農(nóng)村民主政治發(fā)展分析論文

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[摘要]改革開放30年來，中國農(nóng)村民主政治的發(fā)展相繼經(jīng)歷了民主治理路徑的初步自探階段，國家關(guān)注、動(dòng)員和推進(jìn)階段，國家規(guī)范和農(nóng)村基層民主深入發(fā)展階段。與這一發(fā)展歷程相伴隨的是農(nóng)村民主政治發(fā)展特點(diǎn)的日益顯現(xiàn)化，如社會(huì)治理的日趨自治化、農(nóng)民作為政治權(quán)利主體身份的漸趨明朗化、政治權(quán)威合法性來源的逐步法理化。從這一發(fā)展過程中可以看出：中國農(nóng)村的民主政治發(fā)展離不開基層的創(chuàng)造、各級(jí)政府的引導(dǎo)和規(guī)范、專家學(xué)者的理論論證。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村民主政治村民自治基層民主

十一屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村民主政治在新的體制框架內(nèi)已然走過30年，對(duì)這30年來中國農(nóng)村民主政治歷程作一總結(jié)，從它演進(jìn)的軌跡中找出某些階段性特征和由此構(gòu)成的歷史邏輯關(guān)系，對(duì)找準(zhǔn)農(nóng)村民主政治發(fā)展的突破方向，切實(shí)推進(jìn)中國特色的社會(huì)主義民主政治事業(yè)，必將是一種有意義的努力和嘗試。

一、農(nóng)村民主政治發(fā)展軌跡

要了解改革開放以后農(nóng)村民主政治的發(fā)展軌跡，我們就不得不關(guān)注村民自治的發(fā)展軌跡。雖然就村民自治的原生態(tài)而言，村民自治是農(nóng)民出于社會(huì)管理而自發(fā)形成的一種自我組織，但從其產(chǎn)生后不久，它就成了國家運(yùn)作農(nóng)村基層民主的重要載體。所以，回顧與梳理農(nóng)村民主政治的發(fā)展歷程，就必須以村民自治為原點(diǎn)、以現(xiàn)代國家和鄉(xiāng)村社會(huì)為兩個(gè)支點(diǎn)建構(gòu)其分析框架。為此，我們從三個(gè)階段展開追溯：

第一，民主治理路徑的初步自探階段。十一屆三中全會(huì)后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，我國過去的體制已失去了存在的合理性，它不僅無法繼續(xù)承擔(dān)整合農(nóng)村社會(huì)的作用，而且“無法容忍新興的社會(huì)力量”，并在客觀上使農(nóng)村一些社隊(duì)基層組織處于渙散，甚至癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。為此，出于社會(huì)治理的需要，廣西壯族自治區(qū)羅城縣和宜山縣的一些村，自發(fā)地把農(nóng)民組織起來，創(chuàng)立了村民委員會(huì)這一組織形式。雖然當(dāng)時(shí)他們創(chuàng)建村民委員會(huì)僅僅是為了使農(nóng)村日常生活中的一些問題得到解決，但這一新生事物一經(jīng)產(chǎn)生就因其較強(qiáng)的適應(yīng)性和創(chuàng)造性而很快在其他農(nóng)村地區(qū)蔓延開來。這一農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的管理機(jī)制也引起了當(dāng)時(shí)主管中央政法工作的彭真同志的重視，并肯定了人民在組建村級(jí)管理組織時(shí)的自主權(quán)、選舉權(quán)等。“村民自治的最大特點(diǎn)就是自組織，它來自于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，是一種群眾性的自我整合。這種整合所產(chǎn)生的后果首先就在于建構(gòu)農(nóng)民的主體性，農(nóng)民在自我整合中是’自治者’，而不是’他治者’。”當(dāng)然，由于中國歷史上缺乏民主傳統(tǒng)，農(nóng)民對(duì)民主的學(xué)習(xí)、理解和接受還有一個(gè)過程，同時(shí)，村民自治作為一種歷史上前所未有的民主化治理機(jī)制，還需要與政權(quán)和政黨治理機(jī)制相互對(duì)接和磨合。所以，在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，村民自治制度并沒有承擔(dān)起國家所期望的民主功能，而是出現(xiàn)了各行其是、甚至扭曲村民自治原則精神的狀況。這一現(xiàn)狀實(shí)際上給中國民主化進(jìn)程提出了新的命題，即農(nóng)村原生民主是自發(fā)的、樸素的，它要想承擔(dān)起農(nóng)村民主政治載體的使命，完成自發(fā)性民主到制度性民主的轉(zhuǎn)型，還需要國家的動(dòng)員、推動(dòng)，需要國家制度建構(gòu)，使鄉(xiāng)村民主進(jìn)入到制度建設(shè)的軌道。

第二，國家關(guān)注、動(dòng)員和推進(jìn)階段。促使農(nóng)村自發(fā)民主進(jìn)入國家關(guān)注、動(dòng)員和推進(jìn)階段的原因是多方面的，除了上述所說的農(nóng)村自發(fā)性民主向制度性民主轉(zhuǎn)型需要國家自上而下的推動(dòng)外，還因?yàn)楦母镩_放后農(nóng)村政治自發(fā)演繹格局需要國家重塑與農(nóng)民的關(guān)系，并在鄉(xiāng)村重建合法性基礎(chǔ)，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理和整合。這一階段最典型的表現(xiàn)就是：隨著1987年《村民委員會(huì)組織法》(試行)的通過，農(nóng)村自發(fā)的“草根民主”逐漸納入國家規(guī)劃的軌道，村民自治活動(dòng)也從自發(fā)狀態(tài)逐漸獲得了應(yīng)有的體制地位、社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)支持。在國家相關(guān)職能部門的關(guān)注、動(dòng)員和示范下，村委會(huì)選舉中規(guī)范化程度有所提高，競爭性也逐漸加大。但這一階段取得的預(yù)想效果是有限的，一方面，這一時(shí)期國家的關(guān)注基本上還是停留在觀望、試驗(yàn)或僅僅是重塑國家與農(nóng)民關(guān)系的嘗試階段，在政策上還基本上是放任式的；另一方面，制度文本與實(shí)踐對(duì)接產(chǎn)生了困難，一些原則性規(guī)定很難把握，也難以操作，同時(shí)一種制度從文本層面順利地走到實(shí)踐層面，其間還涉及利益的較量、心理層面的認(rèn)知及諸多環(huán)節(jié)的完善。諸如此類因素，不僅沒有引導(dǎo)農(nóng)村民主政治順利進(jìn)入國家民主政治整體框架中，還造成了億萬農(nóng)民群眾經(jīng)濟(jì)上和政治上雙重貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。這種現(xiàn)狀，需要國家重新思考農(nóng)村民主政治的發(fā)展進(jìn)路。

第三，國家規(guī)范和農(nóng)村基層民主深入發(fā)展階段。20世紀(jì)80年代末至90年代末的10年中，農(nóng)村民主政治進(jìn)程何以會(huì)經(jīng)歷上述所分析的陣痛，實(shí)際上很大程度上與國家沒有有效地找到與農(nóng)村自發(fā)民主的結(jié)合點(diǎn)有關(guān)。所以，針對(duì)村民自治實(shí)踐中存在的諸多問題，九屆全國人大常委會(huì)根據(jù)中共十五大精神，總結(jié)《村民委員會(huì)組織法》(試行)實(shí)施10年來的經(jīng)驗(yàn)，于1998年11月修訂通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。這部法律的通過，標(biāo)志著中國的村民自治進(jìn)入到一個(gè)國家整體謀劃和深入推進(jìn)的全新階段，村民自治在國家整個(gè)民主政治發(fā)展戰(zhàn)略中也獲得了應(yīng)有的地位。1998年之后，國家又根據(jù)實(shí)際情況，以不同的形式文件來引導(dǎo)村民自治的發(fā)展。2007年黨的十七大更是將基層民主當(dāng)作人民民主的基礎(chǔ)性工程提了出來。這些都是國家對(duì)農(nóng)村基層民主建設(shè)實(shí)踐需要作出的與時(shí)俱進(jìn)的回應(yīng)。

二、農(nóng)村民主政治發(fā)展特征

結(jié)合農(nóng)村民主政治的發(fā)展軌跡來看，農(nóng)村政治格局基本形成了“鄉(xiāng)政村治”，與這一格局形成過程相伴隨的是農(nóng)村民主政治發(fā)展特點(diǎn)的顯現(xiàn)化。

第一，國家與農(nóng)村社會(huì)治理邊界的日趨明確化。改革開放以前，中國的體制基本上是全能主義的統(tǒng)治模式，國家通過生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)壟斷了農(nóng)村社會(huì)幾乎全部的資源，生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)也成了社會(huì)資源與權(quán)力的再分配系統(tǒng)，這一切都使農(nóng)村社會(huì)失去了應(yīng)有的自治發(fā)展空間。1978年，改革開放的序幕首先在農(nóng)村拉開，“政社合一”的生產(chǎn)大隊(duì)的管理模式逐步為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所代替，農(nóng)村漸漸形成了以一家一戶為單位的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)，隨之而來的變動(dòng)就是農(nóng)民身份制約束的放松和農(nóng)民流動(dòng)性的增加，農(nóng)民逐步突破傳統(tǒng)行政網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的束縛和傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)與村莊的界限，通過打工融入市場經(jīng)濟(jì)的大潮。這一現(xiàn)狀表明，改革開放前國家強(qiáng)有力的政治整合方式已經(jīng)走向解體，國家與鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)明顯分野，其特征就是國家不再以全能主義姿態(tài)具體管理農(nóng)村的一切活動(dòng)，國家行政權(quán)力逐步上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊基層組織不再是政社合一的國家政權(quán)的直接延伸部分，不再擁有對(duì)農(nóng)村社會(huì)生活的強(qiáng)制性干預(yù)能力，不再像以前那樣承擔(dān)國家在農(nóng)村社會(huì)的具體管理職能，對(duì)農(nóng)民生活的介入程度及其對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的調(diào)控能力相比從前也大為減弱。農(nóng)村社會(huì)開始從國家行政網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的群體社會(huì)向獨(dú)立的個(gè)人為基礎(chǔ)的社會(huì)轉(zhuǎn)變，這一切變化就表現(xiàn)為農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”治理體制的實(shí)行，即通過建立群眾性自治組織實(shí)行村民自治，由群眾性自治組織行使本村范圍內(nèi)的各項(xiàng)自治權(quán)。這一切改變又因?yàn)?998年《村民委員會(huì)組織法》的頒布而獲得了法律上的認(rèn)可。從此，國家與社會(huì)有了明確的作用邊界，農(nóng)村社會(huì)也有了從法理上抗?fàn)巼伊?xí)慣性行政入侵的依據(jù)。與這一變化同步進(jìn)行的是體制下高度同質(zhì)性和均等性的社會(huì)平衡被打破，農(nóng)民在謀生手段、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值理念、個(gè)體心理等方面也日益呈現(xiàn)出多元化特征，一種以契治理與善治改革開放以來農(nóng)村民主政治發(fā)展論析約型、自治型為主并兼以治理協(xié)作型的農(nóng)村管理模式逐步形成。

第二，農(nóng)民作為政治權(quán)利主體身份的漸趨明朗化。在中國政治文化傳統(tǒng)中，對(duì)大多數(shù)中國農(nóng)民來說，其政治行動(dòng)的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)主要是國家、集體和家庭為本位的政治價(jià)值觀和政治利益觀，每一個(gè)具體的個(gè)人都不是政治關(guān)系的權(quán)利主體，沒有獨(dú)立的人格，只能依附于一定的家庭、家族或一定的行政體系來履行參與角色。“中國文化最大之偏失，就在個(gè)人永遠(yuǎn)不被發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)上。一個(gè)人簡直沒有站在自己立場說話機(jī)會(huì)，多少感情要求被壓抑，被抹殺。”③在實(shí)行分戶經(jīng)營和自由流動(dòng)后，村民對(duì)土地的依附性和對(duì)行政的依附性被打破，開始以獨(dú)立的“個(gè)人”身份進(jìn)入農(nóng)村政治領(lǐng)域。“和諧社會(huì)”的理念和市場經(jīng)濟(jì)帶來的平等、競爭、合作的價(jià)值觀念以及對(duì)追求個(gè)人利益合理性的承認(rèn)，又帶來了個(gè)人理性精神和平等精神的發(fā)展。這一切都使農(nóng)民對(duì)自身政治權(quán)利主體身份的認(rèn)識(shí)日趨明朗化，而這正是農(nóng)村社會(huì)民主政治建設(shè)得以開展并進(jìn)一步推進(jìn)的重要條件。轉(zhuǎn)第三，政治權(quán)威合法性來源的逐步法理化。關(guān)于合法性來源，馬克斯·韋伯曾從經(jīng)驗(yàn)分析出發(fā)，提出三種純粹的合法性統(tǒng)治類型：法理型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治。④按照這一分類來看這一時(shí)期的農(nóng)村權(quán)威合法性基礎(chǔ)，可以發(fā)現(xiàn)其基本上是屬于法理型的。所謂法理性，就是指人民通過選舉進(jìn)行直接授權(quán)的方式來形成權(quán)威的合法性。在中國，村民自治的一個(gè)重要內(nèi)容就是由村民代表或全體村民選舉村委會(huì)主任，并通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的方式來決定自治范圍內(nèi)的公共事務(wù)。如《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。由此可見，在農(nóng)村政治領(lǐng)域，隨著傳統(tǒng)和超凡魅力為基礎(chǔ)的合法性證明手段的大幅度衰落，政治體系實(shí)際作為的重要意義開始凸顯，即它是否代表了公眾的利益和愿望，是否為公民提供了更多、更好的政治產(chǎn)品。正是為滿足這個(gè)要求，民主在農(nóng)村政治制度的眾多安排中脫穎而出，使村民可以借助法律的規(guī)定，通過選舉的方式，定期挑選符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人，并能正常撤換偏離要求的人，以保證農(nóng)村公共利益的實(shí)現(xiàn)。由此開始，村干部的合法性基礎(chǔ)與權(quán)力授權(quán)來源發(fā)生了由上至下的轉(zhuǎn)變，法律上主權(quán)在民的原則使廣大農(nóng)民在選擇自己的治理組織上有了實(shí)質(zhì)意義上的主動(dòng)權(quán)。

農(nóng)村民主政治變化所呈現(xiàn)出的這些特征，都帶有明顯的過程性，而且所有這些都是以陣變式方式體現(xiàn)的，這也就是俞可平教授所講的增量民主之路。

三、農(nóng)村民主政治發(fā)展啟示

在農(nóng)村民主政治發(fā)展的這30年中，留下了足夠多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)供研究者去研究，撇開眾多的分歧和差異，我們可以繼續(xù)沿著上文的分析路徑總結(jié)出三點(diǎn)啟示。

第一，農(nóng)村自身邏輯的持續(xù)演繹。在農(nóng)村民主政治進(jìn)程中，農(nóng)村社會(huì)自身的歷史變遷構(gòu)成了農(nóng)村民主政治發(fā)展的邏輯起點(diǎn)和前提條件。農(nóng)村民主政治的發(fā)端本身就是農(nóng)村政治對(duì)20世紀(jì)80年代初農(nóng)村社會(huì)變遷的主動(dòng)回應(yīng)，而村民自治就是其重要的出場路徑。自中國第一批村民委員會(huì)組織產(chǎn)生起，村民自治就逐步被賦予了農(nóng)村民主政治實(shí)現(xiàn)載體的責(zé)任。例如，1987年通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(試行)開宗明義地規(guī)定，制定該法的目的之一是促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)民主的發(fā)展。而村民自治之所以能承載起推行農(nóng)村民主政治的功能，并有這樣的發(fā)展，其重要原因就是這一載體本身與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)變遷相契合。實(shí)行家庭承包制后，農(nóng)民有了人身自由，有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的利益，而人身自由、自主產(chǎn)權(quán)、利益分化正是民主得以產(chǎn)生和賴以運(yùn)作的基本條件。所以，在民主的最初需求產(chǎn)生后，尋求運(yùn)作民主載體的任務(wù)也就被推上了歷史的前沿地位。而村民委員會(huì)這一原本為尋求社區(qū)安全而建立的自治組織方式則因?yàn)樗侨罕娮灾谓M織而不是官方組織，因?yàn)樗峭ㄟ^群眾參與的民主方式加以建立的，自然就承擔(dān)起推行民主的重任。由此我們不難得出啟示：中國農(nóng)村的民主化進(jìn)程必須充分考慮自身的成長邏輯，而這種邏輯起點(diǎn)也只有從民眾的需求中才能找到，離開這一點(diǎn)，民主便缺乏強(qiáng)大的生命力。

第二，政府自上而下的推進(jìn)效應(yīng)。農(nóng)村民主政治自下而上的發(fā)展離不開國家政治體系作出的自上而下的主動(dòng)回應(yīng)和整體謀劃，離不開相應(yīng)的國家制度環(huán)境和政策環(huán)境為其提供政治依托。這是因?yàn)椋菏紫龋S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)分化，大眾要求參與政治的愿望必然愈來愈強(qiáng)烈，如果不對(duì)政治參與加以制度化，建立民主規(guī)則和程序，使大眾參與控制在有序的范圍內(nèi)，突然爆發(fā)的政治參與將會(huì)導(dǎo)致較大的政治危機(jī)；其次，在一個(gè)億萬農(nóng)民處于分散孤立的狀態(tài)下，沒有政府的有效領(lǐng)導(dǎo)和組織及行政法律的干預(yù)，民主也不可能進(jìn)入農(nóng)民的實(shí)際生活。為此，1989年后，中共中央就開始有意識(shí)地把政體改革的著力點(diǎn)放在基層，希望從村民自治進(jìn)行突破。國家希望在不斷使村民自治制度化、法律化的過程中，逐步啟動(dòng)農(nóng)民的民主意識(shí)，提高農(nóng)民的民主參政能力，發(fā)展農(nóng)村政治民主。當(dāng)然，政府作用的發(fā)揮也不是專斷的，它是以尊重群眾的首創(chuàng)精神為前提的。其作用軌跡就是：黨和政府不斷研究基層民主發(fā)展中的問題，出臺(tái)推進(jìn)基層民主深入發(fā)展的政策主張，主導(dǎo)基層民主發(fā)展的進(jìn)程和速度，并在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)廣大人民群眾的有序參與和自發(fā)創(chuàng)造。所以，堅(jiān)持黨和政府在主導(dǎo)農(nóng)村民主政治進(jìn)程中歷史主動(dòng)性和積極推動(dòng)性作用的發(fā)揮，是對(duì)國家在后發(fā)現(xiàn)代化民主政治進(jìn)程中作用進(jìn)行學(xué)理性思考的結(jié)果。

第三，學(xué)者基于鄉(xiāng)村主位的學(xué)術(shù)思考。學(xué)者對(duì)農(nóng)村民主政治理論本身及其制度框架理性化的建構(gòu)，也是中國農(nóng)村民主政治發(fā)展過程中留下的重要啟示。應(yīng)該說，近幾年隨著村民自治的民主潛在價(jià)值被發(fā)現(xiàn)，以村民自治為載體的農(nóng)村民主政治發(fā)展和民主政治研究越來越成為各學(xué)科眾多學(xué)者爭相談?wù)摰闹行脑捳Z。雖然對(duì)農(nóng)村民主政治發(fā)展問題的研究，學(xué)術(shù)界尚存在著不同程度的爭議，但這些爭議如果撇開具體的分析，就其學(xué)術(shù)價(jià)值來看，不管是肯定性的評(píng)價(jià)，還是一些疑問，對(duì)今天的農(nóng)村民主政治建設(shè)的推進(jìn)都是非常寶貴的。只有承認(rèn)這一點(diǎn)，學(xué)術(shù)界的研究和基層探索才能更健康地發(fā)展，這樣一種多元化的探索才可以最終給決策者提供有效的政策咨詢。

當(dāng)然，學(xué)術(shù)界的研究也有不足之處，其典型的局限就是，農(nóng)村民主政治研究雖然以基層鄉(xiāng)村為研究基點(diǎn)，但它卻缺少“以農(nóng)民的眼光看待農(nóng)民”、“從鄉(xiāng)村研究鄉(xiāng)村”、從農(nóng)民生活的環(huán)境來理解農(nóng)民政治需求的責(zé)任和情懷，這就決定了相當(dāng)一部分從事村民自治研究的學(xué)者實(shí)際上很難真正深入農(nóng)村社會(huì)去發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理本身的問題，并尋找適應(yīng)農(nóng)村政治社會(huì)內(nèi)生需求的發(fā)展路徑。當(dāng)然，越來越多的學(xué)者已意識(shí)到這一研究視角的不足之處，并進(jìn)行了相關(guān)學(xué)術(shù)反思，主張基于鄉(xiāng)村主位進(jìn)行政治思考，從鄉(xiāng)村治理的角度來開展村民自治的研究。

總結(jié)上述分析可以得出結(jié)論：農(nóng)村民主政治在諸多因素的綜合作用下走了一條中國式農(nóng)村基層民主政治發(fā)展之路。首先，民主萌芽在中國農(nóng)村社會(huì)最初的自發(fā)產(chǎn)生(雖然十分脆弱卻不可或缺)構(gòu)成了農(nóng)村民主政治發(fā)展的初始動(dòng)力。其次，國家法律制度和相關(guān)政策的適時(shí)跟進(jìn)是農(nóng)村民主政治持續(xù)健康發(fā)展的保障。最后，學(xué)者的關(guān)注與研究構(gòu)成了推進(jìn)民主政治發(fā)展的重要民間力量。

注釋：

①張厚安、徐勇《：中國農(nóng)村政治穩(wěn)定與發(fā)展》，武漢出版社1995年版第211頁。

②徐勇《：現(xiàn)代國家的建構(gòu)與村民自治的成長--對(duì)中國村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種解釋》，載http：//www1zhinong1cn/。

③中國文化書院學(xué)術(shù)委員會(huì)編《：梁漱溟全集》第3卷，山東人民出版社1990年版第251頁。

④參見[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》上卷，商務(wù)印書館1997年版。

⑤參見吳毅、李德瑞：《二十年農(nóng)村政治研究的演進(jìn)與轉(zhuǎn)向》，載http：//www1zhinong1cn