農村保障性公共服務研究

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［摘要］“政府+”供給結構是我國農村保障性公共服務有效供給的占優策略。通過對魯中L村單案例的深度剖析，發現“政府+”供給結構的外部形態情境化特征明顯，關系驅動依然是其核心要素；且農村保障性公共服務內部呈現“主體-末枝”二元結構特性，其中主體部分供給呈現政府整體回歸且公共服務對政府依賴性較強的趨勢，末枝部分供給則深受村民“成本沖抵”計算的影響。研究發現和結論表明，“政府+”供給路徑必須扎根具體情境；與農村保障性公共服務的具體結構相契合；以公共性為運行基礎，其生成應盡快實現由“關系驅動”向“評估驅動”轉向。

［關鍵詞］保障性公共服務；“政府+”；供給結構

一、引言

近年來，圍繞“鄉村振興戰略”的實施，各級政府政策頻出，這些政策大都含有通過供給公共服務尤其保障性公共服務為鄉村振興提供必備原始積累的要義。區別于滿足公民更高需求的發展性公共服務，保障性公共服務是指“一定時空條件和社會經濟發展階段下，建立在一定社會共識基礎上，政府使用公共權力和公共資源滿足全社會公眾或某一類群體共同的、直接的、基本的、關系到公民人權的社會生產過程”，［1］其具有“公共性”“普惠性”“公平性”和“均等化”的內在規定性。借鑒薩瓦斯關于公共服務可以由多元主體分割供給的理論啟發，［2］結合前述保障性公共服務的界定認為以政府為中心，其他參與主體為輔助的“政府+”多元主體供給結構應是我國農村保障性公共服務有效供給的占優策略。其中的“政府+”主要是指為了有效供給公共服務所形成的一種由政府主導，企業、社會組織、公民等其他主體積極參與的多元主體協同供給結構，具體內涵如下：首先，政府占據主導地位，是公共服務多元主體的核心，主要強調其在公共服務供給中對公共性的絕對擔當；其次，公共服務供給具體職能由政府、企業、社會組織、公民等多元主體分割負責，且政府不能缺位，其他主體則根據實際需要自由進出；再次，多元主體之間雖有地位勢差、職能分割，但在具體情境中的具體供給行為上具備高度融合性，尤其在責任體系中具備“總體責任政府一元兜底，具體責任多元主體具體到位”的特征。［3］目前針對農村保障性公共服務供給研究集中于以下幾個方面：首先，多元主體參與研究且其主要關注于政府、企業、社會組織、村民等多元主體的各自職責、參與路徑及其參與動因；［4］-［6］其次，多元主體合作供給研究且主要關注于“去中心化”還是“有中心”的合作模式及其影響因素；［7］-［9］再次，供給機制研究且其主要關注于兩個方面，即參與機制、協作機制、表達機制等具體機制構成，［10］以及情境、服務類型等影響機制建構和運行的因素；［11］［12］第四，使用多種計量方法進行供給效能測度。［13］可見，已有研究無論從研究層次、研究領域還是研究視角等方面都表現出了較好的豐富度，但同時存在如下問題：一是面對我國當前農村保障性公共服務非政府供給力量孱弱的特有局面，［14］細化出的農村保障性公共服務供給回歸到了“‘政府買單’理所當然”的境地，［15］這已然超脫了政府“主導”供給的非排他性特征；［16］二是未加區分的農村保障性公共服務裹挾于農村公共服務的整體性概念，［17］致使農村保障性公共服務本身的供給到底是政府全托、政府撤出還是“多中心”視閾下的“政府+”模式難以厘清，進一步的路徑評估與選擇更是無從著手；三是基于描述性、解釋性或建構性研究方法聚焦“政府+”供給農村保障性公共服務現實及其運行邏輯的實證文獻尚未發現。有鑒于此，借助已有研究積累，聚焦農村保障性公共服務，結合單案例深度剖析，探索、描述、揭示與實證目前我國農村保障性公共服務“政府+”供給結構的現實及其背后的形成邏輯，切實回應“政府+”多元主體供給路徑是否契合現實實踐這一問題，無論對后續農村保障性公共服務多元供給主體合作實踐的成效提升還是其理論研究的拓展都具有重要意義。

二、研究設計

（一）方法選擇。采用單案例分析，原因主要包括：對于探索性問題，案例研究更為契合；［18］本文所需的案例分析側重案例有限方面的深度挖掘，且案例選擇與研究應具有典型性、啟示性和一定的時間序列性，［19］所以單案例研究更適合本文的研究要求。（二）個案介紹。研究個案為坐落于魯中腹地的L村，約238戶724人。地理環境為典型的丘陵地貌，決定了本村以山楂等經濟林木為主的農業生產結構。為數不多的平整、肥沃良田自20世紀90年代開始不再種植用于“糊口”的小麥，而是建設蔬菜大棚或種植玉米、菜種、藥材等經濟作物。聶、張、逯、孫、高姓構成了本村的五大宗族勢力，其影響力通過各宗族精英及宗族聯姻滲透至村務中的各個方面，包括黨支部及村委會選舉。隨著自然村社區化的推進，L村與其他兩個自然村組建了新的社區，但更多表現為形式存在，村務仍以自然村為單位處理，且村內居民小組建制仍是各村處理各種關系或事務的主要依附載體。本村同樣面臨著中青年外流、老齡化嚴重的問題且日益嚴重，“老漂族”現象也已司空見慣。總之，L村從經濟、政治、文化至社會等各個方面均表現出了極強的過渡性和疊加性。同時，中央與地方政府的系列涉農政策均可在村中識別，且如前所述，目前農村中出現的多種突出問題在本村中均有呈現。在此情境下，L村的醫療、交通、灌溉、飲水等保障性公共服務呈現出了政府單一供給、主導供給等多樣化政府供給模式，供給結果也表現出了有效、無效等較強的差異性。可見，無論從其展現的復雜嵌入情境還是其涵蓋的農村保障性公共服務政府供給結構及其結果來看，L村都具有足夠的代表性，可以有效凸顯研究問題的實質，［20］為實現研究目標提供了一個極佳的觀察場域。（三）資料收集方法與過程。由于尚無經驗資料，通過現場觀察獲得一手資料成為了研究必須，田野調查可以滿足這一需求。同時，由于L村是研究團隊中某成員的家鄉，可以成為研究團隊順利進入現場的“守門人”，［21］滿足了“若能夠選擇家鄉開展田野調查研究，可能是再合適不過”的理想要求，［22］這確保了一手資料高質、足量的收集。整個資料搜集過程自2017年7月25日始至2017年8月25日止，分為4個具體流程：首先，研究團隊根據來自L村研究成員的陳述，結合已有研究中對保障性公共服務的分類，初步確定了本次研究的主要調查領域，包括醫療、交通、灌溉、飲水4個；其次，進入現場后，對L村的保障性公共服務現狀展開實地調查，發現灌溉與飲水反映出的信息相似度極高，且灌溉領域的相關信息涵蓋了飲水領域反映出的所有實質內容，所以最終確認了醫療、交通、灌溉3個重點調查領域，飲水調整為本次調查的附帶領域；再次，選擇訪談對象展開深度訪談，獲取相關資料；最后，整理獲取的一手資料。訪談對象的選擇。由于對訪談對象已有了解，所以采用了立意抽樣法則，訪談對象主要包括：在任30余年的老村長N2（現已離任），現任村長N3，黨支部成員N1，曾臨時代行村長職務的N4和L1，在L村保障性公共服務供給中起重要作用的M、Z1、W1，普通村民N5（聶姓宗族）、L2（逯姓宗族）、G（高姓宗族）、Z2（張姓宗族）、S（孫姓宗族）、W2（其他小姓代表）。被訪談對象構成具有代表性和多樣性，確保了資料搜集來源的權威性和差異化，為后繼研究提供了穩健的“三角測量”證據鏈。［23］此外，由于訪談人員中有L村的“原住民”，可以有效規避因外圍身份入場導致的被訪者心理規避問題，保證了信息的足量、可靠收集。總之，從資料搜集的方法、程序、來源及訪談者融入當地環境的程度等各方面來看，都有效保證了本次搜集的資料的信度和效度，規避了其“失真”的潛在風險，為后續分析提供了科學的原始資料。

三、農村保障性公共服務“政府+”供給結構及其效果

（一）道路硬化中的集體退出與政府歸位。L村村民對道路硬化需求迫切，原因在于：硬化之前的L村主干道全為土路，歷經冬、春、夏三季的凍結、融化和大雨沖刷變得泥濘不堪、崎嶇難行，當決定一年最終收成的秋季來臨時，道路難行會通過影響秋收“變現效率”對村民日常生活產生重大且深遠的影響——秋收結束后，村民往往外出打工，但收入不高，所以秋收成果對村民的影響會持續至少一年；同時，隨著L村農業結構向經濟作物急劇轉向，包括山楂在內各種易腐經濟作物的“變現效率”將直接決定村民當年的收成，若遇秋雨期影響更為明顯。然而，當時面對動輒十余萬的資金投入，僅有約256戶且年均家庭純收入不足1萬元的L村村民來講，即使依靠集體籌資也難以實現硬化道路所需資金的充足供給，更何況集體籌資也難以實現，因為在原本純收入較低的情況下，L村大部分村民的家庭收支往往入不敷出，相互拆借成為了常態。在此背景下，L村村民選擇了“以勞動力換資金”的修路策略——每逢秋季，各家各戶出勞動力集體修路，這是村民將道路建設由資金密集型轉化為勞動密集型的無奈之舉：當秋收來臨之前，村委會召集村民，將所有主干道計算總里程，根據戶數均分路段（難修的地方會短一些），村民抽簽確定各自負責的路段，然后自備工具維修道路，這一方法在道路硬化之前，年復一年的實施。1998年開始村長N2先后完成了L村村內“東街”、“中街”、“西街”、“前壩”、“北山”5條大街的硬化，這使得L村成為了當地第一個實現村內道路硬化的自然村。從資金投入到硬化建設，整個道路硬化過程全由政府承擔，村民無須任何參與。之后，通向農業生產場所“北坡”道路的硬化在現任村長N3帶領下遵循了相同的邏輯。此外，通向農業生產場所“南坡”道路的硬化較為特殊，其由鄰村企業業主M與政府聯合出資。以上所有道路硬化后的養護由政府出資雇傭L村本村的低收入家庭進行，實現了道路養護與增加村民收入的雙重目標。至此，L村主要道路建設由硬化前的村民集體支撐轉變為硬化中、后的政府絕對主導。從實施效果看，政府主導、企業參與的L村道路硬化在沒有因村民出資修路形成農業生產成本增加的基礎上，一方面降低了村民秋季采收農作物對天氣的依賴，另一方面也為管理和采收農作物實現機械化提供了條件，這在整體上降低了村民采收農作物成本的同時提升了秋收“變現效率”，增加了村民秋收單位利潤，受到了村民一致贊許，甚至成為了村民評價村長能力的核心指標。（二）基本醫療服務供給中的“私轉公”。L村落實新型農村合作醫療制度之前，有N1和LI各自經營的兩家私營診所，還有SW開設的一家僅提供藥物售賣的商店。其中，N1診所醫術最高藥價較高，LI診所醫術較低藥價較低，SW商店無就診服務藥價最低，三方很好地滿足了村民的不同醫療服務需求，尤其是對于那些體質較弱且家境困難的村民，可在N1處就診一次后直接去LJ或SW處購買后續治療所需藥物。此后，為落實新型農村合作醫療制度和醫藥衛生體制改革政策，2003年在N1和LI私有診所停業并與鄰村1家私營診所合并的基礎上組建了新的L村衛生室，其運行如下：在政務、業務、財務和藥品等方面接受鎮衛生院的指導與管理；醫師由鎮醫院聘任，并按時發放3位醫師的基本工資與績效；藥品來源于鎮醫院，鎮醫院以折扣的方式回饋于L村衛生室；大病轉院時由L村衛生室給予患者建議向鎮醫院或縣醫院轉院就醫。可見，L村衛生室本質上成為了鎮醫院的派出機構，至此L村醫療服務機構的屬性實現了由“非政府舉辦”向“政府舉辦”的轉向。L村衛生室建立后，在維持了原有醫療水平的同時，表現出了以下特點：首先，就醫環境大大改善。與原有就醫空間環境一元化相比，現有的就醫空間環境劃分為等候區、就診區、藥庫、小針注射室及掛水注射室五大功能區。其次，減輕了村民醫療成本。與原先農村就醫無報銷相比，現有衛生室提供的相關醫療服務可到鎮醫院報銷，降低了村民疾病診治費用，這也直接導致了SW藥店的關停。再次，起到了新型農村合作醫療和醫藥改革應該起到的作用，基本形成了小病在衛生室、大病轉鎮或縣醫院、醫療報銷減輕農民就醫負擔的目標。總體來看，L村基本醫療服務供給“私轉公”后明顯提升了這一服務的供給效能，也得到了村民的普遍認可，正如調查中村民所反映的，“跟以前相比，看一樣的病花的錢更少了。”“有病就去衛生室看，不用自己找偏方了。”（三）灌溉管網化中的政府有限參與。2004年左右L村化時期遺留下來的灌溉系統因為年久失修和人為破壞完全報廢，之后少數農戶自費購置灌溉農機，但難以滿足長距離、全覆蓋的農業灌溉需求，L村農業生產灌溉幾近處于“靠天吃飯”的境地。這種狀況持續到2011年，從這一年開始L村農業灌溉“管網化”建設正式開始，其過程分為兩個階段。第一個階段為2011-2012年的嘗試期，通過“政府出資，村委配套”的方式投資建設了兩條管線及其末端的兩座水池，建成后歸村委會所有。根據村民反映，運營中出現了灌溉時間不及時且不足，收費混亂，灌溉范圍僅局限在水池附近的農用地等問題。第二階段為2013年至今，基于前述問題，2013年政府和村委以同樣的出資模式在原有灌溉設施的基礎上增加了管網鋪設，盡管仍舊沒有實現全覆蓋，更沒有實現主要農業片區內部的管網滴灌化，但總體而言這一灌溉系統基本上實現了對L村主要農業片區的粗放式覆蓋。同時，村委會采取了一種全新經營運作方式：在指定40元每小時價格的基礎上將經營權承包給個人，收費結構為電費、個人勞務費及村委會投入成本回收費。從運行效果來看不盡人意，且出現了閑置的現象，主要原因包括：首先，這一灌溉系統的使用情況對村民收益反應靈敏。以山楂灌溉為例，根據N5、W2、N2、L2的介紹，山楂采摘前的兩次灌溉至少需要70小時，灌溉指定單價為40元每小時，則灌溉支出為2800元，農藥支出1500元左右，化肥投入為1500元。具體到2013年，當年山楂優質果2元每斤，以農戶年產1萬斤優質山楂為例，不加人工費用的基礎上，2013年的最后收益為14200元。當單價跌破1元/斤時，村民基本上已無利可圖，這也得到了村民的證實。這也導致了2009年至2016這一灌溉系統使用情況的巨大差異：2009年至2013年間山楂價格持續上揚，均價維持在1.2元左右，2013年達到峰值為2元/斤，所以在此期間灌溉系統處于超負荷運轉狀態；2014年山楂單價跌破1元，均價約為0.7元，使得2014年L村村民的山楂收入基本上歸為“白忙”狀態，接下來的2015年和2016年山楂單價仍舊在0.8元/斤左右徘徊，所以這期間的灌溉系統基本上處于閑置狀態。其次。聯合出資模式由于村委財力受限而使得投入總資金難以滿足L村灌溉徹底管網化的目標，具體體現為灌溉管網化“沒有實現全覆蓋，更沒有實現主要農業片區內部的管網滴灌化”，這使得村民仍舊需要購買灌溉農具與其對接，在此前提下村民發現購買一整套灌溉機械要比使用這一灌溉系統更為及時、方便、靈活，更容易搶占水源，且成本幾乎與之相等甚至更低，進而村民大量購置灌溉機械，而將這一灌溉系統擱置一旁。可見，在L村整個灌溉系統“管網化”過程中，政府地位具有相對特征，其前提假設是L村村委會具備籌集“配套資金”的能力，但現實是L村村委會難以負擔這筆配套資金，且緊縮的財政壓力使得村委會不得不減少系統建設并盡可能從建成后的運營中回收這筆投入，最終L村的灌溉系統“管網化”出現了大面積閑置現象，沒有實現農村保障性公共服務的應有作用。（四）“末枝型”服務供給中的政府撤出。調查中發現，L村灌溉、道路和飲水供給中存在明顯的內部再劃分：這些農村保障性服務的主體部分由政府主導的“政府+”模式供給，末枝部分由村民互助組織甚至個人自給自足，政府完全撤出。灌溉系統中，L村灌溉管網化實際上由主管道和末端管道組成，其中主管道由政府與村委聯合出資修建，末端管道則完全由村民個體自我供給，這種村民個體自給自足的末端管道建設導致了以下結果：在灌溉管網化系統和村民自有灌溉設備均無法實現農業灌溉全覆蓋的情況下，村民理性計算后發現，再配置一臺灌溉農機即可形成一套基本滿足自己灌溉需求的灌溉系統，進而出現了棄用灌溉管網化系統，選用私人灌溉設備的現象。可見，L村灌溉管網化的末枝私人化建設盡管基本滿足了村民對農業灌溉的基本要求，但并不充分，同時還導致兩個不良后果：一是導致了村民灌溉成本的增加；二是其引發的閑置灌溉管網化系統與增加私人灌溉設備相并存的重復性建設問題嚴重浪費了本就有限的農村資源。道路建設中，L村村內道路及連接到主要農業區的道路硬化由政府主導供給，末枝型道路修建中同樣出現了政府退出現象，主要承擔者是有共同利益的微型村民互助組織：當秋收來臨時，會延伸出許多以硬化主干道路為軸線的次干道及更細小的道路，其中次干道主要依靠多人構成的村民小組或小組臨時聯合體，細小道路則主要依靠所修道路切實收益的三人左右的村民互助組織共同出資租賃挖掘機對道路進行簡單休整，且為一次性投入，之后以挖掘機休整的道路為基礎每年出人力休整。這些自治組織的運行規則為“誰用誰出力”，且這種修路行為一般發生在收入預期較好的年份，或是村民老齡化導致的“不得不服老”意識的轉變中。此外，對于某些次干道，政府投入具有偶發性，例如截至目前連接“南坡”主干道的延伸性次干道，政府進行過一次修整。總體上來看，這一末枝型服務供給是對政府主導的主干道硬化服務的有益補充，在幾乎不增加村民投入成本的基礎上滿足了村民在不同情境中對道路修建的個性化要求。飲水管道建設中，政府承建了一條鋪設到L村的主管道，剩下的管道由村民交納600余元后鋪設，水費為2元/升。截至目前，全村僅有12戶使用了這一飲水設施，其余大體分為兩種飲水供給方式：一種是私人打井，自給自足；另一種是臨近幾戶共同籌資打井，共同使用。就目前使用和沒有使用的村民分布來看，12戶均為經濟條件較好的村民且靠近主管道，余者雖然也包含有經濟條件較好者，但他們均有自己的飲水井，其余者要么是共同籌資共建飲水井，要么是通過鄰里或親緣關系共用飲水井。可見，目前L村飲水管道主體部分沒有鋪設完成（缺乏延展至村內不同區域的次級管道，無法實現末枝管道與主管道的連接，限制了遠離主管道村民的選擇范圍），更沒有起到保障性公共服務的功能。綜上所述，可將L村保障性公共服務中的“政府+”供給結構及其效果匯總如表1所示。由表1可獲得如下重要發現：首先，根據某一標準，保障性公共服務在實踐中可進行更為細致的內部劃分，且這一劃分標準具有較強的情境性。具體到L村村民經濟能力較弱的具體情境，這一標準為資金規模，即需要大規模資金投入的保障性公共服務主體部分接近于理論上的純公共服務，而不需要或資金投入較少的保障性公共服務末枝部分則幾近轉化為理論判定上的私人服務。其次，對應于保障性公共服務內部的二分結構，主導供給的主體也各有差異。就L村而言，保障性公共服務主體部分由政府主導供給，末枝部分則由村互助組織或村民自主供給。再次，保障性公共服務主體部分對政府的依賴性極強，政府主導程度有所降低也會影響其供給的充分性，具體到L村表現為道路與灌溉中主體部分供給政府主導程度不同引發的不同供給效果正反兩方面的交叉檢驗。第四，保障性公共服務末枝部分供給的充分性受村民收入的直接影響，對市場反應敏感，在L村表現為涉及到有收入沖抵投入成本的末枝部分（道路和灌溉）供給效果為充分或一般，否則（飲水）供給效果為不足。第五，二分結構中只要一部分供給不足就會導致保障性公共服務整體供給效果不足，在L村灌溉和道路兩項保障性公共服務供給中也得到了正反兩方面的交互驗證。第六，具體保障性公共服務對應不同的“政府+”供給結構，這具體體現為L村4種保障性公共服務對應4種不同的“政府+”供給結構。

四、農村保障性公共服務“政府+”供給結構形成中的關系支撐

改革開放至稅費改革期間，由于地方政府將主要精力投放于城市和工業發展，忽視農村保障性公共服務，制度外的私人供給占據了主導地位，［24］在L村表現為私人或村民合作組織對道路修建、醫療衛生、農業灌溉和村民飲水的自我供給。稅費改革至今，趨于對“公共服務均等化”的追求，體制內供給開始回歸，尤其是農村基本公共服務供給主體開始向縣級和省級政府上移，［25］但由于財力受限，農村保障性公共服務資源投入不均問題在所難免，［26］進而為了確保“本村”能夠獲得政府有限資源的投入，各村之間出現的資源競爭也成為了客觀必然。在L村具體表現為N2和N3兩任村長對這一現實的深刻洞悉——他們一致認為政府投入難以涵蓋所有自然村，所以出現顧此失彼的現象實屬正常。那么其中更為關鍵問題是，在這一供需失衡的背景下，到底什么因素決定了農村保障性公共服務供給中政府進入及其進入程度不同而形成的多樣化“政府+”供給結構形態？在L村這一問題可具體表述為：何種原因導致了政府在L村衛生室、道路修建中的資金充足輸入，又是什么原因導致了L村在灌溉滴灌化和飲水入戶領域沒有像鄰村一樣得到政府資金的充足投入。衛生室組建過程中：首先，N1本身具備的技術能力和積累的患者群體，三家私營衛生室有兩家位于L村等客觀條件成為了縣、鎮政府考量的重要因素；其次，N1的女婿ML當時任職于鎮衛生院，可以干預鎮衛生院的表態及縣、鎮政府的某些咨詢；再次，N2當時在任村長，積極動用他與縣、鎮政府間的私人關系予以干預；第四，N1作為聶氏宗族中核心家族的權威者得到了整個宗族的鼎力支持，且聶姓作為村內的第一大宗族還與張、高、孫、逯姓宗族均有密切關系，更為關鍵的是聶、張、逯姓宗族均有成員在縣、鎮政府擔任要職。以上所有關系及客觀條件的充分調動與使用為爭取縣、鎮政府資金投入L村，力促衛生所落戶L村奠定了重要基礎，最終形成了政府單一主體供給L村醫療衛生服務的結構。可見，私人關系、親緣關系、宗族關系消除了縣、鎮政府分配資源的不確定性，成為了調動一切可用力量吸附縣、鎮政府注意力并最終將衛生所設置在L村的關鍵原因，也成為了L村醫療衛生服務政府單一供給結構形成的決定性要素。道路硬化過程中：首先，村內東、中、西大街的硬化是時任村長N2通過與ZZL的同村關系與縣政府建立了緊密聯系，并借助這一關系實現了縣政府對L村這三條村內主干道的硬化投入；其次，村內前壩街道的硬化是時任村長N2通過與本族成員NQ的妻子XXX的親緣關系直接獲得了鎮政府的資金投入；再次，村內北山和村外南坡道路的硬化則是時任村長N2通過其妹夫ZZG的親緣關系獲得了鎮政府的關注并最終爭取到了資金投入；最后，北坡道路的硬化是現任村長N3借助了離任村長N2同M的私人關系與M直接建立了聯系，并最終借助M與縣政府的關系爭取到了縣政府的資金投入。可見，在L村道路硬化資金爭取過程中，N2的同村關系、親緣關系及私人關系起到了決定性的作用。灌溉滴灌化和飲水入戶兩個項目都始于2012年，然而恰逢這一年，N2因為家庭和身體原因提前退休，村長職務暫由LXL和NQY共同負責，2014年N3正式任職村長。在2014年之前，上述N2建立的各種關系發生了重大變化：首先，隨著ZZL、ZZG的退休及XXX的病逝，L村與縣、鎮政府的直接關系斷裂；其次，N2自離任至目前長期出省生活使得原先積累的私人關系淡化。與此同時，2014年之后新任村長N3的關系網絡存在以下特點：首先，N3雖然屬于聶姓宗族，但距離以N1為首的中心聶姓家族較遠，難以聚集和利用L村整個聶姓宗族的力量；其次，N3所在家族與村中其他各大宗族沒有直接親緣聯系，難以有效調動村內關系；再次，N3沒有與縣、鎮政府產生聯系的私人關系。可見，正是因為L村與縣、鎮政府關系的疏離與斷裂致使L村灌溉滴灌化和飲水入戶兩個項目脫離縣、鎮政府視野終使這兩個項目的資金投入流向它方。綜上所述，匯總結果如表2所示，在其他條件沒有發生重大變化的情況下，政府在L村道路硬化、醫療衛生、灌溉滴灌化和引水入戶中的不同投入直接受制于政府與L村之間關系的連接強度，也從正反兩個方面交叉驗證了關系在農村保障性公共服務供給中“政府+”供給結構形成中的決定性作用及其對農村保障性公共服務供給效果的重要影響。

五、研究結論與啟示

以L村為典型案例依托，翔實分析了農村保障性公共服務“政府+”供給結構及其形成的決定性因素，獲得了如下重要發現和結論：首先，政府在農村保障性公共服務供給中的進入程度有所差異，但整體上呈現回歸趨勢；其次，農村保障性公共服務內部出現分化，呈現“主體—末枝”二元結構特征；再次，農村保障性公共服務供給效果對政府供給效能依賴性較強；第四，末枝型公共服務供給效果取決于村民的“成本沖抵”計算，且對市場反應靈敏；第五，關系強度決定了當前農村保障性公共服務“政府+”的具體供給結構及政府在其中的主導性程度；第六，無論在理論判斷上還是在具體實踐中，“政府+”多元主體供給模式是我國農村保障性公共服務有效供給的占優策略，不過具有非常強的情境限定性，如不同的嵌入環境、具體的保障性公共服務等，都會對“政府+”供給結構產生具體限定。上述研究發現和結論對今后農村保障性公共服務“政府+”供給效能的提升具有重要啟示：首先，“政府+”供給模式必須扎根于具體情境。如研究所示，區域經濟、社會、文化等外圍環境對農村公共服務的具體含義、各方參與能力與方式等方面產生了重要影響，這都決定了農村保障性公共服務“政府+”供給模式應遵從“自下而上”與“自上而下”互動衍生的建構邏輯，否則會因硬性嵌入導致“政府+”供給模式運行失靈問題的出現。所以，在實踐操作中，應盡可能規避“以不變應萬變”的“政府+”供給模式建構、學習方式，應該以情境化的理念推進“政府+”供給模式“落地生根”。其次，“政府+”供給模式必須與農村保障性公共服務的具體結構相契合。“主體-末枝”二元性農村保障性公共服務內部結構再劃分說明，“政府+”供給模式的具體形態不僅要考慮農村保障性公共服務整體性生產與供給的可分割性，還應考慮農村保障性公共服務內部結構的再分割性，只有這樣才能切實實現農村保障性公共服務與“政府+”供給模式間的確切匹配關系，才能切實發揮“政府+”供給模式的最大功效。再次，“政府+”供給模式的生成應盡快實現由“關系驅動”向“評估驅動”轉向。關系驅動“政府+”供給模式生成的最大問題在于對政府有限資源“精準”投放的侵蝕，且更不利于農村保障性公共服務“均等化”目標的實現。所以，應盡快樹立以客觀評估為基礎的“政府+”供給模式建構思路，即各農村采用何種“政府+”供給模式是在對各具體農村內外環境、各供給主體實力、公共服務具體構成等各方面綜合評估的基礎上選擇，只有這樣才能規避政府資源配置時的“暗箱”操作，才能實現有限資源的“精準”投放及其最大效能的發揮。最后，“政府+”供給模式必須以公共性為運行基礎。由研究可得，盡管農村保障性公共服務無論從整體還是從內部都可以進行再分割，但無論如何公共性仍舊是這一服務的基本屬性，實踐中也出現了盡管有多個主體共同供給農村保障性公共服務，但最后供給效果仍舊對政府存在高度依賴的現象，這說明農村保障性公共服務的公共性從根本上決定了政府是這一服務供給中的“元責任”主體。政府可以積極吸納其他參與主體共同提供農村保障性公共服務，但供給責任只能先由政府負擔，具體責任可在此前提下由政府追責，而不能將追責責任轉嫁給村民，只有這樣才能規避實踐中“政府+”供給模式出現的政府“甩包袱”、“甩責任”等問題，才能保證“政府+”供給模式的高效運行。

作者:劉偉忠 聶繼凱 張宇 單位:揚州大學