農村環(huán)境公共服務質量差距探析

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［摘要］長期以來，我國環(huán)境公共服務供給以城市為中心，對農村環(huán)境公共服務缺乏應有重視。然而，農村環(huán)境卻是我國環(huán)境保護戰(zhàn)略的重要組成部分，良好的農村環(huán)境公共服務質量是實現全面小康社會的關鍵，是加快生態(tài)文明體制改革、建設美麗中國的重要一環(huán)。鑒于此，有必要對農村環(huán)境公共服務質量進行相關過程的差距分析，以進一步提升農村環(huán)境公共服務水平。

［關鍵詞］農村環(huán)境；公共服務；服務質量；差距

自改革開放以來，我國農村生產力水平得到了一定提高，這就使得我國農民的物質和文化生活得到了一定程度的豐富。與此同時，目前我國農村的環(huán)境狀況逐漸變差，大自然自身的凈化能力已經承載不了傳統(tǒng)的中國農村一直延續(xù)下來的自給自足的生產方式。并且現實情況是目前的農村環(huán)境公共服務鮮有人提及與關注。截至2014年，雖然新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》以法律的形式明確了縣級、鄉(xiāng)級政府的農村環(huán)境公共服務職責。但目前來看，城市環(huán)境公共服務水平是現在農村所無法比較的，這也就造成了農村環(huán)境日益惡劣。因此，有必要對農村環(huán)境公共服務在提供過程中存在的差距進行分析，以提高農村環(huán)境公共服務質量，最終達到改善農村環(huán)境質量的目的。

1農村環(huán)境公共服務概述

《中華人民共和國環(huán)境保護法》中的“環(huán)境”概念來源于環(huán)境科學，但又與環(huán)境科學中的“環(huán)境”有所區(qū)別，即是否能由人的行為所支配。我國的環(huán)境立法對“環(huán)境”一詞的界定采用了概括加列舉的方式，即《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二條所定義的“影響人類生存和發(fā)展的各種天然和經過人工改造的自然因素的總體”。農村環(huán)境是農村居民生存和發(fā)展的基礎性條件，其在本質上是村民與自然的一種相互依賴的關系。本文所討論的農村環(huán)境即是人為環(huán)境的一種，其是以農村居民這一主體為中心，是整個人類環(huán)境的一部分，具體而言，是指在農村的范圍內影響人們生存和發(fā)展的各種天然和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、耕地、生活區(qū)設施和生產區(qū)設施等［1］。農村環(huán)境公共服務有賴于服務型政府，而服務型政府建設所強調的就是政府要積極主動地履行社會管理及公共服務職能，由此，作為公共服務一個方面的農村環(huán)境公共服務逐步得到了建立。農村環(huán)境公共服務，主要指在一定社會經濟發(fā)展階段，為了滿足社會公眾對良好的生產和生活環(huán)境的需要，整合公共權力和各種公共資源，通過各種方式和渠道，向社會公眾提供物質形態(tài)或者非物質形態(tài)的環(huán)境公共產品和服務的行為［2］。基于我國特殊的國情和實際環(huán)境狀況，我國城市和鄉(xiāng)村之間的環(huán)境公共服務供給存在著嚴重的差異，鄉(xiāng)村環(huán)境公共服務供給不足不能滿足鄉(xiāng)村環(huán)境治理的需要。鑒于此，本文將重點對農村環(huán)境公共服務進行分析。

2農村環(huán)境公共服務質量評價體系

2.1農村環(huán)境公共服務質量構成要素。農村環(huán)境公共服務的提供過程不同于一般的服務供給，因此，要想識別和控制這一服務的提供過程，存在一定的難度。與一般的有形產品有所區(qū)別的是，即使是同一種環(huán)境公共服務，在受到當地經濟發(fā)展和環(huán)境狀況的影響下，不一樣的服務接受者（村民）對此服務是會產生不一樣的服務感知的，而如果是在不同的時間段下，即便是在相同的環(huán)境下，相同的村民也會對該村的環(huán)境公共服務的感知發(fā)生一定的變化。此外，農村環(huán)境公共服務應是雙方面的，需要農村環(huán)境公共服務的提供者也就是政府和作為服務接受方的村民相互配合，如果雙方缺少響應和配合的話，會導致政府對村民需求的認識不清晰，從而最終影響農村環(huán)境公共服務的質量水平。因此，農村環(huán)境公共服務在供給這一方面的過程對于其服務質量形成過程有著非常重要的影響。對于農村環(huán)境公共服務來說，村民對服務的預期直接影響著政府應該提供何種質量的環(huán)境服務。根據服務質量相關理論，按照服務質量滿意關系圖可知，當服務接受者感知的服務超出其期望時，其對該服務提供者的服務質量感受是“非常滿意”；當服務接受者感知的服務等于其期望時，其對該服務提供者的服務質量感受是“感到滿意”；當服務接受者感知的服務小于其期望時，其對該服務提供者的服務質量感受是“不能滿意”。所以，如果政府想要滿足作為服務接受者的村民的期望，其所提供的服務質量應是至少等于或大于村民所期望的服務水平。基于我國農村環(huán)境公共服務提供的現實狀況，目前對于我國農村環(huán)境公共服務質量并沒有形成一套完整統(tǒng)一的評價體系。但從實踐和經驗看來，筆者認為良好的農村環(huán)境公共服務質量是需要具備有形性、可靠性、響應性、保證性和關懷性5個要素的。具體而言，有形性，是指農村環(huán)境公共服務提供過程中的有形部分，也就是政府在處理農村環(huán)境問題時所提供的各種環(huán)境處理的設施設備；可靠性，是指政府嚴格按照相關的規(guī)定準確無誤地提供農村環(huán)境公共服務，這是作為服務接受者的村民感受政府提供的服務的可靠程度的一種反應；響應性，是指政府對于村民的需求能夠提供一個快速有效的、能滿足村民對農村環(huán)境公共服務質量的需求；保證性，是指農村環(huán)境公共服務提供者即政府要具備一定的能力，以更有效地處理當地農村環(huán)境事務；關懷性，是指農村環(huán)境公共服務提供者在提供服務過程中所表現出的主動熱情的態(tài)度。2.2農村環(huán)境公共服務質量評價體系與標準。標準是在協(xié)商一致的基礎上，為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，由權威機構批準的共同使用的和重復使用的一種規(guī)范性文件［3］。農村環(huán)境公共服務質量標準是需要滿足基本或最低要求的。從目前實際環(huán)境服務的供給和相關立法現狀來看，一方面，我國農村環(huán)境公共服務供給水平低，供給總量嚴重不足，與此同時，相關的供給結構失衡，從而導致農村環(huán)境公共服務區(qū)域差異明顯；另一方面，在農村環(huán)境保護立法方面，我國環(huán)境保護法律體系中并沒有農村環(huán)境保護的專門性法律，由于農村環(huán)境問題與城市環(huán)境問題有所不同，并且我國農村環(huán)境公共服務處在長期受到忽視的狀態(tài)下，尤其是缺乏專門系統(tǒng)的法律對農村環(huán)境公共服務供給方面的內容做出相關規(guī)定。鑒于此，筆者認為應合理構建農村環(huán)境公共服務質量評價體系。具體而言，要想使農村環(huán)境公共服務制度得到良好的運行，需要處理好以下幾個關鍵問題。一是各級政府之間權責劃分問題。一方面，雖然《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等相關法律對政府間權力和責任的劃分做出了相關規(guī)定，但是這些規(guī)定都是相對原則化的，相關的權利和責任規(guī)定也并不是很明晰；另一方面，在實際執(zhí)行當中，省市財政專屬城市財政；縣級財政服務于城市和農村，但是更偏重于城市；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要服務于農村，但仍然肩負著服務城鎮(zhèn)的使命。［4］也就是說，目前主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著農村環(huán)境公共服務的職責，這就會在一定程度上抹去中央政府在農村環(huán)境公共服務中應承擔的職責。二是政府環(huán)境責任法律制度完善問題。我國《中華人民共和國環(huán)境保護法》在第六章專門對環(huán)境法律責任進行了規(guī)定，這里所規(guī)定的環(huán)境法律責任主要是包括2種，其中一種環(huán)境法律責任主體是環(huán)境污染者，另一種則是政府的環(huán)境責任。但是實際情況是，該條規(guī)定并沒有發(fā)揮應有的威懾和督促作用，并且該規(guī)定也只是流于形式，并沒有得到有效執(zhí)行與實施。三是政府管理機制不健全。環(huán)境保護屬于一項長期的、系統(tǒng)性的工程，并不是一個部門可以在短時期內就可以迅速改善環(huán)境的。目前，我國現行的環(huán)境公共服務管理體制存在一定的問題，因此，農村環(huán)境公共服務制度的制定應考慮健全政府管理機制問題。

3農村環(huán)境公共服務質量差距分析

對于分析服務接受者對于其所接受的服務的期望和感知間差距，服務質量差距模型是一種有效工具。基于相似性套用該模型，即可構建出農村環(huán)境公共服務質量差距模型圖。參照服務質量差距模型，農村環(huán)境公共服務質量差距模型圖總體上是與農村環(huán)境公共服務提供者也就是政府以及農村環(huán)境公共服務接受者即村民2個主體相關的。根據農村環(huán)境公共服務質量差距模型可以分析出，農村環(huán)境公共服務質量差距的形成主要體現在以下5個方面。3.1立法者認知差距。立法者認知差距，指的是立法者對農村環(huán)境服務質量方面所設立的法律法規(guī)與當地村民所期待的該村的環(huán)境服務質量存在的差距。立法者認知差距產生的原因如下，首先是立法部門對政府在農村環(huán)境公共服務中的權責規(guī)定不準確，這在現實中造成了很多農村地區(qū)的環(huán)境保護工作處于自身自滅、無人問津的狀態(tài)。要想改變這一狀態(tài)，立法者需要認識到我國農村環(huán)境保護現狀，根據實際情況明確清晰地通過立法規(guī)定政府在農村環(huán)境公共服務方面的職責和義務，以提高服務提供者的工作積極性，減少和避免相關主體的不作為行為。其次是立法者對于村民環(huán)境需求的認知不清楚、不準確。3.2服務質量標準差距。服務質量標準差距，指的是政府單方面制定的農村環(huán)境公共服務質量標準與政府對村民所需要的環(huán)境服務的期望之間存在的差距。產生服務質量標準差距的原因主要有2個，一是因為政府對農村環(huán)境公共服務管理缺乏應有的重視。提供良好的環(huán)境服務供給是改善農村環(huán)境服務質量的重要保證，但是在實踐中政府主管部門往往會忽略對環(huán)境服務供給的重視，這就在一定程度上造成了服務質量標準差距的產生。二是因為政府在給農村提供公共服務的時候會忽略不同農村地區(qū)之間的差異，從而使得環(huán)境保護缺乏操作性。從城鄉(xiāng)看，越往基層環(huán)境公共服務供給水平越低，環(huán)境基本公共服務設施越差，其中農村最為薄弱［5］。農村的垃圾清理工作尚處于自我救濟的狀態(tài)［6］。這些都不利于農村環(huán)境公共服務的有效供給和農村居民環(huán)境利益的真正實現。3.3服務提供差距。服務提供差距，指的是政府主管部門對農村環(huán)境提供的公共服務與其制定的服務質量標準之間存在的差距。服務提供差距產生的原因主要有2個：一是因為基層環(huán)境公共服務人員不理解相關的職業(yè)規(guī)范，導致農村環(huán)境服務提供不準確；二是因為政府主管部門對于農村環(huán)境保護的不重視導致服務設施建設經費缺乏，導致農村環(huán)境保護所需設備明顯不能滿足需求，嚴重影響了農村環(huán)境服務質量。3.4服務宣傳溝通差距。服務宣傳溝通差距，指的是政府主管部門對外宣傳或承諾的農村環(huán)境公共服務與其實際提供的服務之間存在的差距。服務宣傳溝通差距產生的原因主要有2個：一是因為政府與村民溝通不暢，而該問題的產生主要是來自政府工作人員的工作積極性低以及對農村環(huán)境保護問題不重視；二是由于村民的知識水平使得村民無法正確了解政府對公民所提供的農村環(huán)境公共服務內容。3.5服務感知差距。服務感知差距，指的是村民實際感知的農村環(huán)境公共服務與其所期望的公共服務之間存在的差距。服務感知差距是在前述4個差距的共同影響下產生的。與此同時，當地村寨經濟發(fā)展狀況、村民不同的環(huán)境需求都會在一定程度上對服務感知差距產生影響。

4結語

黨的報告將“建設美麗中國”作為奮斗目標，其指出建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。而農村環(huán)境服務質量的提高是改善農村環(huán)境、保護農村環(huán)境的關鍵，也是生態(tài)文明建設的重要部分，因此，提高農村環(huán)境服務質量符合黨的要求。生態(tài)環(huán)境保護任重道遠，黨的對于農村環(huán)境公共服務的改善提供了一個契機，將服務質量差距模型引入農村環(huán)境服務質量改善工作中來，服務于農村環(huán)境保護。而下一步的工作重心在于如何在農村環(huán)境公共服務制度的動態(tài)運作中解決這些問題。

參考文獻

［1］蔡守秋.論農村環(huán)境保護法規(guī)制的主要領域［J］.中國地質大學學報，2008（6）：1-6.

［2］羅楠.我國農村環(huán)境公共服務法律問題研究［D］.重慶：西南政法大學，2016.

［3］譚福有.標準和標準化的概念［J］.信息技術與標準化，2005（3）：56-57.

［4］韓小威.中國農村基本公共服務供給的制度模式探討［M］.北京：中國社會科學出版社，2012.

［5］盧洪友.環(huán)境基本公共服務的供給與分享——供給矛盾及化解路徑［J］.人民論壇•學術前沿，2013（z1）：100-105.

［6］王樹義，郭少青.我國環(huán)境公共服務合理分配問題研究［J］.中國軟科學，2014（7）：14-25.

作者:李廣漪 單位:貴州大學法學院