農村公共產品管理論文

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[摘要]理論分析和實踐經驗表明：在農村公共產品的供給中，應依據公共產品的層次和特性，構建政府、農村社區、私人部門、非營利性組織（也稱第三部門）四位一體的農村公共產品的供給主體結構。目前，我國現行農村公共產品的供給主體卻存在著嚴重失衡的問題，從根本上制約著農民、農業和農村的發展，應對其進行改革與重構，要營造一種有益于實現農村公共產品提供主體多元化和多層次制度安排的良好的政策與制度環境。

[關鍵詞]農村公共產品供給主體失衡政府

自建國以來，我國農村公共產品的供給制度經歷了數次變遷，但每次變遷的結果都沒有從根本上解決供給效率低下的問題，制約著農業和農村經濟的發展。從根本上講，供給效率低下的深層原因就是農村公共產品供給制度出現了失衡，其中供給主體的失衡尤為突出。本文試圖在界定供給主體的基礎上，對我國農村公共產品供給主體的失衡現象進行深入剖析，進而提出重構的政策建議。

一、農村公共產品供給主體的確定

農村公共產品是與農村私人產品相區別而存在的。筆者認為，農村公共產品是區別于農村私人產品，在農村地域范圍內為農民、農村和農業發展所提供的具有非排他性、非競爭性和收益外溢性的物品或服務。農村公共產品按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小可分為純公共產品和準公共產品。農村公共產品是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性的產品，如農村基層政府行政服務、農業發展戰略研究、農業基礎科學研究、大江大河治理、農業信息系統、農業環境保護等。然而，現實中的絕大多數農村公共產品是以準公共產品的形式存在的。農村準公共產品是指介于純公共產品與私人產品之間，在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產品，主要包括：一是在性質上近乎純公共產品的準公共產品，如農村義務教育、電力設施、小流域防洪防澇設施建設、農業科技成果推廣、公共衛生、社會保障等。二是一般準公共產品，如農村高中（職高）教育、水利設施、醫療、鄉村道路建設、文化館等。三是在性質上近乎私人產品的準公共產品，如農村電信、電視、成人教育、自來水等。后兩類準公共產品在相當程度上又可視為俱樂部產品，其特點是受益人相對固定，而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數利益相關的受益人。根據公共產品服務范圍的大小，公共產品通常又可分為全國性的公共產品、地區性的公共產品和社區性的公共產品。由此可見，農村公共產品具有多層次性的特征。由于不同層次公共產品本身特性的差異，決定了上述物品提供的目標指向不同，農村公共產品供給（提供）主體也必然存在差異。

在公共產品的供給中，涉及三個基本參與者，即消費者、生產者和安排者（吳金明，2004）。消費者直接獲得或接受公共產品，它可以是個人、也可以是特定的群體、機構或組織；生產者直接組織產品生產或直接向消費者提供服務，它可以是政府，也可以是企業、志愿性組織或是消費者自身；安排者（也稱提供者）指派生產者給消費者，指派消費者給生產者或選擇物品的生產者。它可以是政府，也可以是志愿性組織，甚至于消費者自己。本文談及的農村公共產品的供給主體僅僅是指農村公共產品的提供者，即農村公共產品有誰來提供。

在傳統的理論和實踐中，通常認為由于農村公共產品供給中存在外部性和“搭便車”行為，如果由市場按照利益最大化的原則供給，必然會造成公共產品供給的低效率，因此政府作為公共利益的代表，理應成為農村公共產品的提供者。但是，這并不意味著公共產品供給的責任必然要由政府承擔。考慮某些公共產品的特殊性，如消費者的地域集中性、局限性以及公共產品供求雙方的信息不對稱性等因素，由私人供給可能更有效率。正如薩繆爾森指出的那樣，“一種公共物品并不一定要有公共部門來提供，也可由私人部門來提供。”因此，農村公共產品的提供主體不是唯一的，從組織形態上看第三部門、私人組織、社區和社會公眾都是比較現實的選擇。但實現這一局面取決于其他行為主體的能力、以及他們與政府之間的關系狀態。就行為主體的能力而言，在一些有形公共物品生產上，私人組織的能力并不比政府遜色；在提供社區性公共物品方面，中央政府并不見得比社區自治組織更有效；在對行業進行管理時，政府也不見得比行業協會更有效。就政府與各行為主體之間的關系而言，它們不僅僅是管制與被管制、服務與被服務的關系，而且還是以公共利益為核心的合作關系、伙伴關系或良性互動關系。之所以強調合作式的伙伴關系，是基于以往公共管理主體與社會公眾之間不對稱的關系格局而言的。在傳統的行政體制下，“公共物品的生產不是由消費者說了算，而是由生產者說了算，由此導致了不恰當的公共物品生產的高成本和過度生產”；但反其道而行之，即完全由消費者說了算，則會陷入另一種不對稱關系之中，即公共管理主體的主動性和戰略能力很難得到體現。

二、我國農村公共產品供給主體失衡的原因及其效應分析

1.我國農村公共產品供給主體失衡的表現及其原因

理論分析和實踐經驗表明：在農村公共產品的供給中，應依據公共產品的層次和特性，構建政府、農村社區、私人部門、非盈利性組織（也稱第三部門）四位一體的農村公共產品的供給主體結構。但目前我國現行的農村公共產品供給體制，在供給主體方面卻存在著嚴重失衡的問題。

（1）農村公共產品的供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者。現行體制下，私人組織、第三部門等參與主體受政府政策、產權界定和自身文化素質等因素的影響，難以大規模進入農村公共產品供給領域，政府仍是單一的供給主體。其表現為：1私人組織（包括企業）參與不夠。公共物品私人供給的一個重要障礙就是公共物品所具有的非排他性，致使收費變得不可能或者在經濟上不劃算。無論是科斯定理提出的解決外部性的辦法，還是布坎南提出的“俱樂部理論”，都強調了產權和效率之間的聯系。因而，解決公共產品私人供給問題的前提條件是公共產品的產權明晰。改革開放以來，我國農村公共產品的產權不明晰，產權殘缺阻礙了私人組織參與公共產品的供給。同時，在我國，農村公共產品最大的受益者——農民缺乏對農村公共產品進行供給的激勵。由于公共產品本身的特性，決定了農民同其他多數人一樣，都希望由別人來提供，自己能成為“免費搭車者”。2農村第三部門的發展滯后。第三部門通常是指區別于政府組織和市場組織之外的非政府組織、非營利組織的集合，是那些主動承擔社會公共事務和公共福利事業的社會中介機構，其共同特征是民間性、自治性、志愿性、非營利性、公益性和合法性等。第三部門的主要作用在于它能提供政府和市場都無法有效提供的公共產品，可以對多樣、快速變化的社會需求做出及時的反應，從而為需求特殊的人群提供特別的公共產品，滿足人們多樣化的需求。在我國，長期以來，公共產品主要由政府來負責供給，私人組織和第三部門的作用遠遠沒有得到充分發揮。3農村社區作用沒有得到充分發揮。近些年來，不少國家對政府、市場與社區的角色重新定位，特別是把傳統政治學、行政學很少討論的“社區”概念，視為設計未來公共事務治理模式的關鍵因素，由此，“社區主義”在歐美國家幾乎已成為拓展公共管理領域的新思潮。社區作為一個相對獨立的“制度化的社會自治領域”，對于解決社區性公共問題、自給社區性公共物品、實現社區性公共利益發揮著極大的作用。在我國農村，由于鄉鎮政府職能向村級組織的滲透，村民委員會部分失去了應有的自治色彩，成了具有行政權力的“準政府”，難以準確的表達農民的意愿，難以發揮自治組織在村級農村公共產品供給中的主導作用。

（2）供給責任不清，供給主體錯位。公共產品自身的特性，決定了政府必然是農村公共產品的重要供給主體。但在實際中，中央與地方在農村公共產品的供給責任劃分上不盡合理，造成了農村公共產品供給主體的錯位。1有關政府在供給農村公共產品上的缺位。與城市公共產品相比，農村公共產品的明顯特征是純公共產品少，準公共產品多，并且界限相對模糊，加之農村地域的分散和自然環境的差異，其生產帶有分散性，因而政府提供與否的收縮性較大。在我國，當涉及兩級或多級政府間的共同事務時，中央政府、各省、市、縣及鄉政府在公共產品供給責任的確認、調整機制及分擔標準等方面，缺乏一個明確有效的分擔機制，隨意性較大。例如，基礎教育、基本醫療、計劃生育都是國家的基本國策，具有很強的溢出效應，屬于全國性公共產品，應當由中央政府提供和融資，但實際上這些供給責任推給了縣鄉政府以及村委會來負責。2鄉鎮政府在供給過程中的錯位。一方面，由于上級政府的缺位，鄉政府承擔著與其財力極不相稱的職能，支出負擔沉重；另一方面，由于鄉政府職能過寬，機構設置過多，生產性支出處于萎靡狀態，影響了農村公共產品的供給。3村民自治組織——村民委員會在供給過程中的困境。村委會是農村社區內的公共物品的組織者，但在鄉鎮政府與村委會關系沒有理順的情況下，鄉鎮政府經常利用政治權威將屬于政府職責范圍內的公共產品的供給責任推卸給村委會，從而影響到村級公共產品的有效供給。

（3）中央與地方固有事權及支出責任的界定不夠明確。主要體現在：中央政府把本應由自己供給的公共物品，通過轉移事權交由縣鄉政府和農村社區提供。由于中央政府在下放事權的同時，并沒有相應賦予農村基層政府和社區足夠的預算資金，只能由農村基層政府和社區自行解決，事權與財權的不統一，導致了農民負擔過重。

2.農村公共產品供給主體失衡的負面影響

（1）單靠政府提供無法滿足農民實際需求，從根本上制約了農村的發展。隨著社會的進一步發展，農戶對公共產品的需求越來越多。單一的政府供給主體，因財力限制和供給的強制性很難完全滿足農戶的有差異的公共產品需求，既影響農業生產的持續穩定發展，又導致農村黨群和干群關系的緊張。

（2）政府作為唯一的供給主體使得農村公共產品的供給渠道過于單一，導致農民不堪重負。隨著公共產品種類的增多，范圍的擴大，公共支出不斷增加，政府籌集不到足夠的公共資源，政府對農村公共產品的供給越來越喪失主渠道的作用。在政府不能發揮農村公共產品供給的主渠道作用的情況下，其他供給渠道又沒有形成，為了確保農村公共產品供給體制的運轉，政府就不得不強行向農民攤派各種費用和勞動，集資興建社會公益事業，加重了農民負擔。

（3）單一、失衡的供給主體制度，使政府從供給機制上管死了一切，限制著企業、個人、社會團體等的參與，也給政府的供給部門提供了充分的尋租機會，最終導致城鄉公共產品水平的巨大差距（馬曉河、方松海，2005）。長期以來政府的重工輕農、重城輕鄉政策，使有限的資源源源不斷的從農村流向城市，形成了城鄉分割的二元經濟結構，造成城鄉相對獨立的公共產品供給體系。在農村，農民生產、生活所需要的公共產品大都由農民上繳稅費的方式自己來承擔，而且公共產品無論是從數量上還是質量上都劣于城市公共產品，這對于農民和農村地區來講，顯然有失公平。

三、我國農村公共產品供給主體重構中的制度安排

對上述農村公共產品供給主體失衡的狀況，必須在深化農村改革中，改變政府作為公共產品唯一提供主體的尷尬局面。筆者認為，在進行農村公共產品供給主體重構中，最重要的是，必須營造一種有益于實現農村公共產品提供主體多元化和多層次制度安排的、良好的政策與制度環境。

1.以人為本，樹立科學的發展觀和正確的政績觀，建立城鄉一體化均衡的農村公共產品供給制度

站在實現以人為本、“五個統籌”、全面協調、可持續發展和全面建設小康社會的戰略高度，充分認識增加農村公共產品的戰略意義和緊迫性，從根本上實現發展觀的轉變。按照新的發展觀的要求，指導增加農村公共產品供給的各項實踐。擺脫傳統的根深蒂固的城鄉居民社會權益“天然有別”的思想觀念的束縛；進一步推進政府自身改革，加快實現政府角色和職能的轉換，樹立以人為本的執政理念，增強責任意識；徹底改變“重城輕鄉”、“重城輕農”的國家公共產品制度安排，盡快建立起城鄉一體化的均衡的公共產品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共產品。

2.政府提供相應政策，充分調動其他供給主體的積極性和優勢

各級政府可通過精心策劃和宣傳，以及提供補貼、獎勵、直接委托或各種優惠政策等多種方式，引導、支持、鼓勵、吸引政府以外的其他組織和個人對農村公共產品供給的積極參與，并積極引導、幫助、支持其他組織和個人形成一種穩定的或制度化的參與農村公共產品供給的有效機制。實現農村公共產品供給主體的多元化，一定要對建成后的農村社會公共產品明晰產權關系，該屬集體的就歸集體，該屬農民個人的就歸農民個人，千萬不能做侵犯農民利益的事。產權作為一種強制性的制度安排，只能由政府來界定。只要產權關系明晰了，農村公共產品的多元供給主體結構才能有效形成。

3.加快建立農村自主治理的村民自治組織，完善和探討村民自治的多種實現形式

我國廣大的農民普遍生活于分散的村落之中，實行村民自治更容易符合農村的村情民意和提高農民的滿意度，更容易激發農民參與農村公共產品供給的熱情。要讓自治組織在農村公共產品中發揮主導作用，就必須激活民間組織的各種積極作用，完善和探討村民自治的多種實現形式，加強農民的汲取機制、共識機制、協調機制、表達機制、整合機制和利益再分配等機制的建設，充分發揮農民在農村公共產品供給中的積極性、主動性和創造性，使農民真正成為農村公共產品供給中的參與者、受益者、監督者和管理者，走上農村公共產品供給的正確之路。

4.建立、健全農村公共產品供給的相關法律、法規

農村公共產品的有效供給必須要有法律的保障。如上所述，解決我國農村公共產品的有效供給必須要實現城鄉公共物品的統籌供給。大家普遍認同應根據公共產品的不同層次來確定各級政府的供給責任。在我國，由于農民是一個龐大的弱勢群體，只有通過法律的規定，使農村公共物品供給相關制度法律化、規范化，才能切實保障我國農民的切身利益。就我國目前而言，一方面要加快修改不適應新形勢的相關法律、法規；另一方面還要細化、完善并制定、出臺新的有關農村公共產品供給的相關法律、法規，逐步加快農村公共產品供給的制度化、法制化的步伐。

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