各村耕地流轉(zhuǎn)率差異較大，流轉(zhuǎn)較為規(guī)范。上虞市除中興村外，其他各村耕地流轉(zhuǎn)率都介于30%至50%之間，這是由于上虞市經(jīng)濟發(fā)展較快，各級政府采取措施支持和鼓勵土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；新昌縣除圳塍村外，其他各村耕地流轉(zhuǎn)率都介于10至30％之間，相對于上虞市，新昌縣的經(jīng)濟發(fā)展較為落后，耕地流轉(zhuǎn)率較低一些。此外，在所有受訪農(nóng)戶中，耕地轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)人戶簽有租包書面協(xié)議的比冽為74．19%，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)較為規(guī)范。

(2)農(nóng)戶主要以租包的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。通過對調(diào)查資料進行整理分析，在轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)戶中，以“租包”和“代種”的方式轉(zhuǎn)入土地使用權(quán)的農(nóng)戶分別占到86．11%和13．89%；在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶中，上述比例分別為64.52%和6．45%，另外有29．03%的農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資^毆的方式轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，這是因為**省在2009年2月剛剛出臺了首個規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的《**省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資農(nóng)民專業(yè)合作社登記暫行辦法》，在經(jīng)營權(quán)本身及土地的用途不會發(fā)生改變的情況下，將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、股權(quán)化，以激活土地資源和解決目前許多農(nóng)民設(shè)立合作社時遇到的資金短缺問題。盡管“土地股份合作制”，這種流轉(zhuǎn)方式于2000年就已經(jīng)在**省出現(xiàn)，但是仍處于興起和發(fā)展階段。

(3)農(nóng)戶進行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時，限于村集體和村組內(nèi)的一般農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社。通過對轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶進行訪談，有16．13%和19．35%的農(nóng)戶分別將土地以“租包”的形式轉(zhuǎn)給本村組的—般農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營大戶，有51．61%的農(nóng)戶將土地以“租包’域者‘地承包經(jīng)營權(quán)作價出資人股”的方式轉(zhuǎn)給本村合作社，另外有12．90%的農(nóng)戶將土地租包給村集體。

(4)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模小。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的土地面積上，除去20個規(guī)模化經(jīng)營大戶，一般農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出的規(guī)模都比較小。戶均交易規(guī)模在2．8畝左右。盡管轉(zhuǎn)入2～3畝土地可以提高農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模，但距離真正的規(guī)模經(jīng)營相去甚遠。可以說，目前農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的意義要遠大于對于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意義。

3.農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿

(1)多數(shù)農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。從對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿統(tǒng)計分析來看，有77I17的農(nóng)戶愿意進行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其中“愿意全部轉(zhuǎn)出”和“愿意部分轉(zhuǎn)出”的農(nóng)戶分別占15.22％和22.83%，“愿意轉(zhuǎn)入”的農(nóng)戶占39．13%；其余22．83%的農(nóng)戶不愿意參與流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。

(2)農(nóng)戶愿意以租包的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。在愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶中，有74．65％的農(nóng)戶愿意以“租包”的形式進行流轉(zhuǎn)，有1．41%和8.45%的農(nóng)戶愿意以“代種”和“互換”的方式進行流轉(zhuǎn)，另外有15．49％的農(nóng)戶愿意以“入股”的方式進行流轉(zhuǎn)，這是因為土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資入股的辦法剛剛出臺，新成立的合作社所帶來的收益尚不明顯，只有少部分人愿意以入股的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。

二、**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1．思想觀念的落后限制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民對土地有著深厚的感情。盡管目前農(nóng)民的收入水平已經(jīng)有所提高，并且收^來源主要以非農(nóng)收人為主，但是大多數(shù)的農(nóng)民還是不愿意全部放棄土地使用權(quán)，對土地依然十分留戀，難以割舍，表現(xiàn)出濃厚的戀地情結(jié)。在所有轉(zhuǎn)出戶之中，全部轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶僅占轉(zhuǎn)出戶的41．93%，另外58.06%的農(nóng)戶只是轉(zhuǎn)出了部分土地，留下部分土地進行耕種。此外，目前文化程度在初中及以下的老年農(nóng)民是**省農(nóng)業(yè)勞動的主力軍，文化素質(zhì)和年齡的限制以及保守的思想觀念使得這部分農(nóng)民不愿意完全放棄土地使用權(quán)，因而加大了推進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的難度。

2．流轉(zhuǎn)期限短造成對土地投入的短期行為

目前**省大多數(shù)的農(nóng)戶愿意以“租包”的形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，但是在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶中，19．35%的農(nóng)戶沒有與轉(zhuǎn)人方簽訂書面協(xié)議，也沒有明確界定流轉(zhuǎn)期限；剩余80．65%的農(nóng)戶雖然與轉(zhuǎn)入方簽有書面合同，其中協(xié)商租包期限在5年以下的比例為25．81%，協(xié)商期限為20年的比例為54．84%。由此可以看出，近半數(shù)的土地流轉(zhuǎn)交易中或是沒有協(xié)商期限，或是協(xié)商期限僅在5年以下，這就會誘發(fā)農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地投入的短期行為，不利于轉(zhuǎn)人土地使用權(quán)的農(nóng)戶對土地進行長期投資建設(shè)。另外，在轉(zhuǎn)人耕地的規(guī)模化經(jīng)營大戶中，僅有20％的大戶對轉(zhuǎn)入土地進行了灌溉及配套設(shè)施投資。

3.社會保障發(fā)展緩慢造成土地生產(chǎn)效率低下

由于農(nóng)村社會保障發(fā)昂緩慢，所以農(nóng)民對放棄土地承包的后顧之憂尚未解除，在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶中，有58.06%的農(nóng)戶不愿意永久的轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)，有54.84%的農(nóng)戶希望簽訂流轉(zhuǎn)合同的期限為5年以下。此外，目前**省近半數(shù)的農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)同時，還棄有第二、三產(chǎn)業(yè)的工作，農(nóng)業(yè)收人在家庭總收入中占的比重較小。從訪談中可以了解到，這些農(nóng)民只愿意轉(zhuǎn)出部分土地，進行耕種只是為了滿足自家口糧需要，處于“既不愿意放棄田，又不愿意多種田、種好田”的狀態(tài)，這種粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式必然會影響農(nóng)地的生產(chǎn)效率，并嚴(yán)重制約土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

4．價值評估機構(gòu)的缺失制約土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

“租包’，是目前**省大多數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的主要方式。在我們所調(diào)查的樣本戶中，沒有農(nóng)戶以“互換”的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)；在對71個愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶進行訪談時，僅有一名農(nóng)戶愿意以“互換’’方式流轉(zhuǎn)土地，而實際上這個農(nóng)戶卻以租包的方式轉(zhuǎn)入了土地使用權(quán)。之所以會發(fā)生這種現(xiàn)象，是因為缺乏土地使用權(quán)價值洋胸，農(nóng)戶無法對想要互換的土地使用權(quán)進行合理的價值度量。當(dāng)缺少這種衡量土地使用權(quán)價值的尺度時，農(nóng)戶出于自身利益的考慮，放棄了“互換”的土地流轉(zhuǎn)方式。因此，土地價值評估機構(gòu)的缺失限制了土地流轉(zhuǎn)的方式，進而阻礙了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的擴大和跨區(qū)域發(fā)展。

三、促進**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

1．分層促進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中具有主體地位，在推進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進程中，“農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)”的原則是必須堅持和遵守的，這就要求應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿，土地是否流轉(zhuǎn)以及采取何種形式流轉(zhuǎn)，由農(nóng)戶自主選擇和決定。由于**省農(nóng)民自身素質(zhì)的限制和思想觀念的不同，他們對土地使用全流轉(zhuǎn)的認識和進行土地流轉(zhuǎn)的意愿也處于不均衡的狀態(tài)，所以**省在完善、提高和發(fā)展農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營時，應(yīng)分層促進土地流轉(zhuǎn)，積極引導(dǎo)愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶。對于僅愿意轉(zhuǎn)出部分土地和不愿意參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，不能采取強制措施，應(yīng)采取相應(yīng)的政策進行鼓勵、支持和引導(dǎo)，以積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.延長土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限過短會造成農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地投入的短期行為，進而造成土地狀況的惡化。在流轉(zhuǎn)合同中界定較長的流轉(zhuǎn)期限有利于農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地進行長期投入，使土地資源得到可持續(xù)利用。一方面，政府可以出臺相關(guān)的政策對流轉(zhuǎn)期限長的合同雙方進行獎勵，并且對于不同長短的期限進行差別化獎勵；另一方面，在土地流轉(zhuǎn)較長期限的合同中，土地的租包價格可以經(jīng)相關(guān)機構(gòu)評估，并根據(jù)每一年經(jīng)營同等數(shù)量土地的機會成本進行調(diào)增或調(diào)減。這樣在充分尊重農(nóng)民意愿和維護雙方利益的前提下，通過差別化獎勵政策的引導(dǎo)即可以實現(xiàn)土地使用權(quán)的長期流轉(zhuǎn)，又可以規(guī)避農(nóng)戶對土地投入的短期行為。

3．建立健全農(nóng)村社會保障體系

良好的社會保障體系是有效地促進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的—個十分重要的外部因素，所以應(yīng)該逐步建設(shè)涵蓋農(nóng)村居民醫(yī)療，就業(yè)、養(yǎng)老等方面的綜合保障體系，弱化農(nóng)村土地對農(nóng)戶的保障功能和社會穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。當(dāng)前**省多數(shù)農(nóng)村家庭中的非農(nóng)收入占有很大的比重，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年收益對于農(nóng)民增收的效果并不明顯，因此建議研究“用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出讓金作為農(nóng)村居民社會保障金”制度，為農(nóng)民解除放棄土地使用權(quán)的后顧之憂，使“完全不依賴土地為生計”的農(nóng)民真正離開土地，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。公務(wù)員之家

4．建立土地作價評估制度

為了進一步擴大土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍和增加土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，應(yīng)該建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)作價評估制度。建議**省政府部門，特別是國土、農(nóng)業(yè)部門應(yīng)按照地級差別和地理位置等因素，合理評估農(nóng)村土地的價值，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有償流轉(zhuǎn)及互換提供依據(jù)。